趙海濤

（葉縣審計(jì)局，河南 平頂山 467200）

2007-2009年金融危機(jī)的出現(xiàn)，雷曼兄弟、花旗集團(tuán)等金融機(jī)構(gòu)的崩塌對全球金融市場帶來了巨大的沖擊，近年來我國的大型商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)規(guī)模日益擴(kuò)大、多元化、市場關(guān)聯(lián)度不斷提高，目前已有4家銀行、1家保險(xiǎn)集團(tuán)被納入全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。但我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別工作仍處于起步階段。加強(qiáng)建立我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別體系，對于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定有重要意義。本文以美國經(jīng)驗(yàn)為例，從識別與監(jiān)管兩方面探究其系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)體系，并得出經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別

（一）明確評估標(biāo)準(zhǔn)

IMF等國際組織提出，“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”是指由于自身規(guī)模、復(fù)雜性、系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)等原因，一旦無序倒閉將會(huì)對更大范圍的金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成顯著破壞的金融機(jī)構(gòu)。而系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指由于金融體系的部分或整體損害而造成的金融服務(wù)的中斷，具有很強(qiáng)的負(fù)外部性和溢出效應(yīng)，會(huì)給整個(gè)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。

（二）理論方法

從文獻(xiàn)研究來看，常用的方法有邊際預(yù)期差額法、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法、極端值法等。

1.邊際預(yù)期差額法（Marginal Expected Shortfall,MES）。通過估計(jì)短期的邊際期望損失，即單個(gè)金融機(jī)構(gòu)相對于金融系統(tǒng)總體的資本短缺程度，識別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。

2.系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法（Systemic RiskIndex，SRISK）。將杠桿因素和MES值合并為一個(gè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，該指標(biāo)可衡量機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性程度，并反映單個(gè)金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.極端值法（Extreme Value Theory）。采用VAR來考察一家金融機(jī)構(gòu)的倒閉引發(fā)其他所有金融機(jī)構(gòu)倒閉的概率，可以衡量金融機(jī)構(gòu)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)程度。

（三）美國的三階段評估體系

美國作為比較完善的金融市場，通過設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC）識別非銀行金融機(jī)構(gòu)的金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對可能對美國金融體系穩(wěn)定造成威脅的因素。為判斷非銀行金融公司的系統(tǒng)重要性，F(xiàn)SOC建立了“確定分析框架”，制定一個(gè)三階段評估體系：

1.指標(biāo)評估。第一階段，F(xiàn)SOC通過六個(gè)量化指標(biāo)選取需進(jìn)一步評估的非銀行金融公司。

表1 美國FSOC指標(biāo)體系

2.風(fēng)險(xiǎn)評估。滿足階段一后，F(xiàn)SOC對進(jìn)入二階段對美國金融穩(wěn)定構(gòu)成的潛在威脅的金融公司進(jìn)行穩(wěn)健性分析，從杠桿，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等六方面內(nèi)容，評估每個(gè)非銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。為了彌補(bǔ)監(jiān)管缺口和防止監(jiān)管套利，將系統(tǒng)重要的影子銀行納入監(jiān)管范圍。

3.可能性評估。此階段側(cè)重于審查非銀行金融公司由于重大財(cái)務(wù)困境或其業(yè)務(wù)對美國金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅的可能性。進(jìn)入該階段的公司會(huì)收到“審議通知”的詢問，如非銀行金融公司運(yùn)營的不透明性，復(fù)雜性，受監(jiān)管審查的程度及審查的性質(zhì)等因素。同時(shí)評估公司法律，融資和運(yùn)營結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性等可解決性的能力。

二、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)大的外部性和溢出效應(yīng)，會(huì)給政府帶來一定的成本和資金壓力，增加道德風(fēng)險(xiǎn)。所以對金融法律體制的變革，制定專門的具有針對性的系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制，是當(dāng)今國際金融市場上關(guān)注的主要內(nèi)容。

（一）美國：防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)著手，側(cè)重資本充足率監(jiān)管

受雷曼兄弟事件的影響，2010年美國出臺了《多德—弗蘭克法案》，對總資產(chǎn)超過500億美元36家系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)單獨(dú)制定法規(guī)，監(jiān)管重心從局部性、個(gè)體性監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€(gè)金融市場全面監(jiān)管，尤其強(qiáng)調(diào)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和對交叉業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)監(jiān)管。并建立早期預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)防范和發(fā)現(xiàn)問題，該體系在1993年又被“金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督體系”所替代，實(shí)踐表明被FIMS系統(tǒng)評為第5級的銀行，最后有97.7%的會(huì)倒閉。

1.監(jiān)管體制的改革及優(yōu)勢。美國“沃爾克規(guī)則”（VolkerRules）限制商業(yè)銀行運(yùn)用自有資金進(jìn)行自營交易，將商業(yè)銀行投資對沖基金和私募股權(quán)基金的規(guī)模限制在基金資本和銀行一級資本的3%以內(nèi)，以降低相互關(guān)聯(lián)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一方面建立破產(chǎn)清算預(yù)案機(jī)制，提高經(jīng)營透明度，從而擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力；另一方面要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行應(yīng)急資本和自救債券，使部分債權(quán)人承擔(dān)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)有：加強(qiáng)銀行等機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表的監(jiān)督、公開高級管理人員的薪酬結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)對信用評級機(jī)構(gòu)的約束等。

2.存在的問題。雖然美國通過對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的交叉性監(jiān)管，并對重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍和防范力度做了一系列調(diào)整，但是也存在一些資金運(yùn)轉(zhuǎn)等外部性問題：如監(jiān)管成本的權(quán)衡問題，對資本附加費(fèi)要求較高，針對SIFI提出了1%～3.5%的附加資本要求，F(xiàn)SB又在2015年11月提出了“總損失吸收能力”(TLAC)這一技術(shù)工具。最基本的資本要求是16%～18%，如果再加上2.5%儲(chǔ)備資本要求，最高3.5%的GSIBs附加資本要求和最高2.5%的逆周期資本要求，最高將達(dá)到24.5%～26.5%。所以嚴(yán)格的資本充足率監(jiān)管增加了銀行業(yè)的監(jiān)管成本。同時(shí)由于過度強(qiáng)調(diào)對系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的保護(hù)和監(jiān)管問題，將會(huì)加強(qiáng)其在市場上的競爭力，弱化了市場競爭的優(yōu)勝優(yōu)劣機(jī)制。造成其倒閉產(chǎn)生的外部效應(yīng)更強(qiáng)。

（二）英國——加強(qiáng)央行的權(quán)利

英國的金融監(jiān)管改革有三個(gè)方面：監(jiān)管體制單一到雙峰，監(jiān)管方式“三駕馬車”到央行為核心，銀行經(jīng)營模式從全能到結(jié)構(gòu)化綜合經(jīng)營。由英格蘭銀行全面履行宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管兩大職責(zé)，成立一個(gè)獨(dú)立的金融政策委員會(huì)（FPC），負(fù)責(zé)識別、監(jiān)控、采取行動(dòng)消除或降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；并下設(shè)附屬機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管局（PRA），直接負(fù)責(zé)對系統(tǒng)性重要的存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和大型復(fù)雜投資公司的審慎監(jiān)管。英格蘭銀行采取一種現(xiàn)金流量的衡量機(jī)制，以流動(dòng)性缺口為主要衡量指標(biāo)，通過針對流動(dòng)性缺口設(shè)立流動(dòng)性指導(dǎo)線。各個(gè)銀行都要按季度向英格蘭銀行報(bào)送大額風(fēng)險(xiǎn)暴露報(bào)表，英格蘭銀行主要審查報(bào)告的資本基礎(chǔ)數(shù)值與大額風(fēng)險(xiǎn)限額是否與事先的認(rèn)定一致；大額風(fēng)險(xiǎn)的筆數(shù)和規(guī)模有無不詳變動(dòng)；大額風(fēng)險(xiǎn)是否超過銀行自身規(guī)定的限額。

英國金融服務(wù)局（FSA）于2013年拆分為審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為管理局（FCA）。FCA的目標(biāo)為降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)金融體系穩(wěn)健度，且采取有限責(zé)任公司形式作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其資金全部來自監(jiān)管公司的繳納費(fèi)用。PRA的監(jiān)管目標(biāo)為重點(diǎn)關(guān)注對金融穩(wěn)定有重大影響的大型銀行和主要風(fēng)險(xiǎn)，并負(fù)責(zé)PRA與FCA間的協(xié)調(diào)，以及PRA/FCA與負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的FPC、負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的英格蘭銀行之間的協(xié)調(diào)從而保證信息交流和緊密的合作。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）設(shè)立主體機(jī)構(gòu)，明確識別職能

明確職能主體，能有效地將識別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任落到實(shí)處。如美國設(shè)立FSOC，監(jiān)控金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，并具有適當(dāng)監(jiān)管和監(jiān)管范圍的職能；如歐盟的ESRB負(fù)責(zé)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。我國可借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，賦予金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)等機(jī)構(gòu)類似FSOC的權(quán)力，識別并指定金融機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)重要性，可防止監(jiān)管套利，促使金融公司自我克制，大大緩解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還應(yīng)享有一定的自由裁量權(quán)，如美國FSOC在識別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的第三階段中，會(huì)通過“審議通知”與被評估的公司進(jìn)行溝通，索要相關(guān)的評估數(shù)據(jù)，甚至是機(jī)密的商業(yè)信息，完整的內(nèi)部信息能使得FSOC更加準(zhǔn)確地做出識別判斷。因此我國在設(shè)置機(jī)構(gòu)，應(yīng)賦予其相應(yīng)的權(quán)利，避免其受到較大的條件限制，阻礙其審查和確定系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)性的能力。

（二）提高損失吸收能力，加強(qiáng)監(jiān)管強(qiáng)度

隨著我國混業(yè)經(jīng)營和“一行兩會(huì)”模式的改革，大型銀行扮演著風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營這和主體地位的角色，從經(jīng)營特點(diǎn)看，我國全球系統(tǒng)重要性銀行與西方全球系統(tǒng)重要性銀行存在較大差異，如國有化程度高，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)較為傳統(tǒng)，復(fù)雜度不高；境外活躍度有限，除中國銀行外，其他銀行海外資產(chǎn)占比都不超過10%，且主要集中在港澳地區(qū)。但由于商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)快速擴(kuò)張，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺和各類型資產(chǎn)交易平臺的利用率迅速增長，貨幣市場、信貸市場、債券市場、股票市場之間的風(fēng)險(xiǎn)傳遞性和關(guān)聯(lián)性強(qiáng)度增加;導(dǎo)致杠桿不斷升高，讓風(fēng)險(xiǎn)傳播渠道更為寬泛；信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)相互疊加，使得這些機(jī)構(gòu)潛在的外部性和自身的責(zé)任性越來越大，分業(yè)監(jiān)管體制面臨重大挑戰(zhàn)。所以加強(qiáng)監(jiān)管強(qiáng)度，提高損失吸收能力及其重要。同時(shí)也要平衡和國際監(jiān)管體制之間的沖突，明確央行的核心地位，進(jìn)而提高監(jiān)管效率。擴(kuò)大審慎監(jiān)管范圍，提高對銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，尋找系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)測量體系中對大型銀行風(fēng)險(xiǎn)敞口最適合的方法。

（三）加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，擴(kuò)大監(jiān)管對象范圍

目前就我國形勢來看，商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)敞口與房地產(chǎn)市場緊密相連，要關(guān)注整個(gè)金融市場的動(dòng)態(tài)趨勢，做好對SIFI金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)工作，關(guān)注保險(xiǎn)公司的償付能力風(fēng)險(xiǎn)和退保流動(dòng)性風(fēng)向。

從英國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來看，PRA與FCA基于監(jiān)管目標(biāo)的不同，即分別從審慎的角度和市場風(fēng)險(xiǎn)的角度對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，但又同時(shí)重視消費(fèi)者保護(hù)和對市場競爭原則。因此FCA和PRA之間的分工與協(xié)作值得我們學(xué)習(xí)，有利用減少和消除監(jiān)管過程中出現(xiàn)真空現(xiàn)象。