王新新

山東省地震局財務室，山東濟南 250014

關鍵字：抗震救災審計；質量控制；體系

地震災害是世界上破壞性最強的自然災害，具有突發(fā)性強、次生災害嚴重、防御難度大等特點。作為受地震災害影響最為嚴重的國家，其災害的發(fā)生不僅給我國人民群眾的生命財產安全造成巨大損失，嚴重影響社會經濟發(fā)展，而且也給我國政府抗震救災應急管理工作帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)?？拐鹁葹膶徲嬜鳛闉暮髴惫芾砉ぷ鞯闹匾M成部分，主要包括款物審計、特殊黨費審計以及災后重建審計等內容?？拐鹁葹膶徲嬐ㄟ^對權力的約束和監(jiān)督，一是可以把災區(qū)群眾急需的物資快速及時分配，保障受災群眾的基本生活水平；二是在災后重建過程中，通過對重建規(guī)劃、土地利用以及建設資金合理合法化的關注與監(jiān)督，提升重建項目質量的管理水平，抑制腐敗的發(fā)生。但由于地震災害的不可預測性，審計調查和審計計劃環(huán)節(jié)過于弱化，從而增加對款物撥付的及時規(guī)范性、采購價格合理性以及災后重建過程中的項目建設的可行性、招投標的合理性等審計風險。因此，構建我國抗震救災審計質量控制體系對于維護廣大人民群眾的根本利益具有重要的現實意義。

審計署2016年發(fā)布的《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出，健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，對重大突發(fā)事件開展跟蹤審計。但目前學術界針對抗震救災等突發(fā)事件審計質量的研究比較少，幾乎是一片空白。因此，研究如何構建抗震救災審計質量體系對豐富和擴展重大突發(fā)事件審計的思路和方法具有一定的理論意義。

1 我國抗震救災審計質量控制存在的問題

由于抗震救災審計環(huán)境的特殊性，抗震救災審計質量控制存在的問題也需要從以下3個環(huán)節(jié)展開分析。

1.1 災前準備審計質量控制存在的問題

1.1.1 審計前調查過程缺失

由于地震災害屬于突發(fā)性自然災害，因此就不可能實現有效的事前審計調查，例如，熟悉審計事項法律法規(guī)、被審計項目、單位的基本情況等，從而影響下一步審計實施計劃和方案的編制。這就導致一旦啟動抗震救災審計，其工作的開展更多的依靠審計人員的職業(yè)判斷來進行，但該項審計并非每年都會進行，審計程序執(zhí)行過程中存在更多的盲目性和隨意性，從而增加審計風險發(fā)生的可能性。

1.1.2 審計計劃編制不到位

由于審計前調查過程的不充分性，審計機關通常不會把抗震救災審計列入下一年的審計計劃中。從而導致地震災害發(fā)生之后，臨時編制審計計劃，其編制的科學性大打折扣，從而增加了審計目標實現的難度。

1.1.3 審計通知途徑未突破常規(guī)

抗震救災審計由于環(huán)境的特殊性和任務的緊迫性，其審計通知途徑若仍然按照常規(guī)進行，會由于地震災害引發(fā)的通訊中斷等因素導致部分被審計單位接不到或延遲接到審計通知，使得被審計單位準備財會檔案、生產資料等時間縮短，從而在審計時會導致審計效率低下，審計目標難以如期完成等后果。

1.1.4 審計環(huán)境評估能力有待強化

目前我國審計系統尚未建立起抗震救災環(huán)境評估體系。審計環(huán)境評估可以圈定審計范圍、確定審計風險點，例如，通過評估可以掌握哪些地區(qū)更容易受災以及受災的可能性，基礎設施建設的抗震能力以及當地抗震救災體系存在的缺陷等。

1.2 災中救援審計質量控制存在的問題

1.2.1 審計標準和依據不明確

審計標準和依據回答是審計方、被審計方以及報告使用者進行溝通的基礎。近些年來，我國雖然制定了很多政策法規(guī)，例如，重新修訂《防震減災法》、制定《建筑工程抗震設防分類標準》等，但這些法規(guī)政策仍然存在應急主體不明確、權責不清、內容表達模糊的問題。使其在現實中難以落實。當災中救援一旦觸發(fā)，需要捐贈資金物資、特殊黨費審計跟進時，這些重要的審計依據和標準來源的不完備性給災中救援審計帶來極大的困難。

1.2.2 審計成本增加

對于一項審計工作來講，如果耗費時間長，需要人員多，其所需要支出的包括人力、物力、財力在內的總成本費用就高。這在災中救援審計工作中表現的尤其突出。特別是在特大地震環(huán)境中，沒有科學完整的地震環(huán)境能力評估，其多個項目審計的優(yōu)先順序確定就是一個大問題，比如，應急預案項目審計、災中溝通機制項目審計、地震管理網絡項目審計以及地震相關演練、社會活動的項目等。

1.3 災后重建審計質量控制存在的問題

災后重建是一種人類針對地震災害對經濟社會以及生態(tài)環(huán)境造成的破壞而進行的有針對性的建設活動。為保障受災地區(qū)社會公共服務的以及受災群眾生產生活能夠正常運行，我國以法律的形式明確審計機關對災后重建情況實施全方位的審計和監(jiān)督。但目前仍存在如下問題：

（1）災后重建審計制度、管理創(chuàng)新能力亟待提高。災后重建審計是一項地震災害恢復性建設工程審計。具有項目綜合性和問題復雜性的特點。如果審計制度和管理與實際工程項目內容不匹配，就無法有效揭示重建過程中存在的突出問題，提出的整改與管理意見也缺乏針對性。

（2）災后重建審計方式、方法仍需改進與創(chuàng)新。在災后重建審計中合理有效制定適合災后重建規(guī)劃和采用恰當的審計方式，在審計工作中尤為重要。比如，在土地資源的使用上，必須從多個角度分析，來尋求最優(yōu)角度下的審計方式，并在此基礎上進行創(chuàng)新。否則就會出現征地規(guī)模擴大、違法占用耕地、浪費土地資源等問題。

（3）災后審計能力建設有待加強。災后審計工作的復雜性決定了審計能力建設的重要性。一是各級黨政機關對災后重建工作的領導能力，如果沒有其做組織協調，審計效率會大打折扣；二是審計人員專業(yè)勝任能力，技術不過硬、不過關，就會增加審計風險，降低審計質量。三是審計科技水平，目前審計工作運用現代科技的粘合度很低，會導致審計效率低下。

2 我國抗震救災審計質量控制體系構建

針對以上問題分析，本文從災前準備、災中救援以及災后重建3個方面進行我國抗震救災審計質量控制體系的構建，如圖1所示。

圖1 我國抗震救災審計質量控制體系示意圖

2.1 災前準備階段

（1）審計前需進行詳細的調查。做好審計調查工作，對確定審計范圍、劃定審計重點、優(yōu)化審計內容有重要的意義。一是災前與地震系統合作，通過地震系統提供的地震災害分布數據及相關資料，劃定審計工作重點；二是熟悉這些重點區(qū)域的法律法規(guī)、政策方針，掌握防災減災預算資金及名目；三是理順該地區(qū)哪些部門與審計機關合作，分清隸屬關系，明確職責與分工。

（2）科學制定審計計劃。一是因“震”制宜的去制定審計計劃，根據地震系統提供的近期地震風險級別來編寫審計計劃。地震風險高的地區(qū)需詳細編寫，反之則簡單編寫。二是考慮每一個風險區(qū)域的建筑特征、自然風貌、地理形勢以及一旦災害發(fā)生，對建筑、街道以及自然風貌的損害程度。

（3）審計通知要靈活。審計通知是指審計機構在實施審計前，通知被審計單位或個人接受審計的書面文件。由于災害現場的特殊性，被審計方可能有接收不到審計指令的風險。審計通知不能僅限于書面文件形式，一是要通過現代科技手段，例如，難以到達的地區(qū)可以通過人工智能來代替；二是事后補發(fā)、特事特辦，先審計，再通知。

（4）提高審計環(huán)境評估能力。審計環(huán)境評估能力提升最重要的工作就是建立審計環(huán)境評估體系。一是評估地震災害預防能力。比如，掌握建立地震災害預防系統、完善相關程序與豐富相關資源等信息、編制災害撤離計劃、提前進行存貨預備的數據等。二是評估災害防范措施。比如，建筑翻新等成本信息、基礎建設加固對地震災害防御能力抵御的數據等；三是識別降低地震災害發(fā)生可能性的信息。例如，相關建筑抗震條例、工程物理保護等。通過對審計環(huán)境能力的評估，可以有效劃定審計風險點，為審計工作的實施打下堅實的基礎。

2.2 災中救援階段

（1）進一步明確審計標準和依據。最終的審計評價工作都是在一定的審計標準范圍內進行。審計標準是出具審計意見、得出審計結論的根本依據。一是審計標準需得到社會大眾的認可。災中救援物資來自社會各方，社會影響大，社會對于災中救援審計標準的認可直接關系到審計工作的成?。欢菍徲嫎藴蕬邆涔娬J同性、可理解性、應用性、相關性、客觀性、可靠性的特點；三是標準與依據的制定來源要嚴謹。比如，相關的法律法規(guī)，地震系統、應急管理部門出臺的政策、程序以及預案以及借鑒國外先進經驗與實踐。

（2）進一步控制審計成本。在災中救援環(huán)節(jié)，編制的審計成本預算很容易不可控制。因此需要一定的方法進行成控制。一是做好災前準備工作，編制詳細的預算，包括可預知的和不可預知的；二是建立災中救援審計成本控制體系，提升審計效率。

2.3 災后重建階段

（1）堅持審計工作的科學性和有效性，用審計“免疫系統理論”指導災后重建審計工作。一是用習近平新時代中國特色社會主義思想指導審計工作，統籌審計監(jiān)督。進而保證災區(qū)經濟社會恢復基本的生活水平、生產能力、促進災區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，最終使得重建活動在法律合規(guī)的軌道上高效運行；二是發(fā)揮審計工作對經濟社會的“免疫系統”功能。用該理論指導災后重建工作。結合災后重建工作的艱巨性、復雜性的特點，災后重建審計要重點反映災后重建規(guī)劃和建設過程中關系災區(qū)居民生產、生或，中長期發(fā)展、資金分配、使用、管理中存在的各種問題，通過采取建設項目竣工決算審計等形式提出整改意見，預防違規(guī)問題的發(fā)生，進而保障災后重建工作有序穩(wěn)定進行，最終促進災后重建目標的實現。將災后重建審計置于國家治理角度去理解，提升行政效率，促進災區(qū)經濟社會有序發(fā)展。

（2）災后重建審計制度和管理創(chuàng)新。災后重建審計作為對地震災害恢復性經濟社會綜合的重大建設工程的審計，從審計的層次、標準等方面都需要審計制度和管理戰(zhàn)略轉變和改革創(chuàng)新。一是要完善科學合理、操作可行的制度設計。審計署、省、市、縣結合實際提出災后重建審計具體要求，制定出臺工作總體方案和相關管理辦法，規(guī)范審計程序，建立高效的審計協調溝通機制；二是實行動態(tài)審計管理，合理建立審計組織結構。對于災后重建項目數量眾多、審計任務繁重的現實，構建有序高效的審計組織結構和方式，關系到提高審計效率、完成審計任務，最終推動審計管理的改革和創(chuàng)新。

（3）提升災后重建審計能力，推進審計技術建設。一是改善災后重建審計環(huán)境，最重要的工作是加強審計工作領導，理順組織協調關系。加強黨委、政府對災后重建審計工作的領導，將審計監(jiān)督不斷融入黨委、政府管理控制活動。黨委、政府通過災后恢復重建審計工作，充分體現災后恢復重建審計在政府管理工作的地位，增強運用審計手段實現戰(zhàn)略管理的意識，從政治上、組織上、經費上加強審計能力建設；二是審計人員工作能力。需要進行經濟理論、工程信息技術、審計專業(yè)知識培訓，模擬實踐；三是運用現代科技手段，提升審計效率。