秦 森

（東北大學(xué)文法學(xué)院，沈陽(yáng)110169）

在十九大報(bào)告中，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理法治化”。社區(qū)是社會(huì)的基本單位，社區(qū)治理是社會(huì)治理向基層延伸的重要組成。目前我國(guó)在社區(qū)治理領(lǐng)域的實(shí)踐主要集中在城市范圍，因此本文將研究對(duì)象限定為城市社區(qū)治理的法治化建設(shè)，以期在該領(lǐng)域形成完備的制度體系，提供有力的法治保障。

一、城市社區(qū)治理法治化的內(nèi)涵與重要性

關(guān)于城市社區(qū)治理法治化的內(nèi)涵，不同學(xué)者的觀點(diǎn)雖表述不同，但核心要義基本一致，即：在城市社區(qū)的范圍內(nèi)，所有利益主體在行政規(guī)章與法律規(guī)范的指引下，參與社區(qū)治理的相關(guān)事務(wù)，促進(jìn)社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)達(dá)到科學(xué)化與規(guī)范化的效果。

城市社區(qū)治理的法治化建設(shè)，對(duì)于完善城市社區(qū)治理有著極其重要的意義。

（一）社區(qū)治理法治化是堅(jiān)持全面依法治國(guó)的必然要求

在依法治國(guó)的概念中，囊括了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)“三個(gè)一體”建設(shè)的內(nèi)容，從社區(qū)的定位來(lái)看，它是連接黨、政府和人民群眾的交點(diǎn)，是黨和政府服務(wù)群眾的“最后一公里”，社區(qū)的依法治理是政府依法行政的重要體現(xiàn)，是法治社會(huì)必不可少的重要組成，當(dāng)然也是法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，要求“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。社區(qū)治理的法治化是依法治國(guó)戰(zhàn)略在社區(qū)層面的微觀體現(xiàn)。在我國(guó)，關(guān)于社區(qū)治理的探索起步相對(duì)較晚，目前仍有部分相關(guān)行政法規(guī)存在空白，且現(xiàn)有法律較為老舊，亟待建立起系統(tǒng)科學(xué)的相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范；法律具有強(qiáng)制性，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，因此在調(diào)節(jié)社區(qū)主體間關(guān)系時(shí)更為有效，同時(shí)科學(xué)合理的社區(qū)法治將會(huì)對(duì)管理者的權(quán)力進(jìn)行有效的約束；社區(qū)治理面對(duì)的是廣大基層百姓，將社區(qū)納入到法治建設(shè)的軌道中，可以更加廣泛地加深人民對(duì)法律的敬畏與信仰，提高全民法律意識(shí)，從而促進(jìn)全民守法的實(shí)現(xiàn)。

（二）社區(qū)治理法治化是規(guī)范社區(qū)治理的根本保障

隨著我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，以及我國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，黨和國(guó)家對(duì)于基層治理尤其是社區(qū)治理提出了一系列重要要求，這對(duì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范化、科學(xué)化具有重要意義，而當(dāng)務(wù)之急，就是在現(xiàn)有法律以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上充分結(jié)合社區(qū)治理的新形勢(shì)，形成一整套具有廣泛約束力的社區(qū)治理法治體系。

在我國(guó)，居民參與社區(qū)自治已有較為深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)，然而社區(qū)治理的工作內(nèi)容紛繁復(fù)雜，社區(qū)內(nèi)主體間利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，需要有嚴(yán)密而有力的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，將各利益主體間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行梳理，將社區(qū)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)職能進(jìn)行劃分，使社區(qū)居民參與社區(qū)自治的途徑更為便捷優(yōu)化。同時(shí)，隨著社區(qū)治理理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展創(chuàng)新，政府主導(dǎo)的“家長(zhǎng)式”管理模式正在不斷轉(zhuǎn)變，多元參與的治理模式正在逐漸形成。如何限制政府對(duì)社區(qū)的行政化管理，提高社會(huì)力量在社區(qū)治理中的參與度，規(guī)范各方主體在社區(qū)范圍內(nèi)的行為準(zhǔn)則，保障社區(qū)以及居民的合法利益，這都需要通過(guò)推進(jìn)社區(qū)治理的法治化進(jìn)行保障，使法律法規(guī)成為社區(qū)治理的堅(jiān)實(shí)后盾。

（三）社區(qū)治理法治化是促進(jìn)社會(huì)繁榮的堅(jiān)實(shí)力量

社區(qū)治理是社會(huì)治理在基層環(huán)節(jié)中的重要內(nèi)容，是社會(huì)治理在社區(qū)范圍內(nèi)的微觀體現(xiàn)。自十八大以來(lái)，創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理重心下移成為重要議題，習(xí)近平總書(shū)記指出，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的中心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。以社區(qū)為平臺(tái)，搭建政府引導(dǎo)、多方參與的治理格局，以社區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

推進(jìn)社區(qū)治理法治化，以行政法規(guī)的形式，構(gòu)建起政府、社區(qū)與社會(huì)組織的新型關(guān)系，以法治的力量促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變行政職能，鼓勵(lì)廣大社會(huì)力量參與到基層社會(huì)治理中，并起到有力的監(jiān)督作用，必將對(duì)社會(huì)的繁榮起到推進(jìn)作用。

二、城市社區(qū)治理法治發(fā)展脈絡(luò)

1986年，在城市經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)保障制度建設(shè)的社會(huì)背景下，民政部第一次正式在城市管理中引入“社區(qū)”這一概念，在此之前，基層社會(huì)治理的職責(zé)主要有城市居民委員會(huì)承擔(dān)。從職能劃分，管轄范圍來(lái)看，城市居民委員會(huì)的管理范圍與社區(qū)并無(wú)二致，因此我國(guó)社區(qū)治理的法治化建設(shè)可以將城市居民委員會(huì)法治實(shí)踐囊括其中?？v觀這一發(fā)展脈絡(luò)，我們可以概括為以下幾個(gè)階段。

（一）20世紀(jì)五十年代至七十年代中：萌芽與中斷

在民國(guó)時(shí)期，為鞏固基層政權(quán)，在縣以下的行政組織管理主要采用保甲制，并頒布了《保甲條例》作為規(guī)范。新中國(guó)建國(guó)伊始，這一制度被宣布廢除，新的人民政府開(kāi)創(chuàng)式地建立了“街居制”，即以街道辦事處與居民委員會(huì)為主體，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的管理。1954年通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》（2009年被廢止）與《城市居民委員會(huì)組織條例》兩部行政法規(guī)，以法律的形式將居委會(huì)與街道辦的職能定位、工作內(nèi)容、組織框架、行為規(guī)范等內(nèi)容進(jìn)行了明文規(guī)定。在《城市居民委員會(huì)組織條例》中，明確將居民委員會(huì)定義為“群眾自治性的居民組織”，開(kāi)創(chuàng)了居民自治的城市社區(qū)管理立法的先河。在法律的指導(dǎo)下，居委會(huì)的建設(shè)工作在全國(guó)迅速推進(jìn)，到20世紀(jì)五十年代末，居委會(huì)已經(jīng)在基層社會(huì)管理中發(fā)揮著重要作用。

在街居制迅速推進(jìn)的同時(shí)，單位制作為基層社會(huì)管理的另一制度同樣迅速發(fā)展。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，單位不僅是職工們的工作場(chǎng)所，更對(duì)職工們的組織、生活進(jìn)行管理，使職工們對(duì)工作單位產(chǎn)生了強(qiáng)大的人身依附關(guān)系。這樣就形成了單位職工由單位管理，社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等由街道辦與居委會(huì)進(jìn)行管理，兩種不同的管理制度相互配合，互為補(bǔ)充，管理對(duì)象基本涵蓋了所有社會(huì)群眾，從而對(duì)鞏固政權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了至關(guān)重要的作用。

然而，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，單位制在基層社會(huì)管理中的作用日趨膨脹，此消彼長(zhǎng)之間街居制的功能被不斷壓縮，原有的立法基礎(chǔ)浮于文本，難以貫徹落實(shí)。1958年后，我國(guó)進(jìn)入了轟轟烈烈的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)，1960年，中央下發(fā)了關(guān)于人民公社問(wèn)題的批示，將街道辦事處改為了人民公社，將家庭婦女、社會(huì)閑散人員等一切居民納入到單位制中，街居制高度萎縮。而進(jìn)入到文化大革命后，我國(guó)的民主法治遭到嚴(yán)重破壞，基層社會(huì)治理的法治化便更無(wú)從談起。

（二）20世紀(jì)七十年代末至八十年代：恢復(fù)與探索

1978年十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)走向了改革開(kāi)放的新時(shí)代，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，國(guó)有企事業(yè)單位進(jìn)行改革，原有的部分職能被分離，對(duì)職工的控制力大幅度減弱。同時(shí)，獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體迅速發(fā)展，城市化的發(fā)展也致使社會(huì)流動(dòng)人口的劇增，單位制無(wú)法發(fā)揮其職能，逐步走向崩潰。因此，街居制取而代之，重新煥發(fā)了生機(jī)。

1980年，《城市居民委員會(huì)組織條例》與《城市街道辦事處組織條例》在人大常委會(huì)上被重新公布，標(biāo)志著城市街道辦事處與居民委員會(huì)重新建立，隨后居民委員會(huì)被寫(xiě)入了1982年憲法，在第111條中將其定義為“基層群眾性自治組織”，并規(guī)定“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！钡谝淮我詰椃ǖ男问酱_立起居民委員會(huì)的職能。

然而隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，愈加復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)對(duì)居委會(huì)的工作提出了新的挑戰(zhàn)，超載的職能負(fù)擔(dān)以及在實(shí)際建設(shè)中面臨的困境，使居委會(huì)的角色定位日趨尷尬，社區(qū)制的出現(xiàn)則有效緩解了這一問(wèn)題。以社會(huì)福利工作改革委契機(jī)，民政部開(kāi)始提出社區(qū)服務(wù)的概念，于1986年提出要在城市開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作的具體要求，從此以后，社區(qū)服務(wù)的職能才被具體細(xì)化和充分發(fā)展。

（三）20世紀(jì)九十年代至今：發(fā)展與完善

為了進(jìn)一步規(guī)范城市社區(qū)發(fā)展，完善基層社會(huì)管理體系，1989年全國(guó)人大正式通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織法》。該法共二十三條，將居民委員會(huì)的角色定位為“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，并明文規(guī)定了居委會(huì)的任務(wù)、組織原則與工作方式，明確了居委會(huì)以后的建設(shè)方向。

經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，同時(shí)在民政部的指導(dǎo)下，社區(qū)服務(wù)業(yè)也在加速推進(jìn)，《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》（1993）、《全國(guó)社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》（1995）相繼出臺(tái)，進(jìn)一步對(duì)城市社區(qū)服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范。2000年，在總結(jié)各地社區(qū)建設(shè)實(shí)踐成果與問(wèn)題的基礎(chǔ)上，民政部發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)的意見(jiàn)》，意見(jiàn)分五大部分，系統(tǒng)闡釋了社區(qū)的含義、社區(qū)建設(shè)的重要意義、社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想原則和目標(biāo)、社區(qū)建設(shè)工作的內(nèi)容、社區(qū)組織和隊(duì)伍建設(shè)、以及社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。該意見(jiàn)作為綱領(lǐng)性文件，對(duì)全國(guó)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展影響重大，自此以后，全國(guó)各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺(tái)地方條例規(guī)范，卓有成效的推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，出現(xiàn)了沈陽(yáng)模式、漢江模式、上海模式等一批具有示范效應(yīng)的城市社區(qū)建設(shè)模式。

十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，政府職能改革不斷深入，城鄉(xiāng)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化也在不斷發(fā)展，面對(duì)新形勢(shì)與社會(huì)發(fā)展的新要求，2017年中共中央、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》是國(guó)家層面首個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)綱領(lǐng)性文件，《意見(jiàn)》中貫徹了黨的指導(dǎo)思想，指明了黨、政府、居民與社區(qū)間的關(guān)系，針對(duì)新形勢(shì)下的基層社會(huì)治理問(wèn)題提出了一系列具有創(chuàng)設(shè)性的規(guī)劃。

三、城市社區(qū)治理法治的缺失

當(dāng)前，在城市社區(qū)治理領(lǐng)域已經(jīng)初步建成了以憲法為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》為主體，以各地方性行政法規(guī)與部門(mén)規(guī)章為有益補(bǔ)充的法治體系，各級(jí)法律相互配合，共同為城市社區(qū)自治提供法治保障。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)治理理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，社區(qū)治理相關(guān)的法律體系逐漸顯現(xiàn)出弊端，難以適應(yīng)當(dāng)今社區(qū)治理的新形勢(shì)，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

（一）社區(qū)居委會(huì)主體地位不明確

目前，關(guān)于城市社區(qū)居委會(huì)的法律主體定位主要規(guī)定于《憲法》與《居委會(huì)組織法》中，體現(xiàn)為“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。然而在實(shí)際工作中，這樣的定位顯現(xiàn)出了其并不甚明確的弊端，尤其是行政化色彩的濃重。

社區(qū)居委會(huì)與政府間的關(guān)系在《城市居委會(huì)組織法》中明確規(guī)定到：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。”由此可見(jiàn)，社區(qū)并非一級(jí)政府組織，也并非是政府的下屬單位或派出機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是獨(dú)立履行職能，為社區(qū)居民服務(wù)的自治組織。然而，由于法律規(guī)范的過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)政府和社區(qū)的職權(quán)劃分不甚細(xì)化，在實(shí)際實(shí)踐中政府與社區(qū)難以實(shí)現(xiàn)工作上的脫鉤，甚至社區(qū)在一定程度上服從或依附于政府的工作。

首先，社區(qū)財(cái)政難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。目前，社區(qū)的財(cái)政收入主要為三種渠道：政府財(cái)政撥款、社會(huì)捐助以及社區(qū)自主募集，然而在實(shí)際操作中，社會(huì)捐助與自主募集都具有一定的不穩(wěn)定性且數(shù)額較少，難以維系社區(qū)日常工作的開(kāi)展，所以最穩(wěn)定的來(lái)源還是依靠于政府的財(cái)政撥款。如果社區(qū)在財(cái)政上無(wú)法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，那么在實(shí)際工作中難免要受政府的制約。

其次，社區(qū)選舉受到行政干預(yù)。在《城市居委會(huì)組織法》中規(guī)定“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶(hù)派代表選舉產(chǎn)生?！比欢?，在我國(guó)多地城市社區(qū)的選舉過(guò)程中，依然受政府干預(yù)力度較大，政府?dāng)M定候選人名單等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，致使社區(qū)自主選舉流于形式，居民參與度不高，因此對(duì)居委會(huì)的工作難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的信任。

另外，社區(qū)還承接部分政府職能。由于社區(qū)與政府之間，政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，長(zhǎng)期以來(lái)“家長(zhǎng)式”的管理模式成為習(xí)慣，并且在法律中雙方的職權(quán)劃分并未明確，導(dǎo)致社區(qū)在完成本職工作的同時(shí)還需要彌補(bǔ)街道辦或政府部門(mén)的職能的空缺，如信息登記與建檔、開(kāi)具個(gè)人證明，還要接受政府部門(mén)的定期檢查。政府的行政力量下沉導(dǎo)致社區(qū)工作任務(wù)繁重，社區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)事宜受到極大影響。

（二）現(xiàn)行社區(qū)治理法律規(guī)范陳舊不健全

目前在社區(qū)治理領(lǐng)域內(nèi)，形成了以憲法為根本，以《城市居民委員會(huì)組織法》為主體，以民政部或各地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件為補(bǔ)充的法律體系。在現(xiàn)行的社區(qū)治理法律規(guī)范中，只有《城市居民委員會(huì)組織法》為具有強(qiáng)制力的行政法律規(guī)范，即“硬法”，其他規(guī)范性文件或指導(dǎo)意見(jiàn)并不具有法律效力，即“軟法”，可見(jiàn)社區(qū)治理領(lǐng)域內(nèi)的“硬法”相對(duì)匱乏。不可否認(rèn)的是，“軟法”在一定程度上更能體現(xiàn)居民訴求，反映居民協(xié)商自治的成果，但過(guò)分倚重“軟法”則使法律權(quán)威性大打折扣。

不僅如此，法律規(guī)范的陳舊也制約著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展?，F(xiàn)行《城市居民委員會(huì)組織法》為1989年通過(guò)并于2004年進(jìn)行修訂，對(duì)照當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)治理模式都有了較大變化，原有的法條已經(jīng)很難對(duì)現(xiàn)實(shí)中的社區(qū)治理關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。在原有法條中，更多的是以原則性的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，過(guò)于宏觀而寬泛，在對(duì)居委會(huì)的任務(wù)、組織形式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、選舉與監(jiān)督等方面的規(guī)定上，多是一言以蔽之，雖然賦予了一定的自主性，但是在實(shí)際的操作中具有較大的不便性，往往讓工作者無(wú)所適從，更產(chǎn)生了權(quán)責(zé)不分明的情況。同時(shí)，如今的社區(qū)治理模式較于當(dāng)時(shí)也有所改革，社區(qū)居委會(huì)的角色定位也更多的從“管理者”向“服務(wù)者”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，相對(duì)應(yīng)的工作規(guī)范也缺乏法律支撐。

現(xiàn)行法律中雖然對(duì)社區(qū)居委會(huì)的主體定位進(jìn)行了規(guī)范，但是隨著社區(qū)治理實(shí)踐的發(fā)展，多方主體參與社區(qū)治理成為主流趨勢(shì)，在我國(guó)大部分地區(qū)形成了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、以及非盈利性質(zhì)的社會(huì)組織等社區(qū)自治主體，但這些主體應(yīng)該被賦予怎樣的法律地位，在目前的社區(qū)治理法律體系中還屬于空白。

在我國(guó)社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)不斷發(fā)展的情況下，經(jīng)過(guò)理論界二十多年的研究，廣大學(xué)者對(duì)社區(qū)治理也提出了一系列具有創(chuàng)新性的意見(jiàn)，取得了豐碩的學(xué)術(shù)成果。在學(xué)界與業(yè)界的雙重推動(dòng)下，亟待立法者在總結(jié)理論與實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上對(duì)該法進(jìn)行修訂與擴(kuò)充。

（三）社區(qū)居民與社區(qū)工作者法治意識(shí)水平較低

在我國(guó)的治理體系中，長(zhǎng)期以來(lái)存在著濃厚的“人治”色彩，甚至“法治”處于相對(duì)弱勢(shì)的層級(jí)，致使國(guó)民法治意識(shí)與法治思維水平較低，對(duì)法治的信仰不到位，這樣的問(wèn)題也反映在社區(qū)治理的實(shí)際工作中。

在某些社區(qū)中，存在著社區(qū)干部以官位自居的現(xiàn)象，在工作中重管理，輕服務(wù)；有些社區(qū)干部則習(xí)慣對(duì)所有事務(wù)大包大攬，不按規(guī)章辦事，將個(gè)人意志凌駕于社區(qū)規(guī)章之上，使規(guī)章制度流于形式，引起社區(qū)居民不滿(mǎn)。這些不良現(xiàn)象產(chǎn)生的根源是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的不良工作作風(fēng)，對(duì)社區(qū)自治帶來(lái)不良影響。

其次，在我國(guó)較多城市中，社區(qū)工作者依法辦事的水平依然較低。目前，在大多數(shù)城市社區(qū)中，尚未形成專(zhuān)業(yè)化水平較高的社區(qū)工作者團(tuán)隊(duì)，由于吸引人才的政策不到位，難以將業(yè)務(wù)水平與法律知識(shí)水平較高的專(zhuān)業(yè)化人才招募到社區(qū)工作者團(tuán)隊(duì)中。目前社區(qū)工作者的聘任主要通過(guò)選聘、競(jìng)聘和考試上崗的途徑，然而其中大多數(shù)并沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)業(yè)化的培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)較低。根據(jù)一些學(xué)者的調(diào)查結(jié)果顯示，在社區(qū)工作者隊(duì)伍中，有高達(dá)51%的人員沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，沒(méi)有取得社會(huì)工作者職業(yè)資格的社區(qū)工作者更是高達(dá)79%。人才的缺乏進(jìn)一步加劇了社區(qū)法治氛圍的缺失。

另外，社區(qū)居民的權(quán)利意識(shí)與責(zé)任意識(shí)較為淡薄，主人翁意識(shí)較為匱乏。對(duì)待社區(qū)事務(wù)，常常以事不關(guān)己的態(tài)度消極對(duì)待，本應(yīng)是社區(qū)居民共同決策的問(wèn)題，但往往居民參與度不高。比如對(duì)待社區(qū)選舉時(shí)較為隨意，在沒(méi)有認(rèn)真了解候選人的基礎(chǔ)上憑直覺(jué)投票甚至是直接棄權(quán)；在對(duì)待衛(wèi)生、治安、公益等本應(yīng)是社區(qū)自治的事務(wù)時(shí)，更是將責(zé)任直接推至居委會(huì)或是政府機(jī)關(guān)，最后的結(jié)果往往將其交由社區(qū)老年人自發(fā)承擔(dān)，其實(shí)施的結(jié)果自然可想而知。根據(jù)《居委會(huì)組織法》，社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)對(duì)居委會(huì)的收支賬目等工作內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，然而在實(shí)際當(dāng)中，居民往往對(duì)居委會(huì)的工作聽(tīng)之任之，對(duì)自身的監(jiān)督職責(zé)不以為然。當(dāng)然，以上現(xiàn)象在一定程度上也源自于社區(qū)工作中沒(méi)有提供足夠的居民參與渠道，但更多的反映了社區(qū)居民的法治意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)利、義務(wù)意識(shí)淡薄，這對(duì)于社區(qū)法治建設(shè)提出了更大的挑戰(zhàn)。

四、社區(qū)治理法治化的改善方案

推動(dòng)社區(qū)治理的法治化，是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)的工程，關(guān)乎立法、執(zhí)法、司法、守法多個(gè)領(lǐng)域的工作內(nèi)容。立足新形勢(shì)下的社區(qū)治理現(xiàn)狀，針對(duì)實(shí)際工作中的癥結(jié)，放眼于社會(huì)治理未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)以以下方面為主要抓手，妥善推進(jìn)社區(qū)治理法治化的發(fā)展。

（一）明確社區(qū)主體地位

經(jīng)驗(yàn)表明，若實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治，首先要明確社區(qū)的主體地位，關(guān)鍵在于明確社區(qū)與政府之間的關(guān)系，即達(dá)到社區(qū)治理的去行政化目標(biāo)。由于我國(guó)的基本國(guó)情與發(fā)展歷史的原因，在社會(huì)治理中很難如西方國(guó)家一樣，實(shí)現(xiàn)由基層社會(huì)力量自發(fā)的參與到社會(huì)治理中，并形成系統(tǒng)的行業(yè)規(guī)范。在我國(guó)，這樣的工程必須依賴(lài)于政府的引導(dǎo)，給予適當(dāng)必要的政策與資金支持。那么政府應(yīng)該以怎樣的力度參與到社區(qū)治理之中，達(dá)到政府行政與社區(qū)自治之間的平衡，就需要對(duì)政府與社區(qū)的主體定位進(jìn)行明確的劃分。

隨著社會(huì)治理理論的發(fā)展，“小政府，大社會(huì)”的呼聲越來(lái)越強(qiáng)，社區(qū)治理同樣需要政府實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，將行政干預(yù)從具體社區(qū)治理工作中抽離。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范，以及對(duì)實(shí)際工作的總結(jié)，政府在社區(qū)自治工作中，應(yīng)該以政策制定者、經(jīng)費(fèi)支持者、工作協(xié)助者以及宏觀引導(dǎo)者的身份出現(xiàn)，將本不屬于自身的工作職能下放至社區(qū)自治主體單位。反觀社區(qū)層面，應(yīng)形成完整而獨(dú)立的工作體系，例如在部分城市社區(qū)，形成了“兩委一站一會(huì)”的工作體系，分別指：社區(qū)黨委、居民委員會(huì)、社區(qū)工作站以及社區(qū)共建理事會(huì)，充分發(fā)揮社區(qū)群眾力量，妥善對(duì)社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理。在這樣的社區(qū)治理模式下，對(duì)社區(qū)的職能進(jìn)行劃分，將社區(qū)內(nèi)各自治機(jī)構(gòu)的合法性進(jìn)行確認(rèn)，以法律制度的形式，為自治工作提供保障。

近兩年，國(guó)內(nèi)有專(zhuān)家提議，將社區(qū)居委會(huì)的法律定位界定為社團(tuán)法人，因?yàn)樯鐓^(qū)居委會(huì)的組織性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)情況等基本屬性與社團(tuán)法人相契合，并且這樣的界定將會(huì)有助于明確社區(qū)居委會(huì)與政府、社區(qū)黨組織的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，并有助于增強(qiáng)居民社區(qū)的認(rèn)同感。對(duì)于該提議，筆者持贊同觀點(diǎn)，因?yàn)殡S著社區(qū)治理的不斷發(fā)展，治理事務(wù)的復(fù)雜化加深，社區(qū)不僅僅是一種區(qū)域性的概念，更不只是一種行政管理的主體，而是作為一種樞紐性組織協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量參與到社區(qū)治理中，以這樣更加專(zhuān)業(yè)化的法律定位進(jìn)行界定，在適用民法、行政法甚至是涉及刑法時(shí)，將會(huì)更有利于問(wèn)題的解決。

（二）完善社區(qū)治理法律體系

完善社區(qū)治理法律體系，當(dāng)務(wù)之急的是要對(duì)原有法律規(guī)范中較為滯后的內(nèi)容進(jìn)行修訂。如上所述，目前城市社區(qū)所適用的《城市居民委員會(huì)組織法》已經(jīng)有近三十年的歷史，社會(huì)以及社區(qū)治理的形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生巨大變化，原有的部分規(guī)定已經(jīng)與實(shí)務(wù)脫節(jié)，亟待進(jìn)行修改。

首先是法的主體名稱(chēng)上，隨著社區(qū)理論與實(shí)踐的發(fā)展，“居民委員會(huì)”的稱(chēng)謂已經(jīng)逐步被“社區(qū)居民委員會(huì)”所替代，例如在2017年《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》即有所體現(xiàn)。因此，將《城市居民委員會(huì)組織法》的名稱(chēng)修改為《城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法》則更佳，雖然僅僅是兩字之差，但這樣的稱(chēng)謂更能體現(xiàn)出社區(qū)自治的主體地位，表述更為嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確。

其次，在原有的法律條文中，多為原則性的表述，并顯現(xiàn)出重實(shí)體，輕程序的特點(diǎn)。比如在規(guī)定居民委員會(huì)的六項(xiàng)任務(wù)時(shí)，每一項(xiàng)均為一筆帶過(guò)，概括性極強(qiáng)，以第二項(xiàng)為例，表述為“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，那么社區(qū)公共事務(wù)與公益事業(yè)包含哪些內(nèi)容，在程序上又該如何規(guī)范？在未來(lái)對(duì)該法修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)類(lèi)似這樣的表述進(jìn)行擴(kuò)充，將工作內(nèi)容、應(yīng)遵循的流程進(jìn)行細(xì)化，使工作者有章可循。

另外，隨著社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，社區(qū)所承擔(dān)的職能也在不斷拓寬，原有法律中的部分規(guī)定也應(yīng)相應(yīng)的進(jìn)行增補(bǔ)與修訂。在居委會(huì)的組成人數(shù)上，原有規(guī)定為五到九人，但在實(shí)際工作中，這樣規(guī)模的工作團(tuán)隊(duì)已經(jīng)很難承擔(dān)社區(qū)龐雜的工作量，因此建議在原有工作者數(shù)量的基礎(chǔ)上酌情增加，或放寬人數(shù)的范圍，提升社區(qū)的工作效率與工作質(zhì)量。隨著多元共治的支取治理模式的形成，社區(qū)法治體系也應(yīng)當(dāng)把新增的社區(qū)自治組織納入進(jìn)來(lái)，比如社區(qū)工作站、業(yè)主委員會(huì)等，不同組織在社區(qū)自治中應(yīng)承擔(dān)怎樣的職能，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，社區(qū)居委會(huì)又該承擔(dān)怎樣的協(xié)調(diào)工作，此類(lèi)問(wèn)題均應(yīng)在法律中予以規(guī)定。

當(dāng)下，城市社區(qū)的主要功能可以概括為社區(qū)治理功能與社區(qū)服務(wù)功能，一些學(xué)者根據(jù)理論研究并借鑒國(guó)外的治理經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)城市社區(qū)應(yīng)當(dāng)承接更多的社會(huì)功能，比如經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、教育功能與社會(huì)保障功能。自2003年起，我國(guó)城市社區(qū)開(kāi)始了“社區(qū)矯正”制度的實(shí)踐，該項(xiàng)制度作為刑罰方式改革的重要內(nèi)容，與社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合，并明確規(guī)定在了《刑法修正案（八）》中。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，由于該項(xiàng)制度在價(jià)值取向的不明確，以及社區(qū)建設(shè)本身存在缺失，實(shí)際效果并不如預(yù)期。筆者認(rèn)為，社區(qū)功能的拓展依賴(lài)于社區(qū)主體建設(shè)的強(qiáng)大，墻高基下，雖得必失，在現(xiàn)階段，社區(qū)還不具備承擔(dān)過(guò)多職能的人力與制度土壤，社區(qū)功能的不斷建設(shè)與完善是一項(xiàng)系統(tǒng)而龐大的工程，需要長(zhǎng)時(shí)間的探索與實(shí)踐，需要多方的努力配合，只有循序漸進(jìn)從制度建設(shè)與組織建設(shè)抓起，才能使社區(qū)在未來(lái)社會(huì)中扮演更為重要的角色。

（三）提高社區(qū)居民與社區(qū)工作者的法治意識(shí)與水平

目前在我國(guó)多數(shù)城市社區(qū)中，良好的法治氛圍尚未形成，這既有社區(qū)居民法治較低的原因，更有社區(qū)工作者法治水平不高的因素。有鑒于此，應(yīng)從雙方共同著手，提升整個(gè)社區(qū)的法治水平，營(yíng)造良好的社區(qū)法治環(huán)境。

首先，應(yīng)當(dāng)在城市社區(qū)中組建專(zhuān)業(yè)化水平較高的社區(qū)工作者隊(duì)伍，提高行業(yè)門(mén)檻。應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)工作者的上崗考核制度進(jìn)行改革，不僅要對(duì)學(xué)歷有所要求，參加常規(guī)的社區(qū)公開(kāi)招考，更要在上崗前進(jìn)行系統(tǒng)化的職業(yè)培訓(xùn)，尤其要在培訓(xùn)中重視法治工作的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于已經(jīng)上崗的工作者，要建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)更多人員考取社會(huì)工作者職業(yè)資格。當(dāng)然，組建高水平專(zhuān)業(yè)化的工作者隊(duì)伍，需要有更為豐厚合理的薪酬體系，因此建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)工作者的薪酬待遇進(jìn)行適當(dāng)?shù)母纳啤?/p>

社區(qū)工作者懂法、講法、用法，更要在社區(qū)中形成良好的法治氛圍，進(jìn)行有效的法治宣傳，才能帶動(dòng)社區(qū)居民提高法治意識(shí)。在社區(qū)工作中，要將法律與公序良俗有機(jī)結(jié)合，盡量做到在不違背居民生活習(xí)俗的前提下實(shí)現(xiàn)依法治理，杜絕“拉關(guān)系”“走后門(mén)”等現(xiàn)象，減少人治色彩，以法律為工作準(zhǔn)繩。

由于社區(qū)中老年人的比例較高，而老年人又是易受非法活動(dòng)侵害的群體，因此在社區(qū)范圍內(nèi)，開(kāi)展普法活動(dòng)的重要性尤為明顯。社區(qū)內(nèi)應(yīng)因地制宜實(shí)現(xiàn)常態(tài)化普法教育活動(dòng)，提高居民防騙守法的意識(shí)與能力，這不僅是推進(jìn)社區(qū)法治建設(shè)的一部分，更是促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的有效途徑。

五、結(jié)論

構(gòu)建和諧，法治先行，城市社區(qū)治理的法治化建設(shè)，既是民心所向，又是依法治國(guó)宏觀戰(zhàn)略的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。社區(qū)治理領(lǐng)域內(nèi)的法治進(jìn)程，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與國(guó)家治理體系不斷改革的縮影，它的發(fā)展有賴(lài)于政府的政策引導(dǎo)，有賴(lài)于學(xué)者的理論支持，更有賴(lài)于廣大社區(qū)工作者與各方社會(huì)力量的共同推動(dòng)。