滕雅瓊 ，張小寧

（1.甘肅省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所；2.甘肅省科技評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

科技創(chuàng)新政策是為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期科技任務(wù)，引導(dǎo)、激勵(lì)和規(guī)范科技創(chuàng)新活動(dòng)的政府措施和行為[1]，是確定科技事業(yè)發(fā)展方向，指導(dǎo)整個(gè)科技事業(yè)的戰(zhàn)略和策略原則?！笆濉币詠硖貏e是黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視科技創(chuàng)新，不斷推進(jìn)科技體制改革，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞鼓勵(lì)創(chuàng)新活動(dòng)、提高創(chuàng)新效率、推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、提升國家創(chuàng)新能力、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展等出臺(tái)了一系列科技創(chuàng)新政策，在宏觀層面為科技創(chuàng)新發(fā)展提供了制度規(guī)劃與保障。地方政府積極貫徹國家科技創(chuàng)新政策，圍繞區(qū)域自主創(chuàng)新能力提升、科技與經(jīng)濟(jì)深度融合、創(chuàng)新型省份建設(shè)等，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，制定出臺(tái)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相匹配的區(qū)域科技創(chuàng)新政策。

科技創(chuàng)新政策作為政府營造創(chuàng)新環(huán)境、引導(dǎo)科技創(chuàng)新的主要手段，在增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力中發(fā)揮重要助推作用。學(xué)術(shù)界對(duì)科技創(chuàng)新政策的研究，主要從科技創(chuàng)新政策體系構(gòu)建[1]、政策演進(jìn)[2-3]、政策協(xié)同[4]、政策績(jī)效[5]、實(shí)施效果[6]、政策評(píng)估評(píng)價(jià)[7]、區(qū)域政策比較[8]等維度展開，研究方法上聚焦政策文本內(nèi)容，從定性研究逐漸趨向于定量化、大數(shù)據(jù)化和歸因化研究[9]。

對(duì)科技創(chuàng)新政策文本內(nèi)容量化分析，能夠規(guī)范地測(cè)量政策文本內(nèi)容中的政策主體、政策作用對(duì)象、政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和政策工具手段等重要特征變量，發(fā)現(xiàn)科技創(chuàng)新政策內(nèi)容中的本質(zhì)事實(shí)和趨勢(shì)，解釋隱形信息，對(duì)政策制定的前因進(jìn)行推論，尋找發(fā)現(xiàn)關(guān)于政策選擇與政策變遷等的規(guī)律，推斷政策實(shí)施的效果。針對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新政策量化研究，汪濤和安暄[10]，袁永、鄭秋生和李炳超[11]，襲著燕、遲考勛和楊阜城[12]分別運(yùn)用政策文本量化研究工具，對(duì)北京、廣東、山東的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行研究。

本研究借鑒前人研究思路，聚焦甘肅省為科技創(chuàng)新政策，從政策文本內(nèi)容分析入手，通過提取政策的各類重要信息要素，對(duì)其進(jìn)行分類，建立量化分析框架，對(duì)甘肅省科技創(chuàng)新政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)甘肅省科技創(chuàng)新政策制定的規(guī)律，存在的問題，以期為下一階段科技創(chuàng)新政策制定提供方向和建議。

二、甘肅省科技創(chuàng)新政策分析

（一）研究樣本選擇

本研究以2011—2017年為時(shí)間跨度，所選取的科技創(chuàng)新政策文本，嚴(yán)格以省級(jí)政府部門發(fā)布的政策為標(biāo)準(zhǔn)，均來源于公開的省級(jí)數(shù)據(jù)資料，主要從政府門戶網(wǎng)站、科技廳、財(cái)政廳、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、工信委、發(fā)改委等相關(guān)部門網(wǎng)站進(jìn)行檢索搜集，共搜集到122個(gè)政策文件。

（二）政策數(shù)量年度分布情況

2011—2017年，甘肅省共頒布省級(jí)科技創(chuàng)新政策122項(xiàng)，平均每年17項(xiàng)，跨2個(gè)五年計(jì)劃，總體呈上升趨勢(shì)，同時(shí)又表現(xiàn)出明顯的階段性特征?！笆濉逼陂g，共頒布科技創(chuàng)新政策55項(xiàng)，從時(shí)間上看，2011—2013年，政策數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，2014年降幅較大，共發(fā)布4項(xiàng)，2015年逆勢(shì)增加，政策數(shù)量達(dá)到18項(xiàng)。主要是2014年11月24日科技部正式批復(fù)甘肅省開展蘭白科技創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)（簡(jiǎn)稱蘭白試驗(yàn)區(qū)）建設(shè)工作，2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，甘肅省針對(duì)全面落實(shí)中央創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要，建立完善蘭白試驗(yàn)區(qū)政策支持體系，出臺(tái)了系列改革舉措，受此影響，2015年開始，甘肅省科技創(chuàng)新政策頒發(fā)數(shù)量明顯增加。進(jìn)入“十三五”時(shí)期，數(shù)量增長(zhǎng)更為迅速，僅2016年、2017年前兩年就頒布68項(xiàng)，比“十二五”政策數(shù)量總和還多出13項(xiàng)，圍繞科技創(chuàng)新綜合類、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才引進(jìn)培育、科技成果轉(zhuǎn)化、股權(quán)激勵(lì)、科技金融、高企認(rèn)定等方面出臺(tái)了一系列政策，構(gòu)建了甘肅省地方性科技創(chuàng)新政策框架體系。2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策數(shù)量年度分布如圖1所示。

（三）政策頒布主體情況

2011—2017年，甘肅省科技創(chuàng)新政策參與頒布的部門共28家（見表1），從頒布主體頒布數(shù)量看，省科技廳參與頒布的政策最多，共頒布51項(xiàng)，占發(fā)文總數(shù)的41.8%，其中獨(dú)立頒布31項(xiàng)，聯(lián)合頒布20項(xiàng)。其次是省政府辦公廳，共頒布30項(xiàng)，占發(fā)文總數(shù)的24.59%，其中獨(dú)立頒布20項(xiàng)，聯(lián)合頒布10項(xiàng)。接下來是省財(cái)政廳和省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，分別頒布20項(xiàng)和16項(xiàng)。

圖1 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策數(shù)量分布（單位：項(xiàng)）

表1 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策頒布主體情況單位：項(xiàng)

（四）政策發(fā)文參與部門情況

表2列示了2011—2017年各年度甘肅省122條科技創(chuàng)新政策按發(fā)文參與部門個(gè)數(shù)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果。根據(jù)表2，甘肅省科技創(chuàng)新政策單一部門獨(dú)立發(fā)文86項(xiàng)，占發(fā)文總數(shù)的70.49%。2部門共同發(fā)文27項(xiàng)，占發(fā)文總數(shù)的22.13%。3部門、4部門、5部門、6部門、10部門發(fā)文數(shù)量共9項(xiàng)，占發(fā)文總數(shù)的7.38%。甘肅省科技創(chuàng)新政策發(fā)布總量上以單一或兩部門發(fā)布為主，多部門共同參與發(fā)布的很少，部門之間的協(xié)同相對(duì)較弱。

（五）政策文種類型

2011—2017年，甘肅省級(jí)科技創(chuàng)新政策文種類型形式多樣，主要包括條例法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、意見、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)范規(guī)定等六種類型，每種類型下又涵蓋多種具體文種，類型豐富（見表3）。其中管理辦法和意見類政策文本最多，管理辦法類文本占發(fā)文總量的67.2%，意見類文本占發(fā)文總量的17.2%。在制定科技創(chuàng)新政策時(shí)，甘肅省貫徹落實(shí)中央關(guān)于科技創(chuàng)新的，結(jié)合甘肅實(shí)際情況，重在落實(shí)，出臺(tái)了一系列的具體舉措，推動(dòng)甘肅科技創(chuàng)新深入發(fā)展。在這些政策中，有30.33%科技創(chuàng)新政策是“試行”、“暫行”的政策文本，說明甘肅省在政策制定方面的創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)烈，勇于探索，針對(duì)突出急需要解決的問題敢于先行先試。

表2 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策分布情況（按發(fā)文參與部門數(shù)統(tǒng)計(jì)） 單位：項(xiàng)

表3 2011—2017年科技創(chuàng)新政策類型分布情況

（六）政策文本內(nèi)容主題分析

2011—2017年，甘肅省科技創(chuàng)新政策從文本內(nèi)容主體看，主要分為綜合類、科技投入類、科技人才類、產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新類、科技成果轉(zhuǎn)化類、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、企業(yè)自主創(chuàng)新類、科技金融稅收優(yōu)惠類、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類9種類型（見圖2）。科技投入類政策最多，25項(xiàng)，占發(fā)文總量的20%，主要包括甘肅省財(cái)政科技計(jì)劃、蘭白試驗(yàn)區(qū)科技孵化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金等方面。產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新類政策21項(xiàng)，占比17%，主要包括科研基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新平臺(tái)、科研儀器開放共享、科技園區(qū)、技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、高新區(qū)、企業(yè)技術(shù)中心、國際科技合作基地等方面。知識(shí)產(chǎn)權(quán)類政策20項(xiàng)，占發(fā)文總量的16%，主要包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用能力、優(yōu)勢(shì)企業(yè)培育認(rèn)定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)、專利發(fā)展等方面?？萍既瞬蓬愓?9項(xiàng)，占發(fā)文總量16%，主要急需緊缺型人才引進(jìn)、科技人才獎(jiǎng)勵(lì)、蘭白試驗(yàn)區(qū)人才發(fā)展、科技特派員等。綜合類政策11項(xiàng)，占發(fā)文總量的9%，包括科技體制改革、縣市科技工作發(fā)展、科技發(fā)展規(guī)劃、支持創(chuàng)新發(fā)展措施等?？萍汲晒D(zhuǎn)化類政策8項(xiàng)，占發(fā)文總量的7%，包括成果轉(zhuǎn)化條例、科技成果登記辦法、技術(shù)市場(chǎng)條例、技術(shù)經(jīng)紀(jì)人行業(yè)服務(wù)管理等。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展類政策7項(xiàng)，占發(fā)文總量的6%?？萍冀鹑?、稅收優(yōu)惠類政策7項(xiàng)，占發(fā)文總量的6%，主要包括股權(quán)激勵(lì)、專利權(quán)質(zhì)押融資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股創(chuàng)業(yè)投資基金、蘭白試驗(yàn)區(qū)科技投資基金等。企業(yè)自主創(chuàng)新類政策4項(xiàng)、占發(fā)文總量的3%，包括創(chuàng)新示范企業(yè)認(rèn)定、企業(yè)技術(shù)改造等。

甘肅省科技政策內(nèi)容主要表現(xiàn)為通過對(duì)人才培養(yǎng)引進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技平臺(tái)搭建、資金投入等科技創(chuàng)新要素的直接供給和通過提供有利的目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等政策環(huán)境優(yōu)化的間接影響科技創(chuàng)新活動(dòng)。相比較，政府通過優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品、貿(mào)易管制等措施減少技術(shù)創(chuàng)新過程中的不確定性，穩(wěn)定新技術(shù)和新產(chǎn)品市場(chǎng)的需求拉動(dòng)型政策很少。

圖2 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策類型（單位：項(xiàng)）

三、結(jié)論及建議

通過以上分析，主要有以下結(jié)論：

第一，2011—2017年，甘肅省聚焦科技進(jìn)步推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺(tái)了122項(xiàng)科技創(chuàng)新政策，科技政策類型豐富，文本種類多樣，涵蓋促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展的科技、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收、金融、創(chuàng)業(yè)、人才等各個(gè)方面，政策含金量高，為甘肅省科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

第二，甘肅省制定科技創(chuàng)新政策制定突出區(qū)域特色，既突出全局統(tǒng)籌發(fā)展，又聚焦地域特色，自2014年蘭白試驗(yàn)區(qū)批復(fù)以來，圍繞蘭白試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，圍繞蘭白試驗(yàn)區(qū)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、成果轉(zhuǎn)化、人才激勵(lì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、管理與服務(wù)等出臺(tái)系列政策，同時(shí)針對(duì)制約甘肅科技發(fā)展的難點(diǎn)堵點(diǎn)問題適時(shí)出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)的政策，例如針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化問題，甘肅省出臺(tái)了《甘肅省支持科技創(chuàng)新若干措施》、《甘肅省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案》等。

第三，甘肅省科技政策制定勇于探索，先行先試，為更好推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展，政策中有大量的試行、暫行文本，通過政策的及時(shí)出臺(tái)有效地對(duì)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展起到政策支撐作用。同時(shí)，為保證科技創(chuàng)新發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，對(duì)《甘肅省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》《甘肅省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《甘肅省科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施細(xì)則》《甘肅省技術(shù)市場(chǎng)條例》等進(jìn)行修訂，不斷完善甘肅省科技創(chuàng)新政策體系。

第四，甘肅省科技創(chuàng)新政策制定中，近80%的政策都是單獨(dú)部門發(fā)布，各相關(guān)部門之間的協(xié)同相對(duì)較弱，科技創(chuàng)新活動(dòng)應(yīng)充分發(fā)揮部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用。

第五，甘肅省科技創(chuàng)新政策類型主要以執(zhí)行類政策為主，意見、辦法、細(xì)則、規(guī)范類政策的數(shù)量占發(fā)文總量的91%。體現(xiàn)科技政策權(quán)威性的法規(guī)條例類政策相對(duì)較少，2011—2017年，只有4項(xiàng)，占發(fā)文總量的3.3%。

針對(duì)以上分析，有以下建議：

一是科技創(chuàng)新政策制定要緊密圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施、科技體制改革，充分體現(xiàn)科技創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)展時(shí)期及發(fā)展模式，滿足各類創(chuàng)新需求，從甘肅省科技創(chuàng)新發(fā)展實(shí)際與問題出發(fā)，聚焦體制機(jī)制障礙突破、創(chuàng)新活力釋放，完善優(yōu)化科技創(chuàng)新政策體系，構(gòu)建完良好的科技創(chuàng)新政策環(huán)境。

二是推動(dòng)科技創(chuàng)新政策制定結(jié)構(gòu)合理化，注重對(duì)各類文本類型、政策工具的使用，增強(qiáng)科技創(chuàng)新政策的權(quán)威性和指導(dǎo)性，增加對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)需求拉動(dòng)性政策的制定，充分發(fā)揮各部門科技創(chuàng)新政策制定的協(xié)調(diào)交流機(jī)制，聯(lián)合設(shè)計(jì)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新政策與創(chuàng)新能力的耦合發(fā)展，更好地促進(jìn)政策資源效率發(fā)揮。