周建高 王凌宇

當(dāng)代中國(guó)，航天航空、遠(yuǎn)洋航行、深海探測(cè)、高鐵等大型工程，使上天入海從詩(shī)人的夢(mèng)想變成了現(xiàn)實(shí)。從生產(chǎn)制造技術(shù)到百姓日常生活，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各方面都取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。但地面上的事務(wù)，城市交通擁堵比同等發(fā)展階段的其他國(guó)家和地區(qū)更突出，成為影響城市化可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也是社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題。十八大以來(lái)把京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略、設(shè)立雄安新區(qū)，重要目的之一都是緩解首都北京過(guò)度擁擠擁堵?tīng)顟B(tài)。為了治理交通擁堵，多年來(lái)耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，但是效果并不顯著?？偨Y(jié)治理?yè)矶碌母鞣N政策、措施，可以發(fā)現(xiàn)居住方式對(duì)于交通的影響是被忽視的領(lǐng)域。交通擁堵是城市空間矛盾的體現(xiàn)，居住區(qū)是構(gòu)成城市空間的主要部分之一，中國(guó)現(xiàn)行體制下，城市土地國(guó)有，住宅建設(shè)高度集權(quán)，由城市政府代表國(guó)家征收土地、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理居住區(qū)。土地使用權(quán)利受城市規(guī)劃等法規(guī)、政策的嚴(yán)格管制，居住空間、城市空間的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等受政策左右。本文探討我國(guó)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范對(duì)于交通擁堵的作用機(jī)理，以及改善方向。

1 交通擁堵治理的困境

城市交通問(wèn)題包括安全問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、管理問(wèn)題等眾多內(nèi)容，當(dāng)今最突出的是交通秩序主要是擁堵問(wèn)題。以北京為例，交通擁堵由來(lái)已久。早在1961年～1962年北京市規(guī)劃局對(duì)建國(guó)13年來(lái)北京市城市規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)行的系統(tǒng)總結(jié)《北京市城市建設(shè)總結(jié)草稿》中，就提到“交通混亂”是城市建設(shè)中的問(wèn)題之一。在家用汽車(chē)還未出現(xiàn)的1980年代，高峰時(shí)北京市96條主要道路中74條自行車(chē)流量達(dá)到飽和甚至超飽和，公共汽電車(chē)上每平方米要擠9～12人。1984年北京市委研究室的調(diào)查報(bào)告稱“當(dāng)前，北京城市交通擁擠，車(chē)速下降，事故較多，乘車(chē)難，行車(chē)難，已經(jīng)成為突出的社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了不良影響，并且有繼續(xù)惡化的趨勢(shì)?！盵1]為了解決北京的城市交通問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)做過(guò)多次調(diào)查研究。在中共北京市委研究室1983年10月至1985年4月間對(duì)北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理進(jìn)行的系統(tǒng)調(diào)查研究中，城市交通是與能源、環(huán)境、防災(zāi)等并列的六大項(xiàng)目之一，這是首次對(duì)北京城市交通的全面調(diào)查研究。1985年9月國(guó)家科委設(shè)立軟科學(xué)項(xiàng)目“北京市城市交通綜合體系規(guī)劃研究”，由北京市規(guī)劃院牽頭組織20多個(gè)單位合作承擔(dān)于1989年完成。該項(xiàng)目分為7大項(xiàng)、27個(gè)子課題，對(duì)北京城市交通現(xiàn)狀進(jìn)行了評(píng)價(jià)和診斷，最終完成研究報(bào)告112篇、共200多萬(wàn)字。1990年代開(kāi)始家庭汽車(chē)興起，城市交通面臨的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，“十五”期間北京市交通系統(tǒng)完成了多項(xiàng)交通研究與規(guī)劃，2004年北京市委、市政府編制的《北京交通發(fā)展綱要（2004～2020）》分析了交通問(wèn)題的癥結(jié)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，提出了建設(shè)“新北京交通體系”的目標(biāo)，制定了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的戰(zhàn)略途徑、基本交通政策和近期實(shí)施的重大行動(dòng)計(jì)劃。綱要指出城市交通總體形勢(shì)“非常嚴(yán)峻”，交通問(wèn)題的原因被歸納為（1）城市建設(shè)與城市交通發(fā)展不協(xié)調(diào)；（2）公共客運(yùn)交通系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱；（3）城市布局與資源條件制約道路系統(tǒng)擴(kuò)充和結(jié)構(gòu)調(diào)整；（4）交通系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理及服務(wù)缺乏有效整合，交通設(shè)施資源未能充分有效利用；（5）交通管理水平不適應(yīng)現(xiàn)代交通發(fā)展的要求等。以綱要為基礎(chǔ)編制了10項(xiàng)交通規(guī)劃，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃四個(gè)層次的交通規(guī)劃體系初步建立并逐步健全。

政府為了改善北京交通狀況可謂竭盡全力。2004年北京交通工作會(huì)議提出“舉全市之力緩解交通擁堵”，顯示出高度重視。2009年制定《北京市建設(shè)人文交通科技交通綠色交通行動(dòng)計(jì)劃（2009～2015年）》，緊接著2010年12月又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(jiàn)》，從“規(guī)、建、管、限”4個(gè)方面提出了6大類28條有針對(duì)性的緩解交通擁堵綜合措施，又表達(dá)了“舉全市之力，緩解市區(qū)交通擁堵”的堅(jiān)強(qiáng)意志?！侗本┦小笆濉睍r(shí)期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》提出了著力推進(jìn)公交城市、綜合交通體系、交通需求管理、交通精細(xì)化管理、交通科技創(chuàng)新與信息化等八項(xiàng)主要任務(wù)及重點(diǎn)項(xiàng)目。2011年開(kāi)始全面實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)、限行等，有關(guān)部門(mén)曾希望通過(guò)這種交通需求管理能夠遏制交通擁堵加劇勢(shì)頭，明顯改善交通運(yùn)行狀況。但是事實(shí)上，與2014年相比，2015年在全市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量微增0.5%、全市客運(yùn)量下降9.4%、貨運(yùn)量減少16.2%的情況下，交通擁堵依然加劇。全路網(wǎng)高峰時(shí)段平均交通指數(shù)提高3.6%，平均擁堵持續(xù)時(shí)間（包括嚴(yán)重?fù)矶?、中度擁堵?小時(shí)，同比增加1小時(shí)5分鐘，其中嚴(yán)重?fù)矶潞椭卸葥矶鲁掷m(xù)時(shí)間分別增加 5分鐘和1小時(shí)。[2]長(zhǎng)期以來(lái)為改善城市交通而投入的金錢(qián)、土地、人力物力是海量的，但是最終效果與當(dāng)初預(yù)期對(duì)照，或者與國(guó)外同類比較、與社會(huì)需求比較，總體上不如人意，交通擁堵治理上問(wèn)題依然較多，沒(méi)有達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。雖然城市交通擁堵問(wèn)題在世界上具有普遍性，但我國(guó)在城市化率、機(jī)動(dòng)車(chē)普及率還不太高的情況下交通擁堵如此嚴(yán)重，在世界上比較突出。

城市交通是一個(gè)影響因素眾多的復(fù)雜系統(tǒng)，國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，交通擁堵并非不治之癥，在不少國(guó)家和地區(qū)，城市化和私家車(chē)普及率已經(jīng)達(dá)到飽和狀態(tài)而交通有條不紊。我國(guó)迄今為止的交通擁堵治理對(duì)策，主要是大規(guī)模投資興建基礎(chǔ)設(shè)施以增加供給、對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)和使用進(jìn)行控制以限制需求、利用各種手段加強(qiáng)管理，總之多是圍繞交通系統(tǒng)做文章。例如交通運(yùn)輸部道路運(yùn)輸司把國(guó)內(nèi)外城市交通擁堵治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)強(qiáng)化交通規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)先發(fā)展公共交通、實(shí)行交通需求管理、構(gòu)建城市綜合交通體系、建設(shè)智能交通系統(tǒng)、加強(qiáng)交通文化建設(shè)。[3]學(xué)界的研究以清華大學(xué)交通研究所所長(zhǎng)陸化普為代表，提出解決交通擁堵的途徑主要是改變交通需求特性、提高交通供給能力。[4]許多城市都為治理?yè)矶逻M(jìn)行了積極實(shí)踐探索，但政策措施大同小異，無(wú)非發(fā)展公交、道路和停車(chē)場(chǎng)建設(shè)、發(fā)展智能交通、嚴(yán)格執(zhí)法等幾項(xiàng)。[5-6]真正的創(chuàng)新之策很少，至今國(guó)內(nèi)尚未見(jiàn)到解決了擁堵問(wèn)題的城市。

事實(shí)上，影響交通的因素眾多，局限于交通系統(tǒng)內(nèi)的治堵努力事倍功半。交通系統(tǒng)是城市系統(tǒng)的一部分，交通擁堵是城市空間矛盾的體現(xiàn)。住宅和居住區(qū)是構(gòu)成城市空間的主要元素之一，它與城市交通擁堵的關(guān)系似乎尚未得到充分研究，更沒(méi)有達(dá)成共識(shí)、形成改善的方案。

2 居住區(qū)規(guī)模過(guò)大易致交通擁堵

與外國(guó)城市差異顯著而且對(duì)城市交通影響顯著的，首先是中國(guó)城市居住區(qū)規(guī)模的龐大。

當(dāng)代我國(guó)城市居住區(qū)，與歷史上經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期自然形成的聚落不同，也與土地私有制的國(guó)家不同，多是通過(guò)城市規(guī)劃形成的，過(guò)去曾經(jīng)由各類企事業(yè)單位、現(xiàn)在一般由專業(yè)的房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)，或者地方行政機(jī)構(gòu)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組織開(kāi)發(fā)，有計(jì)劃地批量生產(chǎn)的結(jié)果。

我國(guó)城市規(guī)劃、城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)原則和方法誕生于計(jì)劃體制時(shí)代，體現(xiàn)了那個(gè)時(shí)代的特點(diǎn)。曾長(zhǎng)期影響我國(guó)城市規(guī)劃的1956年《城市規(guī)劃編制暫行辦法》規(guī)定了單套住宅面積、居住區(qū)建筑密度、人口密度、用地定額等一套指標(biāo)。這種計(jì)劃安排定額指標(biāo)布置空間元素的做法為1973年的《城市規(guī)劃居住區(qū)用地控制指標(biāo)》、1980年的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》、《城市規(guī)劃定額指標(biāo)暫行規(guī)定》因襲。[7]改革開(kāi)放以后政府開(kāi)始重視城市住宅建設(shè)，為了規(guī)范居住區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，主要是為防止過(guò)多占用土地，建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)共同制訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）1993年7月16日發(fā)布，1994年2月1日起施行。作為居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，此后經(jīng)過(guò)若干次局部修改。鑒于工程標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行有個(gè)過(guò)程，城市空間由歷史上不同時(shí)期的建設(shè)組成，近期修改的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的影響還沒(méi)有顯示出來(lái)，現(xiàn)以93版《規(guī)范》為例探討居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于交通擁堵的作用機(jī)理。

2.1 大型居住區(qū)規(guī)模相當(dāng)于一座中小城市

在《規(guī)范》中，把城市居住區(qū)設(shè)定為“居住區(qū)”、“居住小區(qū)”和“組團(tuán)”三級(jí)，對(duì)應(yīng)的居住人口規(guī)模分別是居住區(qū)3萬(wàn)～5萬(wàn)人、小區(qū)0.7萬(wàn)～1.5萬(wàn)人、組團(tuán)0.1萬(wàn)～0.3萬(wàn)人。居住區(qū)不僅有顯著的物理特征，例如小區(qū)是“被居住區(qū)級(jí)道路或自然分界線所圍合”，而且有“與居住人口規(guī)模相對(duì)應(yīng)的、能滿足該區(qū)居民基本的物質(zhì)與文化生活所需的公共服務(wù)設(shè)施?！比?jí)劃分是根據(jù)居民基本生活的三個(gè)不同層次的要求，例如小區(qū)規(guī)模應(yīng)設(shè)一所小學(xué)，居住區(qū)應(yīng)有百貨商場(chǎng)、門(mén)診所、文化活動(dòng)中心等，便于配套公共設(shè)施的建設(shè)。一定的人口規(guī)模是為適應(yīng)配套設(shè)施經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)性要求，也為與城市行政管理體制相協(xié)調(diào)，例如1～3千人與居委會(huì)相應(yīng)、3～5萬(wàn)人與街道辦事處相應(yīng)。

《規(guī)范》作為城市建設(shè)行業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，既是此后城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的指南，又是在大量調(diào)查研究基礎(chǔ)上對(duì)于既成事實(shí)的認(rèn)可?！兑?guī)范》制定頒布之前，在不少大城市和工礦區(qū)已經(jīng)建成一批大型居住區(qū)。例如1959年～1967年的上海市彭浦新村3萬(wàn)人、1958年～1969年的馬鞍山雨山居住區(qū)4.5萬(wàn)人、1976年～1978年的北京市前三門(mén)大街3.3萬(wàn)人。[8-9]北京市1976年～1977年間規(guī)劃的勁松居住區(qū)用地53.9hm2，可居住3～5萬(wàn)人。1982年規(guī)劃的五路居居住區(qū)用地85.81hm2，容納6.6萬(wàn)人。1980年代中期規(guī)劃的方莊新區(qū)規(guī)劃總建筑面積278.66萬(wàn)m2、居住8.2萬(wàn)人。[10]方莊居住區(qū)位于北京市東南二環(huán)，是北京第一個(gè)整體規(guī)劃的住宅區(qū)域，現(xiàn)有十條主要大街，分芳古園、芳城園、芳群園、芳星園、紫芳園、芳城東里6個(gè)小區(qū)，占地總面積5.53km2，建筑面積268萬(wàn)m2，居民6.9萬(wàn)人，有公交線路23條，已經(jīng)是配套設(shè)施比較齊全的新區(qū)。

從1990年代開(kāi)始，北京市乃至全國(guó)陸續(xù)在城市周邊開(kāi)始建設(shè)大型居住區(qū)、衛(wèi)星城等。住房制度改革以后，房地產(chǎn)發(fā)展迅速，大型居住區(qū)在全國(guó)各城市如雨后春筍般涌現(xiàn)。許多居住區(qū)的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了《規(guī)范》設(shè)定的“居住區(qū)”的定義。位于北京東北四環(huán)和五環(huán)以及京承高速圍合區(qū)域的望京居住區(qū)，1990年代初開(kāi)始建設(shè)，現(xiàn)有常住人口約30萬(wàn)人，總建筑面積達(dá)350萬(wàn)m2?？傄?guī)劃占地16km2，總居住人口將達(dá)到50萬(wàn)～60萬(wàn)人，相當(dāng)于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的中等城市。位于北京市北郊的天通苑是1999年開(kāi)始建設(shè)的大型居住區(qū)，占地面積1000hm2，常住人口28萬(wàn)。[11]另一個(gè)大型居住區(qū)回龍觀位于天通苑西、八達(dá)嶺高速路東側(cè)，也始建于1999年，規(guī)劃總建設(shè)用地約11.27km2、總建筑面積約850萬(wàn)m2、居住人口約30萬(wàn)人。

一般把總建筑面積大于50萬(wàn)m2的居住區(qū)稱作大型居住區(qū)。北京居住區(qū)的規(guī)模經(jīng)歷了街坊鄰里、居住小區(qū)、居住區(qū)、大型住區(qū)這一過(guò)程，建設(shè)位置也從最初二環(huán)邊的復(fù)外鄰里到三環(huán)的方莊居住區(qū)，1990年代初的城市東郊的望京新城，到90年代末位于昌平的回龍觀住區(qū)。城市邊緣大型住區(qū)的開(kāi)發(fā)始于1980年代，1990年代的進(jìn)一步發(fā)展，2000年進(jìn)入了建設(shè)高潮。1949年后北京的住宅建設(shè)，總體特征是占地規(guī)模越來(lái)越大，住宅層數(shù)由低到高，生活服務(wù)設(shè)施配套逐步完善。1950年代住宅區(qū)面積是幾公頃、十幾公頃，1990年代開(kāi)始幾十公頃、上百公頃乃至幾百公頃。中國(guó)地產(chǎn)大盤(pán)開(kāi)發(fā)研究中心對(duì)2004年單體項(xiàng)目建筑面積排名前100位的住宅類大型樓盤(pán)統(tǒng)計(jì)分析表明，建筑面積在50萬(wàn)m2以上的172個(gè)全國(guó)前100位大型居住區(qū)中，北京大型居住區(qū)的數(shù)量最多，有43個(gè)。[12]

2.2 大型居住區(qū)與交通擁堵的關(guān)系

居住區(qū)規(guī)模大，對(duì)于規(guī)劃、建設(shè)、管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理具有經(jīng)濟(jì)合理性。對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言大規(guī)模的開(kāi)發(fā)可以降低單位成本，提高產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)力。服務(wù)于居民生活的公用設(shè)施、生活配套設(shè)施例如商業(yè)、教育、醫(yī)療、公交等，只有居民達(dá)到一定數(shù)量和密度時(shí)才有規(guī)模效益。規(guī)劃部門(mén)、行政部門(mén)、開(kāi)發(fā)商資本的力量推動(dòng)了居住區(qū)大型化，但是大型住區(qū)的弊端沒(méi)有得到充分研究和討論。

大型居住區(qū)一般是在郊區(qū)新建的，離老城區(qū)較遠(yuǎn)。由于規(guī)模巨大，建設(shè)只能分期分批進(jìn)行，配套設(shè)施也是逐步完善。一個(gè)大型居住區(qū)從開(kāi)始到建成，少則5～10年，多則10～20年，這給早期入住的居民造成許多不便?？赡苡芯€電視未通、燃?xì)馕赐?、供熱沒(méi)有開(kāi)始，沒(méi)有公交，沒(méi)有診所、醫(yī)院，還有購(gòu)物不便、修車(chē)不便，物業(yè)管理缺乏導(dǎo)致垃圾無(wú)人處理、糾紛無(wú)人過(guò)問(wèn)，等等。

《規(guī)范》設(shè)定的居住區(qū)3萬(wàn)～5萬(wàn)人的規(guī)模，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)外小城市人口規(guī)模。2013年1月時(shí)點(diǎn)日本共789個(gè)市中，三分之一的市人口規(guī)模在5萬(wàn)以下，規(guī)模最小的北海道歌志市人口僅4千余。一個(gè)居住區(qū)人口規(guī)模3～5萬(wàn)或者10 ～20萬(wàn)甚至更多，即使在中國(guó)也相當(dāng)于一個(gè)小城市甚至中等城市的規(guī)模。但是大型居住區(qū)不具備城市的完整功能。城市規(guī)模不論大小，一般都具備就業(yè)、教學(xué)、醫(yī)療、交通等功能，市民可以在其中滿足日常生活的大多數(shù)需求。但是我國(guó)規(guī)劃的城市居住區(qū)功能比較單一，首先缺少就業(yè)崗位，大型居住區(qū)數(shù)萬(wàn)人甚至數(shù)十萬(wàn)人每日往返于市區(qū)與居住區(qū)，在相同或相近的時(shí)間上班、下班，造成潮汐交通流，在私家車(chē)越來(lái)越多的現(xiàn)代社會(huì)，必然造成交通擁堵。北京快速環(huán)線交通流量、擁堵?tīng)顩r明顯反映了居住區(qū)規(guī)模、布局對(duì)于城市交通的影響。調(diào)查顯示，北京中心城區(qū)連接望京、天通苑這類大型居住區(qū)的道路上的交通流量高于其它方向（見(jiàn)表1）。連接天通苑居住區(qū)與中心城區(qū)的南北向干道立湯路被稱作北京擁堵最嚴(yán)重的道路,全年幾乎無(wú)一天不堵。

2010年，東側(cè)環(huán)線交通流量與西側(cè)環(huán)線比較，除了東四環(huán)高峰小時(shí)流量小于西四環(huán)外，各環(huán)路段全天、高峰期平均流量都大于西側(cè)環(huán)路。東四環(huán)、東五環(huán)全天流量顯著高于西四環(huán)、西五環(huán)，特別是東二環(huán)的高峰小時(shí)交通量是西二環(huán)的2倍多。北側(cè)環(huán)線交通流量都高于南側(cè)環(huán)線，尤其是三環(huán)、四環(huán)線。

到了2015年，路段交通流量在東西環(huán)線的差距縮小了，四環(huán)、五環(huán)上東側(cè)流量小于西側(cè)了。在南北環(huán)線的交通量差距也有所縮小。比起5年前，路段平均全天流量東、南、北環(huán)線有所減少，但是高峰時(shí)段交通流量卻大幅上升，西側(cè)環(huán)線、南側(cè)環(huán)線都增加了約1倍，東側(cè)環(huán)線、北側(cè)環(huán)線分別增加了65%、86%。北京環(huán)線道路上全天交通流量的減少應(yīng)與軌道交通、共享汽車(chē)等的發(fā)展相關(guān)，①高峰時(shí)段交通流量的上升表明通勤、通學(xué)為主的本地居民的交通量增大，而且在全部交通量中占比增加。在高峰時(shí)段東四環(huán)路、東三環(huán)、東二環(huán)、西四環(huán)、北四環(huán)路流量較大，早高峰時(shí)段（點(diǎn)）超過(guò)3萬(wàn)量標(biāo)準(zhǔn)車(chē)。這還是較2014年交通量有程度不等的下降后的數(shù)據(jù)。據(jù)《2016北京市交通發(fā)展年度報(bào)告》，全日交通量較上年降幅分別為東二環(huán)2.7%、東三環(huán)7.0%、東四環(huán)28.1%、東五環(huán)4.6%，北二環(huán)1.8%、北三環(huán)11.7%、北四環(huán)12.2%、北五環(huán)12.5%。其中降幅最大的為東四環(huán)路、南三環(huán)路、北四環(huán)路、北五環(huán)路。

表1 2010年北京快速環(huán)線交通量比較表

表2 2015年北京快速環(huán)線交通流量比較表

正是由于中心城區(qū)東北方、北方存在望京、天通苑、回龍觀幾個(gè)超大型居住區(qū)，才造成作為城市主干道的東側(cè)、北側(cè)環(huán)線交通量特別大、擁堵特別嚴(yán)重的現(xiàn)象。天通苑、回龍觀從開(kāi)始建設(shè)至今已經(jīng)近20年，配套設(shè)施依然不全。住區(qū)缺少就業(yè)崗位、缺少娛樂(lè)社交場(chǎng)所，人們白天進(jìn)城上班，晚上回來(lái)只能是睡個(gè)覺(jué)，居住區(qū)成為“睡城”。2003年10月29日回龍觀社區(qū)網(wǎng)上論壇居民抱怨居住區(qū)交通擁堵、治安混亂、醫(yī)院和學(xué)校配套不足，業(yè)主權(quán)益屢受侵害。[13]2017年7月23日，中共北京市委書(shū)記蔡奇就加強(qiáng)回龍觀、天通苑地區(qū)綜合整治，優(yōu)化城市服務(wù)功能配套到昌平區(qū)進(jìn)行了專題調(diào)研。報(bào)道稱“回龍觀、天通苑地區(qū)的發(fā)展面臨一系列管理難題，其中最突出的就是公共配套設(shè)施跟不上、公共服務(wù)不能全面覆蓋等問(wèn)題，城市建設(shè)與管理的壓力與日俱增，公共服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域存在的短板日益顯現(xiàn)?！蹦壳安絽^(qū)正在會(huì)同屬地政府積極配合編制“回龍觀、天通苑地區(qū)公共服務(wù)提升三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）”。[14]

流動(dòng)人口數(shù)量受季節(jié)（旅游）、重大活動(dòng)（展會(huì)、體育賽事等）、是否節(jié)假日等因素影響而起伏較大，常住人口的日常通勤、通學(xué)、休憩娛樂(lè)等是決定城市交通量的基本因素。居住區(qū)規(guī)模大，有限地域內(nèi)高度密集，人們作息時(shí)間差不多，一起往返，造成道路潮汐般的交通流。即上午通勤時(shí)道路上都是從居住區(qū)往中心城區(qū)的交通流，馬路上半邊擁擠半邊空閑。下午下班時(shí)呈現(xiàn)相反方向的單向交通流。針對(duì)潮汐交通現(xiàn)象，交通管理部門(mén)設(shè)計(jì)出潮汐式可變車(chē)道，例如雙向六車(chē)道的道路，早上把進(jìn)城方向的三車(chē)道變?yōu)樗能?chē)道，就是多征用對(duì)面出城的一條車(chē)道。晚高峰則反過(guò)來(lái)。我國(guó)城市設(shè)置潮汐車(chē)道以上海為早，2003年開(kāi)始的，后來(lái)2012年烏魯木齊、石家莊，2013年杭州、北京，2014年深圳等相繼開(kāi)辟了。潮汐車(chē)道是應(yīng)對(duì)潮汐交通的技術(shù)措施，產(chǎn)生潮汐交通的根源不僅是“職住分離”（就業(yè)地與居住地的分離），關(guān)鍵在于小區(qū)規(guī)模過(guò)度龐大，潮汐交通現(xiàn)象未必是問(wèn)題，東京、倫敦等國(guó)際大都市都存在潮汐交流現(xiàn)象。職住分離也是現(xiàn)代城市普遍現(xiàn)象，因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)迫使企業(yè)更加注重效率，住房之類職員生活設(shè)施由企業(yè)包辦正改變?yōu)槭袌?chǎng)提供。我國(guó)城市潮汐交通成為問(wèn)題，表現(xiàn)在居住區(qū)規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致在同一時(shí)間段內(nèi)同一方向的交通量過(guò)大。

鑒于交通空間的有限性，有人認(rèn)為私家車(chē)交通人均占用空間較大必然擁堵，發(fā)展公共交通可以高效利用城市土地，是解決交通擁堵的根本途徑。但是目前中國(guó)城市許多線路上巴士、地鐵車(chē)廂內(nèi)擁擠不堪，像北京地鐵運(yùn)營(yíng)里程已經(jīng)在世界上名列前茅，地鐵網(wǎng)密度已經(jīng)達(dá)到較高水平，高峰時(shí)段發(fā)車(chē)間隔已經(jīng)縮小至極端，依然難以解決問(wèn)題，市民的乘坐體驗(yàn)十分不良。說(shuō)明僅僅改變交通運(yùn)輸工具和運(yùn)輸組織方式，不足以解決人們?cè)诓煌攸c(diǎn)之間順利、舒適移動(dòng)的問(wèn)題。根源在于，在城市空間中，固定兩個(gè)地點(diǎn)之間，例如居住區(qū)與中心城區(qū)之間，居住區(qū)人口規(guī)模過(guò)于龐大，交通需求量超過(guò)了連接兩個(gè)地點(diǎn)的運(yùn)載工具的合理承載量。相反的例證是，國(guó)外城市雖然也有職住分離現(xiàn)象，但是沒(méi)有我國(guó)這樣大規(guī)模的居住區(qū)，同一方向的交通量有限，交通量空間分散，因此沒(méi)有我國(guó)這樣嚴(yán)重的擁擠、擁堵現(xiàn)象。

表3 人均居住區(qū)用地控制指標(biāo)與居住區(qū)人口密度

3 人均用地面積、居住密度與交通擁堵

居住區(qū)與交通擁堵的關(guān)聯(lián)主要在兩個(gè)方面，一是居住區(qū)規(guī)模，二是居住區(qū)密度。我國(guó)城市規(guī)劃中，土地利用采取功能分區(qū)的做法，城市空間由大塊的居住區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能不同區(qū)塊構(gòu)成。大型居住區(qū)因就業(yè)崗位不足，容易成為“睡城”。居住地點(diǎn)與就業(yè)地點(diǎn)的空間遠(yuǎn)隔產(chǎn)生交通流量，這點(diǎn)已經(jīng)為學(xué)界認(rèn)識(shí)并且提出“職住混合”方案以緩解交通擁堵。事實(shí)上，對(duì)于城市交通擁堵影響十分關(guān)鍵但是學(xué)界普遍忽視的因素是居住密度。交通擁堵本質(zhì)是一定的空間內(nèi)（道路或者車(chē)廂）交通者（車(chē)或人）過(guò)密，以致車(chē)輛不得不低速行駛或原地等待、乘客身體距離過(guò)近產(chǎn)生不愉快感。居住人口密度與交通擁堵的關(guān)系更直接。

3.1 《規(guī)范》的人均用地指標(biāo)

嚴(yán)格控制人均用地面積以節(jié)省土地是制訂《規(guī)范》的主要宗旨?！敖?jīng)濟(jì)、合理、有效地使用土地和空間”是總則第一條就申明的制定規(guī)范的目的，組成《規(guī)范》的11章中“用地”置于《規(guī)范》實(shí)質(zhì)內(nèi)容的首位。不同等級(jí)城市、不同規(guī)模和住宅組合的居住區(qū)，規(guī)定了對(duì)應(yīng)的人均用地控制指標(biāo)?，F(xiàn)把《規(guī)范》所列人均用地指標(biāo)和根據(jù)用地指標(biāo)計(jì)算出居住區(qū)人口密度一并列表如下表3。

在93版《規(guī)范》中，住宅建筑根據(jù)高度劃分的種類是1～3層者為低層，4～6層為多層，7～9層為中高層，10層以上為高層。住宅面積按照每戶3.5人設(shè)計(jì)。人均用地指標(biāo)根據(jù)所在城市的規(guī)模（大、中、?。?、居住區(qū)的層級(jí)（居住區(qū)、小區(qū)、組團(tuán)）、住宅樓的形態(tài)及其組合而差異。現(xiàn)實(shí)中1～3層的低層住宅在新建住宅中所占比例極低，可以作為例外。按照規(guī)范指標(biāo)，多層住宅樓組成的居住區(qū)，人均用地面積在大城市為16～21m2、在中等城市為16～22m2、在小城市為16～25m2。中等城市與大城市幾乎一樣。如果是大城市的高層住宅樓組成的社區(qū)，人均用地面積在小區(qū)、組團(tuán)的指標(biāo)分別是10～12m2、7～10m2。

3.2 我國(guó)城市的人口密度

過(guò)密是交通擁堵的本質(zhì)，這點(diǎn)在我國(guó)學(xué)界似乎并未成為共識(shí)，表現(xiàn)在治堵政策很少涉及降低密度問(wèn)題，不少人還在倡議進(jìn)一步提高城市密度。

密度是城市研究中的關(guān)鍵詞之一，城市密度有建筑密度、人口密度、經(jīng)濟(jì)密度等多個(gè)方面，人口密度又可分為晝間密度和夜間密度，或者就業(yè)密度和居住密度。關(guān)于我國(guó)城市密度，學(xué)界的研究不足而且存在許多模糊認(rèn)識(shí)。一般統(tǒng)計(jì)多以行政區(qū)為單位，統(tǒng)計(jì)年鑒中“城市人口密度”數(shù)據(jù)，是按照城市行政區(qū)范圍內(nèi)總?cè)丝诔孕姓^(qū)總面積得來(lái)，而行政區(qū)面積包括山林、水面、農(nóng)田等，實(shí)體城市（建成區(qū)）面積只占行政區(qū)面積很小部分。不少人沒(méi)有注意到城市概念的不同內(nèi)涵，直接援引統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)立論，得出中國(guó)城市密度不高的錯(cuò)誤結(jié)論。事實(shí)上，2012年大陸31個(gè)省會(huì)城市的行政區(qū)面積中，建成區(qū)比重超過(guò)10%的只有廣州、上海，5%～10%之間的只有?？?、武漢等6個(gè)城市，其余23個(gè)城市比重都在5%以下，其中11個(gè)城市不足2%。按照城市行政區(qū)總面積計(jì)算的城市人口密度，與省、全國(guó)的平均人口密度沒(méi)有差異，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于真實(shí)的城市（建成區(qū)）人口密度，無(wú)法體現(xiàn)城市特征，名不副實(shí)。

關(guān)于人口密度，在93版《規(guī)范》公布實(shí)施之前，1970年代后半至1980年代初北京建設(shè)的居住區(qū)，開(kāi)始普遍建設(shè)高層住宅樓。居住區(qū)人口毛密度②低者（蓮花河小區(qū)）655人/hm2，高者（蒲黃榆北小區(qū)）950人/hm2。[15]北京市建委和規(guī)劃局曾在1982年做出規(guī)定，居住區(qū)毛密度控制在每公頃600～800人，城區(qū)、近郊區(qū)、小區(qū)取上限，居住區(qū)、遠(yuǎn)郊取下限。根據(jù)《規(guī)范》限制的人均用地指標(biāo)計(jì)算出的居住區(qū)人口密度，在大城市，不計(jì)低層住區(qū)，每公頃土地居住人數(shù)最低者476人、最高者1429人。居住小區(qū)的多層高層混合型住區(qū)為每公頃714～909人。從實(shí)際情況看，北京1990年代開(kāi)始建設(shè)的居住區(qū)，東方雅苑、融澤府、星河灣、沿海·賽洛城等，人口毛密度在580人～755人/hm2之間。[16]在《規(guī)范》的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，可見(jiàn)《規(guī)范》得到了遵循。

國(guó)外計(jì)算居住密度，或者按照每間居室的人口數(shù)，或者按照每公頃土地上的住宅單位（棟，套）計(jì)算。英國(guó)居住區(qū)的密度，1924年《住宅法》提倡的是每公頃土地上20～30戶，1962年MoHLG（住宅與地方自治體部）提倡的城市住區(qū)密度是住宅（指house，獨(dú)立住宅）30～75戶、公寓115戶以下。1999年布萊爾政府顧問(wèn)機(jī)構(gòu)“城市課題研究小組”提倡的是35～40戶。2000年政府的《規(guī)劃政策指南·住宅》中推薦采用的最低戶數(shù)密度是30～50戶。[17]在世界各國(guó)城市住區(qū)規(guī)劃建設(shè)中影響深遠(yuǎn)的鄰里單位住區(qū)規(guī)劃原則中，一個(gè)住區(qū)的居民總數(shù)是與一所合理規(guī)模的小學(xué)相適應(yīng)的3～5千人之間，占地約160英畝。[18]折合居民密度約為46.3～77.2人/hm2。

對(duì)于居住密度“高”或“低”的評(píng)價(jià)，不同國(guó)家、不同人的認(rèn)識(shí)并不一致，中等住宅密度在南非是每公頃土地40～100個(gè)住宅單位，在新西蘭是30～66個(gè)住宅單位。[19]以平均每個(gè)住宅單位居住3人計(jì)，把居住區(qū)的住宅密度換算成人口密度（人/hm2），則是英國(guó)居住區(qū)90—150（政府提倡的低限密度），南非120～300，新西蘭90～178（中等密度）。每公頃土地上住宅棟數(shù)英國(guó)多于60棟、美國(guó)多于110棟就被認(rèn)為是“高密度”開(kāi)發(fā)。按照紐約每套住宅1.7人的平均數(shù)折算成人口，每公頃土地上英國(guó)102人、美國(guó)187人就被認(rèn)作高密度。因此，從當(dāng)代城市居住區(qū)密度的國(guó)際比較看，假設(shè)密度的計(jì)算方法相同，則北京居住區(qū)的人口毛密度約為英國(guó)的4～7倍、南非的2～5倍。

國(guó)外極少大規(guī)模集中連片開(kāi)發(fā)，千戶以上項(xiàng)目很少，東京都建筑平均2.5層，住區(qū)沒(méi)有高樓林立的現(xiàn)象，因此平均居住密度較低。街道尺度、建成區(qū)尺度上的居住密度我國(guó)遠(yuǎn)高于國(guó)外。從建成區(qū)密度（萬(wàn)人/km2）看，北京首都核心功能區(qū)是2.38（2015年），上海市黃浦區(qū)3.44、虹口區(qū)3.60（2012年）。日本城市的密度，東京都區(qū)部為1.39，大阪府是1.14，其他中小城市更低得多，例如埼玉縣內(nèi)41個(gè)市，28個(gè)市密度都在0.5以下（2010年）。日本以人口稠密著稱，歐美城市的人口密度更比日本低，華沙、布達(dá)佩斯、倫敦、馬賽等歐洲城市多在0.5～1.0之間，紐約、洛杉磯都在0.5以下，芝加哥、舊金山、休斯頓更在0.2以下。[20]

中國(guó)城市無(wú)論大城市還是中小城市，居住密度都比國(guó)外城市高得多，這點(diǎn)即使僅憑對(duì)住宅、居住區(qū)形態(tài)的外表觀察也不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外城市住宅多數(shù)為低層公寓和獨(dú)棟，我國(guó)城市住宅全部是公寓而且高層越來(lái)越多。公寓或稱集合住宅，是鄰居間距被縮小至極限的住宅形態(tài)。

3.3 居住密度對(duì)于交通的影響

橫向比較可以發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家城市居住區(qū)的密度差異。判斷居住密度合理與否，不是某個(gè)抽象的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，而必須看實(shí)際對(duì)于城市生產(chǎn)生活的影響。這里分析密度與交通的關(guān)系。

3.3.1 《規(guī)范》缺乏家庭停車(chē)位考慮

在改革開(kāi)放之前，總體上城市住宅建設(shè)量很少，住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)很低。在一些工礦區(qū)或大城市建設(shè)的居住區(qū)、多數(shù)企業(yè)自建的居住區(qū)，在設(shè)計(jì)中考慮居民停車(chē)需求很少，自行車(chē)停放在住宅樓前后的空地上、樓道內(nèi)，或者有公共車(chē)棚，或者私人搭建。因?yàn)榫幼^(qū)與生產(chǎn)區(qū)鄰近，往往步行可以到達(dá)，而且物質(zhì)貧乏時(shí)代自行車(chē)都算奢侈品，城市居民很少家庭交通工具，那種居住區(qū)設(shè)計(jì)基本適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況。在93版《規(guī)范》中，也沒(méi)有居民家庭停車(chē)設(shè)施的條文，只是規(guī)定“道路用地”包括居住區(qū)道路、小區(qū)路、組團(tuán)路外，還有“非公建配建的居民小汽車(chē)、單位通勤車(chē)等停放場(chǎng)地?！奔垂杰?chē)輛停放場(chǎng)地包含在道路用地內(nèi)。居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（也稱配套公建）指教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、市政公用、行政管理和其他八類設(shè)施?！兑?guī)范》只是規(guī)定“居住區(qū)內(nèi)公共活動(dòng)中心、集貿(mào)市場(chǎng)和人流較多的公共建筑，必須相應(yīng)配建公共停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）”，而且配建公共停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）的控制指標(biāo)很低，例如商業(yè)中心每100m2營(yíng)業(yè)面積配建自行車(chē)位7.5個(gè)、機(jī)動(dòng)車(chē)位0.3個(gè)。飲食店的指標(biāo)是每100m2營(yíng)業(yè)面積自行車(chē)位3.6個(gè)、機(jī)動(dòng)車(chē)位1.7個(gè)?！兑?guī)范》第八章“道路”最后有一句“居住區(qū)內(nèi)宜考慮居民小汽車(chē)和單位通勤車(chē)的停放”。規(guī)范用詞中“必須”是強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，“宜”表示允許稍有選擇，在條件許可時(shí)首先應(yīng)這樣做的，還不是強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際情況看，由于既不是建設(shè)行業(yè)的國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，一般市民購(gòu)買(mǎi)乘用車(chē)的現(xiàn)象還極少，因此1990年代大多數(shù)居住區(qū)沒(méi)有或者很少供居民私家車(chē)停放的空間。

3.3.2 道路用地比重、人均道路面積

交通擁堵是交通空間供不應(yīng)求、交通密度過(guò)大的體現(xiàn)。交通密度過(guò)大換種說(shuō)法是人均交通空間過(guò)小。與人均交通空間直接相關(guān)的是城市、居住區(qū)的道路用地比重和人均道路面積大小。

城市規(guī)劃中“居住區(qū)用地”是包括住宅用地、公建用地、道路用地、公共綠地這四類用地的總和。《規(guī)范》設(shè)置了居住區(qū)內(nèi)四類用地的構(gòu)成比重，稱作“居住區(qū)用地平衡控制指標(biāo)”。道路用地比重在居住區(qū)占8%～15%、小區(qū)占7%～13%、組團(tuán)占5%～12%，上限下限之間有6%～7%的浮動(dòng)率，因?yàn)榫幼^(qū)周邊環(huán)境千差萬(wàn)別，這樣便于居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)因地制宜。如果所在位置本來(lái)交通便利、道路較多，居住區(qū)用地平衡指標(biāo)中的道路用地比重就可以取下限。

北京市1980年代規(guī)劃設(shè)計(jì)的居住區(qū)指標(biāo)數(shù)據(jù)，道路用地在居住區(qū)用地中的比重，低者2.21%，高者22.9%。根據(jù)對(duì)北京市1980年代規(guī)劃設(shè)計(jì)的恩濟(jì)里、西壩河?xùn)|里、安苑北里等11個(gè)居住區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的計(jì)算，居住區(qū)內(nèi)人均道路面積超過(guò)1.0m2的只有3個(gè)小區(qū)，其余都在1.0m2以下。最大者馬家堡人均道路面積2.42m2，最小者南磨房?jī)H0.15m2。③

居住人口密度與道路用地比重直接影響人均交通空間量。人們對(duì)于交通空間的需求量，與交通運(yùn)輸工具、交通出行頻率直接相關(guān)。就交通運(yùn)輸工具來(lái)說(shuō)，高密度居住區(qū)內(nèi)，人均交通空間狹小，在自行車(chē)為主要交通工具的時(shí)代也不寬裕，在家用汽車(chē)快速進(jìn)入家庭的時(shí)代，更完全不能滿足需求。

3.3.3 非機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)代的交通空間需求

根據(jù)城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，自行車(chē)停車(chē)場(chǎng)設(shè)計(jì)參數(shù)，每輛自行車(chē)停車(chē)面積（m2）根據(jù)停放方式而不同，在1.51～2.20m2之間，各種方式綜合平均需要1.82 m2。根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，平均每百戶家庭擁有自行車(chē)的數(shù)量高峰，城鎮(zhèn)居民家庭是1996年249.0輛，農(nóng)民家庭是1994年254輛。隨著交通機(jī)動(dòng)化的發(fā)展，此后自行車(chē)家庭擁有率下降。我們以2000年為例，北京市平均每百戶家庭自行車(chē)擁有量，城鎮(zhèn)居民家庭230.7輛、農(nóng)民家庭220輛，全市家庭戶平均每戶人數(shù)2.9人，即城鎮(zhèn)居民人均0.8輛自行車(chē),需要停車(chē)面積1.46m2。1980年代建成的居住區(qū)大部分人均道路面積不足以停放自行車(chē)。按照《規(guī)范》，在一個(gè)由多層和高層住宅樓組成的居住小區(qū)，人均居住用地面積取上限為14 m2，用地平衡指標(biāo)道路面積比重也取上限為13%，則人均道路面積為1.82m2，正好是一輛自行車(chē)所需平均停車(chē)面積。如果居民家庭自行車(chē)全部停放在小區(qū)道路上，需要占去道路面積的80%。

根據(jù)道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范，一般自行車(chē)設(shè)計(jì)車(chē)速11～14km/h，路段每條車(chē)道的通行能力1500輛/h、平面交叉口每條車(chē)道規(guī)劃通行能力1 000輛/h。自行車(chē)道路每條車(chē)道寬度通常按照1m設(shè)計(jì)，雙向行駛的最小寬度為3.5m，混有其它非機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)，單向行駛的最小寬度應(yīng)為4.5m。同向行駛的車(chē)隊(duì)中，前后相鄰兩車(chē)安全行駛的最小車(chē)頭時(shí)距一般采用4s。在居住區(qū)內(nèi)，假設(shè)自行車(chē)道設(shè)計(jì)交通量為1 000輛/h、騎行車(chē)速為5km/h，則可以容納的交通密度（一條車(chē)道上車(chē)輛的密集程度即在某一瞬時(shí)內(nèi)單位長(zhǎng)度體一條車(chē)道上的車(chē)輛數(shù)，單位“輛/km”）是200輛/km。按照《規(guī)范》最小規(guī)模的居住小區(qū)總?cè)丝?千人，最大占地面積1.33hm2（19m2/人）、最大比重（15%）的道路面積為19950m2。這么大面積修建寬度1m的自行車(chē)道，可以容納自行車(chē)交通量3 990輛/h。按照北京2000年家庭自行車(chē)普及率計(jì)算，7千人的小區(qū)應(yīng)有自行車(chē)5 576輛。一般情況下，同時(shí)使用的自行車(chē)在小區(qū)自行車(chē)總量中只占小部分，因此《規(guī)范》指標(biāo)下居住區(qū)的自行車(chē)交通不成問(wèn)題。

表4 93版《規(guī)范》指標(biāo)下居住區(qū)人均道路面積表（單位：m2）

3.3.4 機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)代的交通空間需求

我國(guó)城市住宅都是數(shù)十戶甚至數(shù)百戶密集一棟的如蜂窠般的集合住宅。在推進(jìn)城市化、新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，推倒獨(dú)立住宅改建成公寓樓的現(xiàn)象普遍，把城市化理解為住宅集合化，集合程度越來(lái)越高。因汽車(chē)制造技術(shù)和工廠管理技術(shù)的進(jìn)步帶來(lái)汽車(chē)價(jià)格大幅下降、國(guó)民收入提高導(dǎo)致私家車(chē)的普及，汽車(chē)社會(huì)發(fā)展使人均交通空間需求增大，歐美日本城市通過(guò)中心城區(qū)人口密度下降維持了交通空間的供需平衡。我國(guó)城市建成區(qū)人口密度本來(lái)就遠(yuǎn)高于國(guó)外，乘用車(chē)開(kāi)始快速普及后，城市居住密度沒(méi)有相應(yīng)地改變（降低），遂發(fā)生人均交通空間需求與供給的尖銳矛盾，表現(xiàn)為擁堵、擁擠。

按照我國(guó)城市停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）規(guī)劃設(shè)計(jì)的指標(biāo)，機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)面積轎車(chē)25.2～34.7m2、巴士62.9～92.0m2間，因停放方式而異。北京市2015年末常住人口2 170.5萬(wàn)人。機(jī)動(dòng)車(chē)保有量561.9萬(wàn)輛，其中私人小客車(chē)保有量為424.3萬(wàn)輛，同比增加4.6萬(wàn)輛。[21]小客車(chē)普及率為195.5輛/千人。僅算私人小客車(chē)，需要停車(chē)面積平均以30m2/輛計(jì)，則北京市需要的人均停車(chē)面積為5.9m2。根據(jù)93版《規(guī)范》的指標(biāo)，各類居住區(qū)的人均居住用地、用地平衡中道路用地比重均取上限情況下，人均道路面積表見(jiàn)表4。

表4可見(jiàn)，按照93版《規(guī)范》建設(shè)的居住區(qū)內(nèi)人均道路面積，在大城市1.2～3.25m2、中等城市1.2～3.3m2、小城市1.9～3.9m2。在北京市2015年私家車(chē)普及率水準(zhǔn)下，居住區(qū)內(nèi)道路全部用來(lái)停放車(chē)輛也根本無(wú)法容納，因此普遍出現(xiàn)占道停車(chē)現(xiàn)象。

當(dāng)居住區(qū)內(nèi)道路面積的50%用于停車(chē)并且私家車(chē)都是小型客車(chē)、全部停放于居住區(qū)內(nèi)的時(shí)候，以平均占地面積30m2/輛計(jì)算，按照《規(guī)范》居住區(qū)可以允許的私家車(chē)普及率見(jiàn)表5。

按照93版《規(guī)范》設(shè)計(jì)居住區(qū)，在人均用地面積、道路用地比重都取指標(biāo)上限的情況下，居住區(qū)內(nèi)能夠容納的私家車(chē)最大比率是每千人62.5輛，以平均每個(gè)家庭3.2人計(jì)，合百戶家庭20輛，這恰好是“汽車(chē)社會(huì)”的最低門(mén)檻。事實(shí)上居住區(qū)建設(shè)中人均居住用地、平衡表中道路用地比重很少取上限，人均道路面積無(wú)法達(dá)到這么大，亦即小區(qū)無(wú)法滿足62.5輛/千人小客車(chē)的停放需求。而且，北京市2015年末195.5輛/千人是私家小客車(chē)，而道路行駛的有各種機(jī)動(dòng)車(chē)，機(jī)動(dòng)車(chē)的普及率為259輛/千人。城市規(guī)劃教材建議的包括綠化、出入口通道、附屬管理設(shè)施用地的停車(chē)場(chǎng)用地指標(biāo)是小汽車(chē)30～50m2、大型車(chē)輛70～100m2。[22]因此需要的人均停車(chē)面積遠(yuǎn)不止5.9m2?！兑?guī)范》設(shè)定的居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)，與現(xiàn)實(shí)居民對(duì)于交通空間的需求存在尖銳的矛盾。

表5 93版《規(guī)范》居住區(qū)人均道路面積與私家車(chē)普及率上限

3.3.5 居住區(qū)密度過(guò)高的交通影響

居住區(qū)規(guī)模大，數(shù)萬(wàn)人甚至數(shù)十萬(wàn)人，如果居住密度不高，則占據(jù)的土地面積大。居住區(qū)與中心城區(qū)之間可以建設(shè)較多的交通路線分散流量，則人均交通空間較大，道路不易擁堵、公交車(chē)內(nèi)不易擁擠。而如今這樣嚴(yán)格限制人均用地面積的極高密度居住的方式，使居住區(qū)占地面積較小，雖然節(jié)省了土地，但是從交通角度說(shuō)，居住區(qū)與中心城區(qū)的連接面有限，可以建設(shè)的直線交通走廊很窄。數(shù)量龐大的客流局限于很窄的交通走廊上，導(dǎo)致城市道路形成汽車(chē)洪流。即使限制私人交通工具而以公共交通為主，地鐵、公交車(chē)廂內(nèi)也極度擁擠。這是交通量過(guò)度集中于有限空間內(nèi)的緣故，是擁擠擁堵的本質(zhì)。

4 治理?yè)矶卤仨毟母锞幼^(qū)規(guī)劃思路

中國(guó)城市居住區(qū)里，鄰居間距小至極限、樓間距也小至極限，因而居住密度已經(jīng)達(dá)到極限。在我國(guó)關(guān)于城市治理、交通擁堵對(duì)策中，居住區(qū)的規(guī)劃理念標(biāo)準(zhǔn)的影響沒(méi)有得到認(rèn)識(shí)和研究。近年來(lái)隨著高速鐵路的快速發(fā)展，高鐵沿線城市紛紛修改規(guī)劃、打造高鐵新城的過(guò)程中，高層住宅如密林般的大型居住區(qū)蓬勃發(fā)展。在新世紀(jì)以來(lái)家用汽車(chē)快速普及的同時(shí)，城市人口密度卻有增無(wú)減。北京西城區(qū)菜園街社區(qū)達(dá)到19.9萬(wàn)人/km2，是東京都區(qū)部密度地區(qū)中野區(qū)、豐島區(qū)密度的10倍余。隨著城市化帶來(lái)建成區(qū)面積的擴(kuò)大，許多城市周邊地區(qū)人口密度迅速增加，一些新城區(qū)的人口密度甚至比老城區(qū)更大。北京的望京街道以A5區(qū)為例，人口密度約6萬(wàn)人/km2。[23]2000—2010年間北京市1200km2面積內(nèi)密度上升了50%，從5000人/km2增加到7500人/km2，2000平方公里面積內(nèi)密度上升了48%。2010—2013年間首都功能核心區(qū)平均增加了541人/km2，西城區(qū)密度則增加了1182人/km2。[24]

造成我國(guó)城市居住區(qū)、建成區(qū)過(guò)高密度的因素有多種。近代以來(lái)建筑技術(shù)的發(fā)展，使建造高層建筑成為可能。土地經(jīng)濟(jì)的思想下，城市政府以土地為資本“經(jīng)營(yíng)城市”成為流行理念，政府和開(kāi)發(fā)商追求單位面積產(chǎn)值最大化，盡量提高建筑容積率，甚至為此突破規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。還有普遍把高樓林立作為繁榮象征的社會(huì)觀念，都推動(dòng)了城市建筑的集聚化、高層化，居住人口高密度化。在認(rèn)知上，對(duì)于高密度的負(fù)面影響缺乏認(rèn)識(shí)也是中國(guó)城市高密度化的原因。甚至把人口密度大作為宜居城市指標(biāo)，例如2000年建設(shè)部設(shè)立的“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”把建成區(qū)人口密度10000人/平方公里以上作為必要條件，[25]宗旨是倡導(dǎo)城市建設(shè)中節(jié)約用地。

我國(guó)城市管理行政體制為高密度的形成提供了條件。如果僅僅限制人均居住用地面積，在居民可以自主擇地建房的條件下，聚落會(huì)像傳統(tǒng)村莊般，未必形成高密度居住區(qū)。在土地所有權(quán)被壟斷的情況下，為便于管理而對(duì)居住區(qū)集中連片開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，較小的人均用地被集中一處，于是造成住宅的高度密集，形成了居住的高密度。人口密度高再加住區(qū)規(guī)模大，才使交通擁堵成為幾乎無(wú)法解決的難題。當(dāng)居住區(qū)規(guī)模較小的時(shí)候，三五棟住宅，密度再高，因?yàn)槠淇傮w人口規(guī)模有限，通過(guò)改善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)或者交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)可以解決市民的空間移動(dòng)問(wèn)題。但是當(dāng)公寓住宅樓幾十棟大規(guī)模集中建設(shè)后，居住區(qū)產(chǎn)生的交通需求是“巨型高密度團(tuán)塊”，即使大力增加運(yùn)輸力量的供給，由于交通走廊的空間有限，巴士、地鐵運(yùn)力發(fā)揮到極限，車(chē)廂內(nèi)還常常擁擠不堪。

生產(chǎn)要素的集中可以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)效益，這是城市化發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。但是密集超過(guò)合理的度又會(huì)產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)。僅僅交通擁堵帶來(lái)的時(shí)間、燃料、環(huán)境損失折合成貨幣，據(jù)歐盟委員會(huì)的研究，道路堵塞在歐盟國(guó)家造成的損失可達(dá)GDP總量的2%。根據(jù)滴滴出行和第一財(cái)經(jīng)商業(yè)數(shù)據(jù)中心發(fā)布的報(bào)告，2016年因?yàn)榻煌〒矶露斐扇司鶕p失的前三城市分別是北京8717元、廣州7207元、西安6960元。[26]不同研究機(jī)構(gòu)的結(jié)論不盡相同，但我國(guó)因交通擁堵造成的損失海量巨大應(yīng)該無(wú)疑。

我國(guó)城市交通擁堵，與同等發(fā)展程度的國(guó)家、與私家車(chē)普及率相同時(shí)期的國(guó)家比較，都顯得突出、嚴(yán)重。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于快速變化中，但是城市規(guī)劃相關(guān)的理念、規(guī)范等沒(méi)有能夠與時(shí)俱進(jìn)地相應(yīng)改變，大體上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式。北京的城鄉(xiāng)面貌、生產(chǎn)生活發(fā)生了巨變，但市區(qū)人口密度自解放以后一直變化不大，在2.3～2.8萬(wàn)人/km2之間。本來(lái)城市空間的關(guān)聯(lián)因素、交通擁堵的關(guān)聯(lián)因素眾多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，土地政策以及相關(guān)的人口、糧食，社會(huì)生活方式、價(jià)值觀變遷等，但是目前關(guān)于城市空間決策中缺少相關(guān)不同專業(yè)、社會(huì)群體的協(xié)商機(jī)制。雖然規(guī)劃部門(mén)以及城市建設(shè)管理的相關(guān)部門(mén)始終重視各種問(wèn)題，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)常修改完善以適應(yīng)新情況。但是整體上城市空間還屬于計(jì)劃安排的領(lǐng)域，即整體上把城市作為可以設(shè)計(jì)、塑造的客體，嚴(yán)格限制人均土地面積、住房面積，控制居住、交通、工業(yè)等各類用地比例結(jié)構(gòu)。主觀愿望是經(jīng)濟(jì)、合理、科學(xué)地設(shè)計(jì)城市空間，但城市的核心是人類為了更好地滿足欲望而出現(xiàn)的空間上的生產(chǎn)生活的集聚，而不僅僅是道路、房屋等建筑的堆砌。人類社會(huì)具有與物質(zhì)世界不同的性質(zhì)，建筑的性質(zhì)比較穩(wěn)定，建成后千百年不會(huì)改變，因此人們可以按照自己心愿來(lái)設(shè)計(jì)，建造或摧毀。人和社會(huì)的特征是不同個(gè)體千差萬(wàn)別，而且性質(zhì)多變，中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)的變化更是世界罕見(jiàn)。城市本質(zhì)上是人的集聚，建筑只是容納身體的容器。規(guī)劃、設(shè)計(jì)都是根據(jù)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)確定未來(lái)，只有規(guī)劃對(duì)象恒定不變，規(guī)劃才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。人以及作為人之集合的社會(huì)變動(dòng)不居的性質(zhì)決定他們無(wú)法成為規(guī)劃的對(duì)象。個(gè)人可以計(jì)劃明天的工作、單個(gè)企業(yè)可以計(jì)劃下周的生產(chǎn)銷售目標(biāo)和方法，但是社會(huì)作為整體是無(wú)法計(jì)劃的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的失敗就是證明。城市規(guī)劃中關(guān)于人口數(shù)量、機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的變化預(yù)測(cè)，無(wú)一成功范例。

治理交通擁堵，不僅需要改善各類規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，例如擴(kuò)大人均居住用地面積標(biāo)準(zhǔn)、交通用地比重，更需要我們對(duì)于城市規(guī)劃理念、方法進(jìn)行徹底的反思、變革。

注釋:

①2010—2015年間北京市軌道交通繼續(xù)大幅度增長(zhǎng)。運(yùn)營(yíng)線路從14條增加到18條，運(yùn)營(yíng)里程從336千米增加到554千米，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛從2463輛增加到5024輛，客運(yùn)量從18.46億人次增加到33.2億人次。

②“人口毛密度”指每公頃居住區(qū)用地上容納的規(guī)劃人口數(shù)量，“人口凈密度”指每公頃住宅用地上容納的規(guī)劃人口數(shù)量。“居住區(qū)用地”包括住宅用地、公建用地、道路用地和公共綠地，“住宅用地”是居住區(qū)用地的一部分，指住宅建筑基底占地及其四周合理間距內(nèi)的用地（含宅間綠地和宅間小路等）的總稱。

③根據(jù)北京市規(guī)劃委員會(huì)、北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、編制辦公室合編的《〈北京城市規(guī)劃志〉資料稿》之“北京80年代居住區(qū)和居住小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)優(yōu)秀作品評(píng)選活動(dòng)應(yīng)征作品技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)匯總表（二）居住區(qū)”計(jì)算而得。表見(jiàn)該書(shū)260頁(yè)。