郭瑛

【摘 要】隨著土地綜合整治的迅猛發(fā)展，國土資源部頒2011版《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》逐漸難以滿足各省、區(qū)（市）目前項目預算編制及預算資金管理的實際需求，寧夏在實施寧夏中北部土地開發(fā)整理重大工程、寧夏“十二五”生態(tài)移民土地整治項目、高標準基本農(nóng)田建設項目和銀北百萬畝鹽堿地骨干工程改良支溝治理項目的基礎上，系統(tǒng)梳理總結了近10年來項目管理過程中，預算定額標準在當?shù)靥赜械墓こ填愋头矫娉霈F(xiàn)的部分子目不完善導致預算編制過程中及資金管理方面出現(xiàn)的問題，開展了土地開發(fā)整理項目預算定額補充標準編制工作，通過經(jīng)驗估算、統(tǒng)計分析、技術測定等科學修編的方法，充實定額子目，完善定額標準，建立適用于寧夏土地開發(fā)整理項目的預算定額標準和土地整治工程建設項目公平合理計價的造價管理體系。

【關鍵詞】土地整治；預算定額

一、引言

2011年，財政部、國土資源部下發(fā)了財綜〔2011〕128號文《財政部 國土資源部關于印發(fā)土地開發(fā)整理項目預算定額標準的通知》（以下簡稱《標準》），通知要求“對《標準》未涉及的土地開發(fā)整理工程項目，由各省、自治區(qū)、直轄市財政、國土資源部門根據(jù)實際情況制定預算補充定額標準，報財政部、國土資源部備案后執(zhí)行?！?隨著土地綜合整治的迅猛發(fā)展，新理念、新技術、新工藝、新設備、新材料、新的建設管理模式不斷涌現(xiàn)，以及現(xiàn)代工程管理的深入推進，部頒2011版《標準》逐漸難以滿足各省、區(qū)（市）目前項目預算編制及預算資金管理的實際需求，部分省、區(qū)（市）在執(zhí)行《標準》和項目實施管理過程中發(fā)現(xiàn)《標準》部分章節(jié)、子目需要進一步完善，部分子目需要結合當?shù)靥赜械墓こ填愋图右孕抻啞Ｒ虼?，陸續(xù)有多個省、區(qū)（市）積極響應財綜〔2011〕128號文件精神，對《標準》進行修編工作，如山東、河南、安徽等省頒布省土地開發(fā)整理項目預算定額標準，湖北省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)等省區(qū)發(fā)布了土地開發(fā)整理項目預算定額補充標準，北京市、重慶市、福建省等省（市）發(fā)布補充子目。

二、土地開發(fā)整理項目預算定額標準簡述

國土資源部于2000年設立《土地開發(fā)整理項目預算標準研究》課題，在充分研究、逐步深入的基礎上，分別于2005年和2011年頒布了兩版《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》，《標準》對于促進土地整治專項資金更加規(guī)范、合理地使用，推動土地整治工作科學、有序開展具有重大意義。2011版《標準》較2005版《標準》在定額子目、費用構成、造價水平方面更加科學合理、經(jīng)濟適用，采用統(tǒng)一定額+補充定額的模式，要求“對《標準》未涉及的土地開發(fā)整理工程項目，由各省、自治區(qū)、直轄市財政、國土資源部門根據(jù)實際情況制定預算補充定額標準，報財政部、國土資源部備案后執(zhí)行?！?/p>

三、寧夏土地開發(fā)整理項目預算定額補充標準編制研究

《標準》印發(fā)后，寧夏實施了中北部土地開發(fā)整理重大工程項目、“十二五”生態(tài)移民土地整治項目、高標準基本農(nóng)田建設項目和銀北地區(qū)百萬畝鹽堿地改良骨干排水工程支溝治理等四種類型土地整治項目共131個，項目預算資金達28.6億元。各類項目在工程建設內(nèi)容方面?zhèn)戎攸c不同，暴露出《標準》在寧夏特有的工程模式方面的欠缺。因此，寧夏國土資源、財政行政主管部門組成課題組，編制寧夏土地開發(fā)整理項目預算定額補充標準（以下簡稱《補充標準》）。

1.《補充標準》技術路線及工作目標

研究編制工作以部頒2011版《標準》為基礎，從寧夏當?shù)貙嶋H情況入手，重點考慮銀北引黃灌區(qū)、銀南揚水灌區(qū)、中南部旱作集雨和庫井節(jié)水灌區(qū)工程模式，以高標準基本農(nóng)田建設、生態(tài)移民及未來寧夏精準扶貧脫貧攻堅政策相結合的發(fā)展理念，結合已經(jīng)修編土地開發(fā)整理項目預算定額的其他省份的成果和經(jīng)驗，充分考慮寧夏當?shù)氐奶攸c兼顧氣候、地貌、天然建筑材料等自然條件對工程建設的約束作用，以建立適用于寧夏土地開發(fā)整理項目的定額標準為目標，完善規(guī)定計量單位分項工程計價的人工、材料、施工機械臺班消耗量標準，進行定額修訂和定額補充，通過經(jīng)驗估算、統(tǒng)計分析、技術測定等科學修編的方法，充實定額子目，完善定額標準，建立適用于寧夏土地開發(fā)整理項目的預算定額標準和土地整治工程建設項目公平合理計價的造價管理體系。

2. 《補充標準》編制主要技術方法

本次修編工作主要是對《標準》的補充和修正，結合寧夏土地開發(fā)整理項目工程實際，借鑒補充寧夏地區(qū)其他行業(yè)如水利、交通、工民建的相關定額標準，借鑒其他省份已經(jīng)完成修編預算定額，根據(jù)寧夏實際情況和特點，進行項目選型，完成造價水平的測算，達到制定定額標準的原則水平要求，以適應寧夏現(xiàn)在和今后一段時間土地綜合整治發(fā)展的需要。如采用寫實記錄法和按照行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定的定額水平幅度差進行人工消耗定額計算分析；采用觀察法、統(tǒng)計法、計算法等方法進行材料消耗定額計算分析；按2016度寧夏當?shù)貎r格水平進行施工機械臺班定額各項費用分析。

3.《補充標準》修編內(nèi)容

《補充標準》以《標準》為基礎，總體構架與《標準》保持一致，比對、分析已經(jīng)修編完成或頒布的預算定額標準的修編成果，在對寧夏采用《標準》編制的近百個子項目的預算數(shù)據(jù)、資金使用和預算執(zhí)行情況詳細統(tǒng)計分析后，確定費用清單的調(diào)整方向，結合需求性調(diào)研的土地整治設計人員的經(jīng)驗成果，綜合擬定寧夏《補充標準》的定額編制項目清單，分別從以下三方面進行補充研究：

一是增補部分，增補了寧夏土地開發(fā)整理工程中經(jīng)常用到，且寧夏其他行業(yè)定額標準中已有，但《標準》中缺少的定額子目，如挖掘機挖淤泥流砂、現(xiàn)澆混凝土墊層、細石混凝土填縫、整修路面、柳樁草土護坡、植草磚鋪設等；增補了在土地整治項目中已廣泛應用的新技術、新設備、新工藝、新材料進行定額子目補充，如激光平地機平土、格賓石籠、格柵石籠、玻璃鋼管管道鋪設、機械鋪管等。

二是修訂部分，在《標準》的基礎上，共修訂九章，即對土方工程、石方工程、砌體工程、混凝土工程、管道安裝工程、設備安裝工程、道路工程、植物工程、輔助工程各章中需要增補定額的章節(jié)子目編號進行修訂；其次根據(jù)修編各省已調(diào)整定額并結合寧夏當?shù)厣a(chǎn)力水平和施工特點，對完成規(guī)定計量單位分項工程計價的人工、材料、施工機械臺班消耗量標準進行適當調(diào)整，材料定額編號由8個完善至15個，機械臺班費定額由207個子目擴充至220個子目。

三是預算編制規(guī)定部分，主要有如下幾項修訂：不可預見費支用、前期工作費增加“項目前期無人機影像費”、竣工驗收費增加“項目驗收無人機影像費”等費用構成修訂；稅金中刪除營業(yè)稅，增加增值稅；調(diào)整了基本工資標準；主材規(guī)定價格表中增加格賓和無紡布，鋼筋中增加鉛絲等計算標準修訂；增加可行性研究費、項目設計及預算編制費、工程監(jiān)理費等計費基數(shù)分檔和無人機影像費計費基數(shù)等。

四、補充標準編制的意義及價值分析

1.對土地整治技術標準體系起到有效的補充完善作用

為了規(guī)范推進土地整治工作，自2000年以來，國家先后制定并發(fā)布了32項土地整治技術標準，地方（主要是省級）發(fā)布了150多項技術標準，形成了由國家標準、行業(yè)標準和地方標準組成的土地整治技術標準體系。2009年《國土資源標準化管理辦法》提出：建立完善國土資源標準體系，接著國土資源部頒布《國土資源“十二五”期間標準化發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》和《國土資源標準體系》，提出了“十二五”期間土地整治技術標準的制定修訂計劃，并將土地整治標準化工作納入“全國國土資源標準化技術委員會土地整治、保護分技術委員會”進行統(tǒng)一管理。山東省、河南省、安徽省、湖北省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)、北京市、重慶市、福建省等省、區(qū)（市）目前已經(jīng)頒布的土地整治預算定額標準和補充標準，對國土資源標準體系起到有效的補充完善作用。

2.地方補充標準更好地結合本地區(qū)特有土地整治工程類型，提高針對性和合理性

以寧夏為例，自2009年至2013年，寧夏實施了中北部土地開發(fā)整理重大工程項目，建設規(guī)模338萬畝，覆蓋寧夏北部引黃灌區(qū)和中部揚黃節(jié)水灌區(qū)12個市、縣（區(qū)）和農(nóng)墾系統(tǒng)6個農(nóng)場，工程模式多為引黃節(jié)水灌溉工程模式、引黃節(jié)水灌溉鹽漬化治理工程模式或賀蘭山東麓洪積扇生態(tài)工程模式；2011年至2016年，寧夏結合自治區(qū)生態(tài)移民總體規(guī)劃實施了“十二五”生態(tài)移民土地整治項目，建設規(guī)模36.87萬畝，多分布于寧夏中南部貧困縣區(qū)，土地整治工程模式多為庫井節(jié)水灌溉工程模式、旱作集雨工程模式或旱作節(jié)水補灌工程模式，因2011版《標準》在這些寧夏特有的工程模式方面子目多有缺失，在編制預算時常常需要借鑒寧夏其他行業(yè)定額標準，這些定額標準對于土地整治項目適用性較差，與部頒《標準》的匹配性也較差，因此，此次補充標準研究以大量的土地整治子項目預算為樣本，分析在實施過程中借鑒水利、交通等部門的預算定額存在的一些問題，不斷調(diào)整與修正定額子目雛形，形成了滿足寧夏所有土地整治項目工程模式的定額子目和定額體系。

3.滿足社會生產(chǎn)力水平、土地整治項目和現(xiàn)代工程管理的發(fā)展需要

隨著土地綜合整治不斷擴展和社會生產(chǎn)力水平不斷發(fā)展，新技術、新工藝、新設備、新材料得到廣泛推廣，建設人工成本所占項目造價的比例不斷上升，機械作業(yè)水平不斷提高，工效發(fā)生明顯變化；另一方面，土地整治項目工程管理方面要不斷適應專業(yè)化、標準化、信息化、精細化的新要求，在各省區(qū)開展補充標準編制時，對于上述要求給予充分的研究與結合，使補充標準不僅滿足社會生產(chǎn)力水平、土地整治項目和現(xiàn)代工程管理的發(fā)展需要，而且具備一定程度的先進性。

4.增強項目資金管理的科學性，提高項目資金績效水平

各省區(qū)補充標準的頒布，將為科學編制土地開發(fā)整理項目的項目估算、項目概算、項目預算、招標標底、招標控制價、投標報價、工程費用結算及項目決算等提供科學依據(jù)，從而規(guī)范開展土地整治項目論證決策、有效實施項目投資控制、充分發(fā)揮項目資金效益、增強項目資金管理科學性和提高項目資金績效水平。

五、總結

各省、區(qū)（市）頒布的《補充標準》不僅有利于科學合理、準確規(guī)范編制土地整治項目預算，更有利于提高財政資金的使用績效，適應當前經(jīng)濟發(fā)展和土地整治項目管理的新要求，也為財政預算資金績效目標考核提供了一個量化標準依據(jù)，也是對國家預算定額標準的重要補充和完善。

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