馬海濤，汪 昊

(中央財經(jīng)大學 財政稅務學院，北京 100086)

2018年中國迎來了改革開放40年的重要歷史時刻。40年來，中國特色社會主義道路建設披荊斬棘、砥礪奮進，取得了一個又一個勝利，國家發(fā)生了翻天覆地的巨變。中國從一個封閉落后的國家轉變?yōu)橐粋€開放自信、綜合實力不斷增強、國際影響力和領導力日益增強的國家。尤其是中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的召開，中國人民站在歷史新起點，更加自信地邁進中國特色社會主義新時代。

財政改革緊緊圍繞改革開放各階段的目標與任務，與時俱進，始終發(fā)揮著主力與先鋒的作用。在中國改革開放40年的重要歷史節(jié)點，回顧和思考中國特色財政改革具有重要的歷史意義。財政改革是中國故事的重要組成部分，本文旨在回顧中國改革開放40年來財政改革的歷程，梳理改革的基本軌跡，并力求進一步概括財政改革的基本經(jīng)驗，探求改革背后的基本規(guī)律。

一、中國改革開放的基本歷程

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，改革開放40年來取得的巨大成就是在中國共產(chǎn)黨的正確領導下取得的。根據(jù)改革開放的重要歷史節(jié)點，加之改革開放前的時期，大體上可以劃分為以下五個階段：

(一)改革開放前的計劃經(jīng)濟時期(1949—1978年)

1949—1978年的29年間，中國處于計劃經(jīng)濟體制建立與運行時期。計劃經(jīng)濟對于恢復和集中力量發(fā)展國民經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用。在計劃經(jīng)濟時期，中國隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化而不斷加以調整，取得了巨大的成就，但也出現(xiàn)了嚴重的失誤。1954年，中華人民共和國第一部憲法規(guī)定計劃經(jīng)濟體制是中國法定的經(jīng)濟體制。1957年，第一個五年計劃結束，國民經(jīng)濟取得了重大進步，初步建立了社會主義工業(yè)化的基礎，為中國現(xiàn)代化經(jīng)濟建設奠定了堅實基礎。1956年底中國完成了農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。之后，由于“大躍進”與人民公社化運動，并爆發(fā)了文化大革命，極大地阻礙了中國經(jīng)濟發(fā)展步伐，使計劃經(jīng)濟的效益顯著下降。粉碎“四人幫”之后，中國國民經(jīng)濟建設才逐漸步入正軌。

(二)市場經(jīng)濟探索時期(1979—1992年)

十一屆三中全會以后，隨著全面改革的展開，黨對中國國情與中國社會發(fā)展階段的認識逐步深化。1981年6月黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》第一次提出，我們的社會主義制度還處于初級的階段。1987年10月黨的十三大系統(tǒng)地闡述了社會主義初級階段理論，并明確概括了黨在社會主義初級階段的基本路線，提出“以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”，即“一個中心，兩個基本點”的基本路線。而社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確定，大致經(jīng)歷了三個階段，即“計劃經(jīng)濟為主、市場調節(jié)為輔”階段(1978—1984年)、有計劃的商品經(jīng)濟階段(1985—1988年)和社會主義市場經(jīng)濟階段(1989—1992年)。由于此時東歐巨變、蘇聯(lián)解體，中國在是否要繼續(xù)進行經(jīng)濟體制改革問題上產(chǎn)生了激烈的爭論，尤其是對于市場的認識問題產(chǎn)生了很大的分歧。鄧小平同志在“南方講話”中指出，計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃，市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場，兩者都是手段。從而為這一爭論劃上了句號，并進一步明確了中國經(jīng)濟體制改革的目標就是要建立社會主義市場經(jīng)濟。

(三)市場經(jīng)濟確立時期(1993—2004年)

1992年10月黨的十四大總結了十一屆三中全會以來的實踐經(jīng)驗，決定抓住機遇，加快發(fā)展；確定中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制；提出用鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論武裝全黨，并將建設有中國特色社會主義的理論和黨的基本路線寫進黨章。十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(下文簡稱《決定》)，正式確立了社會主義市場經(jīng)濟的改革方向和基本內容?！稕Q定》指出，建設社會主義市場經(jīng)濟體制，必須大力培育和發(fā)展市場，逐步完善市場體系。市場體系是相互聯(lián)系的各類市場的有機統(tǒng)一體。市場體系必須具有統(tǒng)一性、開放性、競爭性和有序性，這是市場體系的本質要求，是市場體系最基本的特征。

(四)市場基礎性地位鞏固時期(2005—2012年)

自黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標以來，中國經(jīng)濟體制改革在理論和實踐上取得了重大進展。為適應經(jīng)濟全球化和科技進步加快的國際環(huán)境，適應全面建設小康社會的新形勢，2002年11月黨的十六大提出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制和建成更具活力、更加開放的經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略部署，要求加快推進改革，進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，為經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步注入強大動力。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。隨后，黨的十六屆三中全會對建設完善的社會主義市場經(jīng)濟體制做出全面布署。

(五)國家治理現(xiàn)代化與全球治理時期(2012年至今)

2012年黨的十八大提出“市場起決定性資源配置作用”，與此相適應，“國家治理”而非“國家管理”越來越被達成共識。這一決定有利于在全黨全社會樹立關于政府與市場關系的正確觀念，有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，有利于轉變政府職能，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象?！稕Q定》明確提出全面深化經(jīng)濟體制、政治體制、社會體制、文化體制和生態(tài)文明五個方面的改革。同時，全球經(jīng)濟增長動能不足、發(fā)展失衡，全球經(jīng)濟治理滯后也是當前不可忽視的重要問題。目前，全球經(jīng)濟格局正在發(fā)生巨大變化，發(fā)展中國家地位不斷上升，全球經(jīng)濟治理體系變革越來越突出。全球經(jīng)濟治理的滯后性已經(jīng)難以適應世界經(jīng)濟的新變化。作為世界第二大經(jīng)濟體，針對全球經(jīng)濟增長動能不足問題，中國著眼于人類命運共同體，倡議共建“一帶一路”，通過同相關國家的聯(lián)動發(fā)展，使全球經(jīng)濟發(fā)展更加平衡。

二、中國財政改革的主要脈絡

與改革開放的四個階段相對應，中國財政改革大體上經(jīng)歷了五個重要時期：統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制、包干制財政體制、分稅制財政體制、公共財政體系的構建和現(xiàn)代財政制度建設時期[1]。

(一)統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制(1949—1978年)

總體而言，計劃經(jīng)濟時期中國的財政體制可以用“統(tǒng)收統(tǒng)支”來概括。雖然計劃經(jīng)濟期間，“統(tǒng)收統(tǒng)支”有著不同的內涵，從根本上來說，中華人民共和國在計劃經(jīng)濟時期所實行的只有一套財政體制，即高度集中的財政體制。在三大改造完成、所有制結構發(fā)生根本性改變的情況下，1958年的稅制改革將原有14個稅種簡化為9種，改變了1950年《全國稅政實施要則》的規(guī)定。此次改革的一個背景是，原有的稅制主要面向私有制經(jīng)濟，隨著公有制在國民經(jīng)濟中占絕對優(yōu)勢，國有企業(yè)利潤全部上繳作為財政收入的主要來源，國有企業(yè)收入逐漸超過了稅收收入在整個財政收入中的比重，再花成本去設計一個復雜的稅制已無必要。相反，稅制越簡單，國家在稅收征管環(huán)節(jié)的費用也就越少。

可見，計劃經(jīng)濟時期的財政體制改革一直并未脫離高度集中的財稅體制的藩籬，地方財政始終缺乏自主權。但是，從“一五”計劃的“分級管理，收入分類分成”打破統(tǒng)收統(tǒng)支體制開始，歷次財稅改革對于財政體制的調整都在試圖達到一種中央與地方的平衡。改革開放后，為了搞活地方經(jīng)濟，調動地方積極性，黨和國家開始了財政分權化改革。而計劃經(jīng)濟時期一次次放權的探索，為新時期的改革埋下了制度伏筆，積累了經(jīng)驗和教訓。計劃經(jīng)濟時期的財政制度改革為改革開放時期的財稅體制改革做了必要探索。

(二)包干制財政體制(1979—1992年)

與市場化改革探索階段相適應，為了解決傳統(tǒng)體制“管得過多，統(tǒng)得過死”的問題，改革開放初期，中國財政體制也從中央放權讓利，調動地方政府積極性入手，由原來的“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，即包干制財政，以此來擴大地方政府對經(jīng)濟資源支配能力和發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

包干制財政體制除了調整中央與地方財政分配關系外，還對政府與國有企業(yè)分配關系進行了改革。1983年在理論上突破了國有企業(yè)只能向國家繳納利潤，而不能征收所得稅的禁區(qū)，成為國家與企業(yè)分配關系的歷史性轉折，稱為第一步“利改稅”。1984年又實行了第二步“利改稅”，主張完全以稅代利，國家財政收入由利稅并重轉向以稅為主，恢復了所得稅的功能。在推進第二步“利改稅”的同時，國家還進行了一次全面的工商稅制改革，改革了產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅，并開征了資源稅、城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅。然而，這一時期的財政體制具有鮮明的轉型和探索的特征，是一個還不清晰、還不能準確與市場經(jīng)濟對接的形態(tài)。在這一框架下，中央與地方所形成的一對一談判機制，使財政體制具有不規(guī)范、不透明、不可持續(xù)的缺點，因而導致國家財政收入占國內生產(chǎn)總值、中央財政收入占全國財政收入的比重下滑嚴重，中央政府的調控能力明顯下降等問題。同時，國家與企業(yè)稅收分配制度也存在著不穩(wěn)定、不統(tǒng)一的弊端，因而導致了國家與企業(yè)、中央與地方稅收收入的分配中企業(yè)侵蝕政府、地方侵蝕中央的財政收入分配局面。

(三)分稅制財政體制(1993—1998年)

隨著改革的深入，包干制財政體制的弊端日益顯現(xiàn)：一是導致“兩個比重”下降，中央財政惡化，中央控制力下降。二是導致企業(yè)競爭環(huán)境不公平。中國工商稅制內外有別、不同所有制類型有別，企業(yè)所得稅稅負不同，不利于各種性質市場主體公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境的建立。為此，十四屆三中全會通過的《決定》中提出，按照統(tǒng)一稅法、簡化稅制、公平稅負和合理分權的原則，推進分稅制改革，以期解決上述突出問題，建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政體制。

1994年分稅制財政改革意義重大，解決了包干制財政體制的弊端，具體表現(xiàn)為：一是強化了中央政府的宏觀調控能力，扭轉了“兩個比重”不斷下降的局面，中央政府調控經(jīng)濟的財政資源顯著增加。二是中央財政收入和地方財政收入穩(wěn)步增長。分稅制不僅從制度上規(guī)范了中央與地方的收入分配關系，而且還通過共享稅和增長分成等制度，充分調動了地方發(fā)展經(jīng)濟和組織財政收入的積極性，實現(xiàn)了財政收入中央與地方的雙贏。三是分稅制淡化了政府與企業(yè)的行政隸屬關系，規(guī)范了政府分配行為。公平了各類企業(yè)的稅負，凈化了企業(yè)的財政稅收分配環(huán)境，促進了企業(yè)間的平等競爭。四是分稅制通過轉移支付制度，進一步平衡了地區(qū)財力差距，對于彌補地方財權事權失衡、促進基本公共服務均等化發(fā)揮了重要作用?？傊?，1994年的分稅制財政改革成功地建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政體制，為今后中國經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展奠定了重要的制度基礎。

(四)公共財政體系的構建(1999—2012年)

雖然分稅制財政體制改革適應了市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，但是20世紀90年代中后期，財政支出仍處于大包大攬狀態(tài)，隨著改革的深化，一部分由計劃轉向市場的行業(yè)需要公共財政的支出，例如為國有企業(yè)虧損提供財政補貼，而另一部分屬于國家公共支出的部分卻難以有效供給，又如科教興國戰(zhàn)略、社會保障支出等。國家財政這種既越位又缺位的局面加劇了財政供給有限性和支出需求無限性的矛盾。因此，公共財政改革在這一背景下應運而生。

1998年12月在全國財政工作會議上，國務院首次提出在中國建立公共財政框架的思路和基本原則，并寫入黨的十五屆三中全會文件和“十五”時期國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃。2003年黨的十六屆三中全會提出了進一步健全和完善公共財政體制的戰(zhàn)略目標。公共財政以合理界定政府與市場職能為前提，是市場經(jīng)濟制度下財政制度建設的進一步深化。公共財政大大增強了財政收支的公共性，財政收入由“取自家之財”走向“取眾人之財”，財政支出由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”，財政政策由“區(qū)別對待”走向“國民待遇”。隨著中國公共財政制度建設的深入，中國不斷調整財政支出結構并加大公共服務投入，公共預算管理體制的逐步確立，亦使財政預算能夠滿足社會公共產(chǎn)品和服務的需要。同時，新一輪的稅制改革自2004年起，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，積極穩(wěn)妥地分步對現(xiàn)行稅制進行有增有減的結構性改革。

(五)現(xiàn)代財政制度建設(2012年至今)

2012年黨的十八大提出“市場在資源配置中起決定性作用”。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系的建立和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》以前所未有的高度對財政進行了定位——“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并提出建立“現(xiàn)代財政制度”的目標。2014年《深化財稅體制改革總方案》對現(xiàn)代財政制度描述如下，建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運行高效、有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。2014年以來，在現(xiàn)代財政制度目標下的新一輪財政體制改革，其影響力、涉及面、復雜性都超過以往歷次改革。改革包括改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三個方面。

作為綜合實力增強的大國，中國需要突破國內的財政框架體系，在全球視角下重新定位財政職能和財政政策框架。構建大國財政是中國財政改革的重要思路，同時也是中國順應全球化潮流的必然選擇。大國財政要與中國綜合國力相適應，與中國作為具有世界影響力的大國相適應，緊緊圍繞中國積極參與全球治理、推動全球治理體系變革的實踐需要，支撐中國更好統(tǒng)籌國內國際兩個大局，更好推進“一帶一路”建設，在改革創(chuàng)新中實現(xiàn)和平發(fā)展，在和平發(fā)展中謀求世界共贏，在世界共贏中進一步強化中國的大國地位和國際影響力。更為重要的是，國家治理現(xiàn)代化視域下的大國財政建設，將在統(tǒng)籌考慮中國財政改革發(fā)展歷史路徑、現(xiàn)實基礎和制度模式的基礎上，形成立足中國實踐、總結中國經(jīng)驗、體現(xiàn)中國特色的財政體系和財政能力，為進一步發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢、更好解決人類發(fā)展所面臨的共同問題做出貢獻。

三、中國財政改革40年的基本經(jīng)驗與基本規(guī)律

隨著中國特色社會主義進入新時代，中國的經(jīng)濟學者應從基本軌跡、基本經(jīng)驗、基本規(guī)律三方面進行深入的思考，全面總結中國經(jīng)濟建設實踐，給出系統(tǒng)回答，講好中國故事[2]。在對中國改革開放40年來財政改革實踐基本軌跡描述的基礎上，筆者進一步總結歸納了中國財政改革40年的基本經(jīng)驗和基本規(guī)律。

(一)堅持中國特色社會主義理論指導

中國40年的財政改革，始終堅持中國共產(chǎn)黨不同時期的理論指導。在改革中既吸收國際先進經(jīng)驗，又不照搬照抄，具有鮮明的中國特色。例如，1978年黨的十一屆三中全會決定，將全黨的工作重心由以階級斗爭為綱轉向經(jīng)濟建設；1984年黨的十二屆三中會會提出，堅持有計劃的商品經(jīng)濟的改革方向，逐步實現(xiàn)計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟、計劃調節(jié)與市場調節(jié)的有機結合；1987年黨的十三大提出社會主義初級階段理論和“一個中心，兩個基本點”的基本路線；1992年黨的十四大提出把社會主義基本制度和市場經(jīng)濟相結合，建立社會主義市場經(jīng)濟體制；1997年黨的十五大提出，要堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用；2002年黨的十六大提出，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，推動經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，基本實現(xiàn)工業(yè)化，大力推進信息化，加快建設現(xiàn)代化，保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平；2007年黨的十七大提出，要深化對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的認識，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成有利于科學發(fā)展的宏觀調控體系；2012年黨的十八大提出，全面建成小康社會，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型?？梢?，中國特色社會主義理論，緊密結合改革開放的實踐，適合各階段發(fā)展需要，是指引改革開放事業(yè)不斷走向勝利的理論保障。中國的財政改革，則始終堅持在上述理論的指導下進行，始終與中國改革開放的實踐緊密結合，這是中國財政改革取得勝利的根本保障。

(二)與其他領域改革統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進

改革是一項系統(tǒng)工程，雖然財政改革在整個改革中處于先導地位，但是必須保持與其他改革的協(xié)調推進。財政改革為其他領域的改革開辟了道路，同時其他領域的改革也為財政改革提供支持?？v觀中國財政改革40年的歷程，一個重要的經(jīng)驗就是，財政改革與其他領域的改革協(xié)調推進。財政改革始終與國有企業(yè)改革、價格體制改革、金融體制改革、投資體制改革、政府職能改革等相伴，相互支持，共同推進。以國有企業(yè)改革為例，財政包干制伴隨著國有企業(yè)的承包制；分稅制改革的同時也開啟了產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度改革；公共財政框架下國有企業(yè)通過有進有退的結構性調整進一步增加國有資本的公共性、控制力；現(xiàn)代財政制度的建立同樣伴隨著進一步提高國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的作用和競爭力的混合所有制改革。

(三)堅持由粗到細、逐步深化

從計劃經(jīng)濟下的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制到目前提出的現(xiàn)代財政制度，中國財政發(fā)生了翻天覆地的變化。經(jīng)過40年的努力，中國現(xiàn)代財政制度的大廈已屹立眼前。這座大廈的建成同樣經(jīng)歷了地基建設、主體構建、分部建設和細節(jié)完善等不同階段。在每一階段的具體建設中，又經(jīng)歷了反復的論證，其間有爭論、甚至停滯，但是中國的財政改革始終堅持實是求事，不斷開拓創(chuàng)新。各項改革有快有慢，但改革的腳步卻從未停止。每一階段都必不可少，均起著承上啟下的作用。

(四)堅持試點先行、逐步推廣

由于中國的財政改革是基于中國國情的一項開創(chuàng)性改革，因此，在實踐中中國的很多重要改革均采取試點先行的辦法，在試點的基礎上總結經(jīng)驗，在成功的基礎上進一步推廣至全國。這一改革方法具有降低改革風險、減少改革阻力、確保改革成功的重要特點。在中國財政改革的過程中，也堅持了這一方法。例如增值稅轉型改革，2004年在東北三省實行增值稅轉型試點，2007年進一步擴大至中部六省，2009年在全國實行。“營改增”改革于2012年在上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展試點，之后于2013年和2014年進一步擴大試點省份和行業(yè)，并于2016年在全國范圍內推行。實際上，中國財政的幾乎每一項重要改革都遵循著試點先行、逐步推廣的改革方法，例如預算改革、費改稅、政府采購、地方政府債務等。

(五)努力實現(xiàn)財政集權與分權的均衡

總體來看，40年來中國財政改革是從高度集中的統(tǒng)分統(tǒng)支財政體制走向分級財政體制，而公共財政改革和現(xiàn)代財政制度的建立，也具有財政分權的特征。但改革的實踐也不斷證明過度的分權不僅不利于推進改革和促進發(fā)展，反而會使中央控制力下降，地方和部門行為不受約束，影響資源配置，擾亂市場經(jīng)濟運行等。例如，曾經(jīng)一度十分嚴重的部門亂收費、小金庫、地方隨意減免稅、財政資金浪費、預算外資金規(guī)模過大、地方債務膨脹等，應該說都是在放權的過程中，缺乏完備的制度和有效監(jiān)管所出現(xiàn)的問題。對此，及時發(fā)現(xiàn)問題，運用改革的手段，特別是通過加強相關制度建設，例如實行費改稅、推行部門預算、完善收支兩條線、實施全口徑預算管理、建立政府采購制度、加強地方政府債務管理等一系列改革，有效地解決了因分權產(chǎn)生的問題。由此可見，中國在財政改革的過程中，并不是一味地進行分權，而是在分權的過程中包含著集權，實現(xiàn)集權與分權的有效統(tǒng)一。

(六)財政改革與市場化改革同步

中國經(jīng)濟體制改革過程，同時也是對政府與市場關系不斷調整、重新認識的過程?？傮w來看，中國市場化改革不斷深入，財政改革中也體現(xiàn)了這一市場化趨勢，并表現(xiàn)在多個方面：一是政府對市場的直接干預不斷下降，市場在資源配置中的作用范圍不斷擴大，作用深度不斷加強。二是政府對市場環(huán)境的建設和宏觀調控不斷加強，促進市場日益公平、有效和穩(wěn)定。三是國有企業(yè)市場化程度不斷深入，不僅沒有削弱國有企業(yè)的控制力，減少國有資產(chǎn)價值，反而使國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的布局更加合理，控制力不斷增強，使國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值，不斷增強國有財政實力。四是勞動力的市場化程度不斷深入，勞動者由計劃經(jīng)濟下對土地和國有企業(yè)的依賴，變成更加自由流動的生產(chǎn)要素，勞動力在城鄉(xiāng)之間、在城市不同生產(chǎn)部門之間的流動日益通暢，勞動力市場不斷完善。個人與國家之間的財政關系也日益成熟：一方面，國家通過稅收從個人處取得收入；另一方面，通過公共支出向個人提供更多高質量的公共產(chǎn)品和服務。五是政府本身的活動也日益離不開市場，例如政府采購離不開競爭的商品市場，政府發(fā)行債券離不開金融市場，國有企業(yè)融資離不開資本市場，稅收的有效征收離不開會計、稅務、法律等中介服務市場等。

(七)財政改革與法治化建設同步

中國改革開放的進程，同時也是市場和政府行為不斷法治化的過程。法治化為市場化改革提供了制度支撐和法律保障。隨著市場化改革的推進，政府、個人、企業(yè)等各市場主體逐漸成為獨立的經(jīng)濟實體，它們之間的權利和義務關系也通過法律形式不斷加以規(guī)范。財政改革同樣涉及到各利益主體，如中央政府、地方各級政府、各類性質的企業(yè)、個人，不同主體之間的財政關系在改革中不斷加以調整，與此同時，這些改革都伴隨著相關財稅法規(guī)的制定與出臺，如《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國稅收征管法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》等。這些法律成為約束和規(guī)范各市場主體財稅行為的重要依據(jù)，并通過法律的強制性，保證財稅改革的成果得以落實。同時，隨著財政改革的推進，相關法規(guī)也需通過法律的規(guī)范程序進行修改完善。尤其值得關注的是，稅收法定原則的重要意義獲得了各界的廣泛共識，并成為財稅法治化建設遵循的基本原則。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出“落實稅收法定原則”；黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，又將制定和完善財政稅收法律作為加強重點領域立法的一項任務。在此背景下，中國稅收立法進程也不斷推進，在不再出臺新的稅收條例的基礎上，有計劃地推進新稅種的立法和將現(xiàn)行稅收條例修改上升為法律并相應廢止條例?！吨腥A人民共和國預算法》作為財稅領域的“龍頭法”，對于推進財政改革發(fā)揮了重要作用。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改后的《中華人民共和國預算法》，修改后的《中華人民共和國預算法》明確了規(guī)范政府收支行為、強化預算約束的立法宗旨，細化了全口徑預算管理制度、預算公開制度，賦予地方政府有限發(fā)債權，以及完善預算審查、監(jiān)督、強化預算責任等，成為推動新一輪財政改革的“先行軍”。

(八)財政改革與國際化進程同步

從財政改革40年的實踐來看，中國財政制度的制定、實行與管理不僅充分考慮了中國國內的實際情況，而且緊密結合中國的開放進程。一是有效地借鑒和運用各國財政改革的成功經(jīng)驗，為財政改革服務。二是在WTO原則框架等國際規(guī)則下改革中國財政制度，實現(xiàn)與國際規(guī)則接軌。三是發(fā)揮中國大國財政作用，參與和引領國際財政規(guī)則和政策的制定，向世界貢獻中國財政經(jīng)驗。中國財政改革的進程實際上是不斷借鑒各國財政改革成功經(jīng)驗的歷程，是逐步實現(xiàn)國際化的過程。中國1994年實行的分稅制財政體制，就是按照市場經(jīng)濟國家通行的做法進行的改革，是一次具有初步接軌意義的改革。中國的增值稅改革、企業(yè)所得稅改革、出口退稅改革、全口徑預算改革、政府采購制度改革、部門預算改革等眾多改革，都吸收了成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，并與國際規(guī)則接軌。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推進，中國積極發(fā)揮大國財政作用，設立亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、金磚國家開發(fā)銀行，努力幫助更多的發(fā)展中國家提供基礎設施等公共產(chǎn)品，促進區(qū)域和世界經(jīng)濟社會發(fā)展。中國還積極參與《巴黎協(xié)定》《實施稅收協(xié)定相關措施及防止稅基侵蝕和利潤轉移的多邊公約》等國際規(guī)則的制定，發(fā)出中國聲音，以期更好地維護中國及廣大發(fā)展中國家的財稅利益。

四、中國財政改革展望

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這是關系到歷史全局的變化，對黨和國家工作提出很多新要求。在此背景下，黨的十九大報告對于財政改革提出要求：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系[3]?；诖?，筆者認為，下一階段中國財政改革的重點應聚焦于以下七個方面：一是加快建立現(xiàn)代財政制度。作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，財政在調節(jié)政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系中，在促進經(jīng)濟增長和經(jīng)濟結構轉型、促進民主政治、加強社會治理、促進生態(tài)文明等方面發(fā)揮著不可替代的作用，必然要在國家目標、方略的指導下，加快建立現(xiàn)代財政制度。二是完善中央與地方財政關系。黨的十九大對于中央與地方財政關系的要求非常明確，即權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡。這是適應中國新時代經(jīng)濟社會發(fā)展特征的改革要求，是對當前中央與地方財政關系的一次深化改革。三是深化預算制度改革?，F(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，黨的十九大對深化預算制度改革也提出了明確的要求，即“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力、全面實施績效管理”。四是深化稅收制度改革，健全地方稅體系。稅收制度改革需要對現(xiàn)有稅收制度的結構和功能進行調整。從結構上來看，需要逐步提高直接稅的比重，相應地降低間接稅比重。從功能上來看，應逐步提高促進公平的功能，相應地逐步弱化對粗放型經(jīng)濟增長的激勵功能。五是創(chuàng)新和完善財稅調控政策。隨著中國社會主義建設進入新時代，社會的主要矛盾發(fā)生了變化，財稅政策轉向注重創(chuàng)新驅動和經(jīng)濟結構調整優(yōu)化為主要目標；在財政支出政策上，鼓勵民間資本參與到公共產(chǎn)品和服務的供給中；在稅收政策上，通過降低間接稅比重和提高直接稅比重，加大對收入差距的調節(jié)，促進公平與協(xié)調發(fā)展。六是進一步推進財稅法治化建設。進一步以法治為主導推進財稅制度建設，將財稅問題納入法治軌道，約束公共財稅權，將政府的一切財稅行為都納入法治軌道，突出財稅基礎性地位。七是加強大國財政建設。進一步提升財政實力，助力大國財政與大國經(jīng)濟的全球化發(fā)展，注重世界范圍內公共物品及服務的提供，注意國際稅收協(xié)調，助力中國企業(yè)“走出去”等。