文/李松，云南行政學院

1 沿邊口岸政策的演變歷程

我國沿邊口岸政策的演變大體可以分為五個階段。第一，1978-1985年是沿邊口岸的重新開放和政策的重新啟動階段。1978年，借改革開放的春風沿邊地區(qū)的對外貿(mào)易也開始復蘇起來，沿邊口岸建設在國家層面重新得以重視。第二，1986-1995年是口岸政策“刺激效應”下的邊境口岸擴張階段，主要展現(xiàn)為國家的大力扶持以及沿邊口岸“應激式發(fā)展”。1986年的“七五計劃”把邊境口岸的發(fā)展納入到了沿邊省、市區(qū)的重大戰(zhàn)略規(guī)劃中。第三，1996-2000年是政策調(diào)整下的“起伏發(fā)展”階段。這一階段的政策調(diào)整，主要基于以下原因：一方面由于口岸貿(mào)易的大發(fā)展所帶來了無序性，已擾亂了我國口岸經(jīng)濟的正?；l(fā)展進程；另一方面，為了遏制 1992年以來國家層面經(jīng)濟過熱的現(xiàn)實。第四，2001-2013年是沿邊口岸政策的進一步完善階段。伴隨著國際貿(mào)易競爭的日趨激烈，周邊一些國家對“中國崛起”持警惕態(tài)度，其貿(mào)易保護主義傾向有所抬頭，“地緣經(jīng)濟”和“地緣政治”（特別是西南邊疆地區(qū)）之間的關系也發(fā)生了微妙的變化。第五，2013年以后，特別是“一帶一路”提出后，是政策更加細化和新一輪沿邊口岸綜合發(fā)展階段。

2 政策演進下沿邊口岸管理的沿革

隨著十一屆三中全會的撥亂反正、改革開放的全面推進以及對外貿(mào)易和口岸開放的逐步推進，我國口岸管理也逐步開始調(diào)整和歸并。國家層面，根據(jù)國發(fā)[1993]23號文件和國辦發(fā)[1984]126號文件的規(guī)定，對國家口岸管理領導機構的設置和職責范圍作了調(diào)整：撤銷了國務院口岸領導小組，新成立了國家口岸辦公室（原國務院口岸領導小組辦事機構并入國家經(jīng)貿(mào)委）。后來的公務員機構改革中又撤銷了原成立的國家口岸辦公室，將其口岸規(guī)劃、審理職能交給海關總署承擔。然而，各省(市、自治區(qū))層面則在其口岸辦繼續(xù)保留的情況下按照因地制宜的方針，把它合并到不同的部門。比如，多數(shù)省(市、自治區(qū))的口岸辦合并到商務廳，對外統(tǒng)一稱為省(市、自治區(qū))人民政府口岸辦公室。2006年5月，又把撤銷了近十年的國家口岸辦恢復成立：中央編辦批復把原海關總署口岸規(guī)劃辦公室更名為“國家口岸管理辦公室”。目前，中國口岸管理基本上是國家、省(自治區(qū)、直轄市)以及口岸所在地市的三級管理體制（對于直轄市和部分省會城市實際上是兩級管理）。

3 “一帶一路”背景下沿邊口岸政策的優(yōu)化空間

沿邊地區(qū)作為我國對外開放的重要門戶，是國家重要的戰(zhàn)略資源儲備基地和安全屏障。 隨著中央做出加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的戰(zhàn)略部署，特別是“一帶一路”倡議的深入推進，全國沿邊地區(qū)掀起了新一輪發(fā)展的熱潮。首先，雖然面臨著以“地緣政治”抬頭為主的挑戰(zhàn)，但總體上看國際和平發(fā)展、地緣經(jīng)濟的繼續(xù)以及跨國間的經(jīng)貿(mào)合作仍然是未來的主流。其次，以資源互補、技術合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、市場共享、政策互惠、互利共贏為標志的新的國際分工模式將進一步勃發(fā)，為區(qū)域經(jīng)濟一體化提供實質(zhì)性的支撐。再次，我國口岸建設將圍繞“一帶一路”積極發(fā)揮好關鍵節(jié)點作用。將加快實現(xiàn)“通道口岸—開放城市—縱深腹地”的“點、線、面”的有機結合。最后，“一帶一路”的政策支持體系將得到完善，整合平臺也日現(xiàn)雛形。比如，具體的金融支持體系、創(chuàng)新的財稅扶持政策等將更進一步細化，其他政策也將更具有操作性和可行性，把沿邊開放進一步引向深入。

4 “一帶一路”背景下沿邊口岸政策的執(zhí)行偏差

通過對云南、廣西等地的實際調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)一些地方長期以來對國家口岸政策的理解和執(zhí)行存在諸多不足。這些不足是阻礙其口岸政策實施效果、口岸經(jīng)濟效能發(fā)揮以及口岸發(fā)展程度的主觀原因。

第一，對政策理解出現(xiàn)偏差，存在對政策進行“隨意化”理解、“曲解化”理解的現(xiàn)象。比如，在某些邊境口岸中有部分管理者認為沿邊開發(fā)就是國家通過轉(zhuǎn)移支付的形式對沿邊地區(qū)進行扶貧和基礎設施建設，把政策優(yōu)惠、財政優(yōu)惠以及各項補助用于其他支出、挪作它用。存在著“不管以何名目把錢要下來是關鍵，至于作為何用則不作規(guī)范”的做法。這忽略了沿邊開發(fā)開放的核心應該是提升產(chǎn)業(yè)、企業(yè)競爭力這一事實，忽視了國家?guī)椭剡叺貐^(qū)發(fā)掘內(nèi)生的發(fā)展能力實現(xiàn)高效和可持續(xù)發(fā)展的初衷。

第二，對開發(fā)與開放的關系把握不科學，“兩張皮”現(xiàn)象突出。許多沿邊地區(qū)的開發(fā)開放還停留在“口岸貿(mào)易”時代，單純充當“通道”功能，純粹追求貿(mào)易量的擴張。把口岸單純定義為內(nèi)地進口能源、資源、原材料、出口內(nèi)地產(chǎn)品以賺取微薄物流費的地方。上述做法并不關注本地相關產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，將“開放”與“開發(fā)”割裂開來，長此以往形成“物資穿腸過，路費口岸留”的局面，起不到興邊富民、縮小地區(qū)差距的作用。

第三，有部分地區(qū)對口岸政策落實不到位或者“流于形式”的情況較為突出。一項新的政策推廣下來，除了“開會、念文件”等宣讀精神式的學習以外，大多就沒有下文，更沒有深入的落實措施和實施行動。

第四，“等、靠、要”等傳統(tǒng)依賴思想較為嚴重。傳統(tǒng)外生式口岸經(jīng)濟增長的“路徑依賴”較為突出，對于如何再造自身的動力、活力、積極性和能動性等關注不夠。造成的結果是這些口岸對國家的依耐性很大，其發(fā)展態(tài)勢隨著國家政策支持力度的強弱或者政策調(diào)整的方向而大幅波動。