文 《法人》特約撰稿 左嘯天

法務(wù)部門職責(zé)內(nèi)最易忽視的規(guī)章制度管理業(yè)務(wù)，恰恰是法務(wù)部門有話語權(quán)作為規(guī)則制定者統(tǒng)攬全局，并將法務(wù)業(yè)務(wù)嵌入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管控各個(gè)領(lǐng)域的重要抓手。在建章立制階段做到法律風(fēng)險(xiǎn)防控前移，在制度執(zhí)行層面做到權(quán)威統(tǒng)一有為有位。這也是公司法務(wù)逐步扭轉(zhuǎn)被動(dòng)式、救火式管理的鋪墊工作，于潤物細(xì)無聲之中，提升法務(wù)工作的角色和地位

科學(xué)規(guī)范、行之有效的規(guī)章制度體系是依法治企的基礎(chǔ)和保障，制度治企，靠制度管人管事是企業(yè)發(fā)展的必然選擇?！傲挤ā狈侥堋吧浦巍?，公司法務(wù)一項(xiàng)不可或缺的重要職能，就是對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行審核把關(guān)，確保合法合規(guī)。

從企業(yè)規(guī)章制度管理的發(fā)展方向來看，規(guī)章制度由法務(wù)部門歸口統(tǒng)一管理是部分法治建設(shè)較好的企業(yè)在法務(wù)管理實(shí)踐中的科學(xué)選擇，也是多數(shù)企業(yè)法務(wù)部門為之努力的方向，在目前依法治國上升為國家戰(zhàn)略的大環(huán)境下，企業(yè)法治建設(shè)突飛猛進(jìn)，企業(yè)法務(wù)部門從對(duì)規(guī)章制度合法性把關(guān)這一較低層次的參與、配合性的規(guī)章制度管理模式，到逐步爭取到歸口統(tǒng)一管理本企業(yè)規(guī)章制度，還有一段較長的路需要探索和實(shí)踐。

準(zhǔn)確把握規(guī)章制度管理

公司法務(wù)部門，一定要把規(guī)章制度管理作為法務(wù)業(yè)務(wù)嵌入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管控各個(gè)領(lǐng)域的重要抓手。法務(wù)管理的具體業(yè)務(wù)中，也只有規(guī)章制度管理，法務(wù)有話語權(quán)作為規(guī)則制定者統(tǒng)攬全局，并在建章立制階段做到法律風(fēng)險(xiǎn)防控前移，在制度執(zhí)行層面做到權(quán)威統(tǒng)一有為有位。這也是公司法務(wù)逐步扭轉(zhuǎn)被動(dòng)式、救火式管理的鋪墊工作，于潤物細(xì)無聲之中，提升法務(wù)工作的角色和地位。

規(guī)章制度管理可分為制度建設(shè)與制度執(zhí)行兩個(gè)層面，制度建設(shè)即建立系統(tǒng)完備、運(yùn)行高效的企業(yè)規(guī)章制度體系，制度是實(shí)現(xiàn)組織功能的工具（職責(zé)制度化），也是體現(xiàn)管控模式的手段（有章可循）， 制度建設(shè)應(yīng)逐步健全形成計(jì)劃編制、立項(xiàng)起草、審核審議與頒布實(shí)施、評(píng)價(jià)改進(jìn)、修訂或廢止全生命周期閉環(huán)管理模式；制度執(zhí)行離不開責(zé)任擔(dān)當(dāng)，建立制度執(zhí)行責(zé)任制，健全形成宣貫培訓(xùn)、監(jiān)督檢查、執(zhí)行考核及獎(jiǎng)懲處理等綜合保障機(jī)制，業(yè)務(wù)部門抓執(zhí)行，法務(wù)部門抓監(jiān)督，并與企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)律等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成良性格局，法務(wù)部門深度參與制度涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，運(yùn)用法治理念裁決企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營中的問題，正所謂有為有位。

什么是企業(yè)規(guī)章制度

無論企業(yè)法務(wù)嵌入規(guī)章制度管理的層次和深度如何，都不影響法務(wù)部門對(duì)規(guī)章制度審核把關(guān)這一職能的發(fā)揮，法務(wù)對(duì)規(guī)章制度審核把關(guān)，首先判斷什么是規(guī)章制度。

毫不客氣地說，很多企業(yè)文件滿天飛，到底什么是企業(yè)規(guī)章制度，哪些才具備制度效力，說不清道不明。按照理論概念并結(jié)合多年實(shí)踐，筆者認(rèn)為，狹義的企業(yè)規(guī)章制度概念是：企業(yè)按照規(guī)定程序制定的各類規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)具有長期普遍約束力的規(guī)范性文件。規(guī)章制度必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是制定的程序合法，二是制度的內(nèi)容合法。重點(diǎn)關(guān)注：

一、“生產(chǎn)經(jīng)營”：企業(yè)規(guī)章制度調(diào)整和規(guī)范的是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)，如勞動(dòng)人事、財(cái)務(wù)投資、安全環(huán)保、采購招標(biāo)、生產(chǎn)運(yùn)行等。別的事情，超出企業(yè)規(guī)章制度范疇。

舉幾個(gè)例子說明：首先是企業(yè)內(nèi)部黨政工團(tuán)等組織活動(dòng)事項(xiàng)，比如黨員團(tuán)員工會(huì)會(huì)員發(fā)展，黨團(tuán)工會(huì)費(fèi)繳納、黨團(tuán)工組織建設(shè)、組織生活事項(xiàng)等等，這些非企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)。簡言之，不是企業(yè)的事。尤為注意的是：國有企業(yè)改革的“尾巴”，即“企業(yè)辦社會(huì)”歷史原因由企業(yè)長期代為行使的公共職能，如計(jì)劃生育、市政管理和其他一些履行政府授權(quán)事項(xiàng)?，F(xiàn)實(shí)中，還有部分國有企業(yè)出臺(tái)計(jì)劃生育管理制度，規(guī)范企業(yè)內(nèi)部員工計(jì)劃生育，從申報(bào)到罰款，全過程自行比照縣市計(jì)劃生育部門行使職能，罰款收繳直至開除員工剛性實(shí)施，甚至作為計(jì)劃生育先進(jìn)單位介紹經(jīng)驗(yàn)。本質(zhì)上說，這些由基層組織按照黨章、工會(huì)章程或者履行專項(xiàng)工作職能而制定的在本單位適用的文件規(guī)范，屬于廣義規(guī)章制度，但不是企業(yè)管理制度。

另外是行政司法權(quán)，屬于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力。有些企業(yè)在工程質(zhì)量監(jiān)督、產(chǎn)品抽檢、安全監(jiān)督等方面出臺(tái)規(guī)章制度，比照政府機(jī)關(guān)職能代行有關(guān)權(quán)力，或者照抄照搬地方法規(guī)或“紅頭文件”，無形中做了政府該做的事。有些企業(yè)還以司法手段就處理人（尤其是國企），或者移交司法機(jī)關(guān)（實(shí)質(zhì)屬于報(bào)案行為），或罰款、滯納金（行政色彩）。此處，最為直觀的表現(xiàn)還是部分傳統(tǒng)設(shè)立公檢法等機(jī)關(guān)的老國有企業(yè)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)公檢法一體化辦案。甚至企業(yè)出臺(tái)規(guī)章制度，監(jiān)督檢查公檢法的執(zhí)法行為并考核評(píng)價(jià)，這些都不是企業(yè)規(guī)章制度應(yīng)調(diào)整的事項(xiàng)?？梢姡ㄖ卫砟畹纳钊肴诵暮皖I(lǐng)導(dǎo)干部的普法工作任重道遠(yuǎn)。

其次是違法的生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)，企業(yè)規(guī)章制度的制定目的就違法（當(dāng)然制定者本著合理規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)的目的），尤其在勞動(dòng)用工領(lǐng)域，較為多發(fā)。如職業(yè)病防治，企業(yè)規(guī)章制度通篇在講員工如何申報(bào)職業(yè)病，企業(yè)如何審批后方能向政府部門申請(qǐng)職業(yè)病等，這屬于限制或設(shè)置前置障礙，本該依法辦事便捷處理的，企業(yè)設(shè)置前置障礙，員工申請(qǐng)職業(yè)病鑒定困難重重；又如員工福利、勞動(dòng)工時(shí)、考勤及獎(jiǎng)懲等規(guī)定，某些條款限制和約束了勞動(dòng)者權(quán)利，自然無效，況且侵害了勞動(dòng)者合法權(quán)益，用人單位應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，規(guī)章制度違法，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和成本都是難以估量的。

再者是員工個(gè)人生活事項(xiàng)，員工及親屬人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處分。企業(yè)規(guī)章制度不能管也不該管，如有些企業(yè)規(guī)章制度規(guī)定員工必須購買什么，這些屬于員工個(gè)人財(cái)產(chǎn)處置；如有些企業(yè)規(guī)章制度對(duì)員工個(gè)人隱私進(jìn)行界定和劃分，進(jìn)一步約束員工上班期間隱私公開的范圍和下班期間隱私活動(dòng)報(bào)告義務(wù)，等等。最后是未發(fā)生或者目前不再從事的生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)，先有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)，再有規(guī)章制度予以調(diào)整和規(guī)范，不能預(yù)估；如之前的生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)現(xiàn)在由于重組整合該項(xiàng)業(yè)務(wù)不存在了，就應(yīng)清理廢止相應(yīng)的規(guī)章制度。

二、“長期”：企業(yè)規(guī)章制度一經(jīng)制定，在一定的時(shí)期內(nèi)就要保持穩(wěn)定，不能朝令夕改，使人無所適從。規(guī)章制度固定的是一項(xiàng)穩(wěn)定性長期行使的管理事項(xiàng)。如某公司制度名稱為《**xx公司2013年預(yù)算管理制度》 《**xx活動(dòng)實(shí)施方案制度》，是不夠妥當(dāng)?shù)?，還有年度工作計(jì)劃、活動(dòng)通知、工作方案等，均是短期性的，不應(yīng)作為企業(yè)規(guī)章制度。

三、“普遍遵循”：企業(yè)規(guī)章制度在適用效力范圍內(nèi)，一律適用和遵循，此處包括空間效力和對(duì)人效力?？臻g效力如某公司有適用全公司的考勤規(guī)章制度，還有在某一特定場(chǎng)合的制度（如員工食堂就餐規(guī)定、計(jì)算機(jī)房衛(wèi)生制度、門衛(wèi)進(jìn)出制度），這些針對(duì)特定場(chǎng)合的，屬于企業(yè)規(guī)章制度體系中而某一特定場(chǎng)所制定的較低層次的制度范疇，不是最高層次的企業(yè)的規(guī)章制度。對(duì)人效力則是適用全員 ，或者適用于承辦業(yè)務(wù)的人員（發(fā)生到誰誰就執(zhí)行），也或是誰進(jìn)入誰遵守（如計(jì)算機(jī)機(jī)房誰進(jìn)去誰遵守），等等。既不能因?yàn)槟稠?xiàng)活動(dòng)部分員工從不參與而說該項(xiàng)規(guī)章制度不是普遍遵循，也不能因?yàn)槟硞€(gè)空間較為特定未進(jìn)入者無須遵守。

說明了以上幾點(diǎn)，值得注意的是：規(guī)章制度，有實(shí)質(zhì)要件和形式要求，即實(shí)質(zhì)內(nèi)容是不是制度和形式上符不符合要求。以上闡釋的，全是制度實(shí)質(zhì)上的要求，下面闡述制度形式上的要求。我們給一個(gè)通俗的定義：形式上的要求，就是按照一定的程序制定（審核審批），以一定的方式頒布實(shí)施，涉及員工切身利益密切相關(guān)的規(guī)章制度，還應(yīng)經(jīng)職工代表大會(huì)討論（民主程序）。制定規(guī)章制度，不能“謀于密室”，就是要按照程序履行審核審批，不是某個(gè)人或者某個(gè)部門單獨(dú)行為，也不是網(wǎng)頁發(fā)個(gè)通知或公告就是制度了。因此，不以規(guī)定程序正式頒布、不符合制度管理要求的，原則上不算規(guī)章制度。筆者歸類了一系列非狹義企業(yè)規(guī)章制度類型：1.工作方案；2.應(yīng)急預(yù)案；3.工作計(jì)劃；4.崗位職責(zé)；崗位職能；5.工作指引；6.綱要；7.機(jī)構(gòu)定員8；活動(dòng)通知9；價(jià)格收費(fèi)等。

建立規(guī)章制度“四審制”

解決了什么是企業(yè)規(guī)章制度這一前提，以下分析企業(yè)規(guī)章制度的審查方式和內(nèi)容。

一、合法審查：查閱規(guī)章制度草案涉及相關(guān)法律法規(guī)以及企業(yè)所在地政府的規(guī)范性文件，企業(yè)規(guī)章制度內(nèi)容不能違背上述規(guī)定。這里要注意的是，按照法律規(guī)范的性質(zhì)和調(diào)整方式分類，法律規(guī)范分為義務(wù)性規(guī)范、禁止性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范。禁止性規(guī)范較為容易發(fā)現(xiàn)，即對(duì)照法律發(fā)現(xiàn)明確規(guī)定不允許的，制度審查中即能明確發(fā)現(xiàn)并糾正；授權(quán)性規(guī)范較為模糊，在我們法律審查中一定注意，國家保護(hù)企業(yè)員工利益，大多對(duì)于員工處罰的法律規(guī)范基本上為授權(quán)性規(guī)范，即法律允許罰才能罰，實(shí)踐中應(yīng)切實(shí)矯正企業(yè)規(guī)章制度“滿篇罰”的不良現(xiàn)狀。按照法律規(guī)范強(qiáng)制性程度的不同，法律規(guī)范分為強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范。強(qiáng)制性規(guī)范一般表現(xiàn)為義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范兩種形式，而任意性規(guī)范是指允許當(dāng)事人在法定的范圍內(nèi)自行確定其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范。企業(yè)規(guī)章制度應(yīng)尤為注意強(qiáng)制性規(guī)范的義務(wù)主體是企業(yè)還是員工，防止企業(yè)通過規(guī)章制度轉(zhuǎn)嫁義務(wù)，同時(shí)注重規(guī)章制度內(nèi)容是否層層加碼，約束了員工法律賦予的任選權(quán)利。

二、合規(guī)審查：與上級(jí)規(guī)章制度、企業(yè)章程及企業(yè)其他規(guī)章制度是否相符、銜接一致。舉例說明：對(duì)上級(jí)制度規(guī)定不能擴(kuò)大解釋也不能縮小解釋，可以具體細(xì)化便于操作，比如上級(jí)制度規(guī)定審查承包商資質(zhì)提供9項(xiàng)資料，本公司制度不能規(guī)定10項(xiàng)或者8項(xiàng)資料（多要資料，有吃拿卡要降低效率嫌疑；少要資料，不能切實(shí)履行審核職責(zé)）。如上級(jí)制度明確該項(xiàng)違章扣發(fā)獎(jiǎng)金200元（注意不是幅度），本級(jí)制度不能規(guī)定扣發(fā)500元或者100元，防止同一行為在企業(yè)內(nèi)部不同范圍出現(xiàn)“同命不同價(jià)”現(xiàn)象。對(duì)于和其他制度的審查，重點(diǎn)關(guān)注制度之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不得互相矛盾，存在爭議。

三、管理審查：優(yōu)化職責(zé)權(quán)力配置，明確管理責(zé)任，部門職責(zé)明晰、權(quán)責(zé)相適應(yīng)；制度規(guī)定因時(shí)制宜，與生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)際緊密結(jié)合，管理運(yùn)行高效、可操作；制度管理職責(zé)是否匹配，與業(yè)務(wù)部門職責(zé)是否相符；制度管理內(nèi)容是否符合企業(yè)發(fā)展方向（如企業(yè)逐步退出某一經(jīng)營領(lǐng)域，管理制度還在繼續(xù)強(qiáng)化管理）；制度是否符合管理規(guī)律（不能為了管理而管理，符合效能與社會(huì)發(fā)展、技術(shù)革新方向）;：等等。

四、體例審查：1.規(guī)章制度的名稱。規(guī)章制度名稱一般分為管理辦法、暫行管理辦法、管理規(guī)定、暫行管理規(guī)定、實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)充規(guī)定等。2.第一條是制度的制定目的，必須載明。其用意，不是高大上的所謂“廢話”，而是解決兩個(gè)問題：一是制度內(nèi)容有漏洞的，按照管理目的和管理原則的方向去適用活解釋；二是制度內(nèi)容須與目的一致，如制度目的為了優(yōu)化管理，減少審批環(huán)節(jié)，而內(nèi)容中頻頻審批，管理效率低下，即名實(shí)不副。3.規(guī)章制度的適用范圍。制度必須載明適用范圍，以及適用的具體領(lǐng)域，如“本制度適用于xxx的資金管理”。4.規(guī)章制度格式。規(guī)章制度格式應(yīng)當(dāng)符合以下基本要求：名稱規(guī)范并符合規(guī)章制度的適用范圍；內(nèi)容順序按照總則、分則、附則的先后邏輯排列；涉及管理事項(xiàng)范圍廣、內(nèi)容多的可以分章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目，涉及管理事項(xiàng)范圍窄、內(nèi)容少的應(yīng)當(dāng)直接分條、款、項(xiàng)、目；公司規(guī)章制度的章、節(jié)、條的序號(hào)用中文數(shù)字，款不用序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字；分條描述科學(xué)合理、邏輯關(guān)系清晰，屬于一個(gè)條文內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)采用款、項(xiàng)、目的體例；文字準(zhǔn)確、簡練，容易引起歧義的名詞須做出明確解釋，不得使用沒有定義的簡稱。