宋文雅

（陜西科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西安 710021）

從2012年“十一國(guó)慶黃金周”開(kāi)始，我國(guó)對(duì)高速公路施行七座以下小客車(chē)免費(fèi)通行政策。這一基于民生而出臺(tái)的惠民政策，在幾年實(shí)踐中卻造成了嚴(yán)重的交通隱患。尤其最近幾年，表現(xiàn)在巨大車(chē)流量激增，交通嚴(yán)重?fù)矶拢唤煌ㄊ鹿暑l發(fā)，伴隨人員傷亡。針對(duì)免費(fèi)新政的種種弊端，今年8月，《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》。在《若干意見(jiàn)》中，交通部首次提出探索高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)，該政策實(shí)質(zhì)上是改革不同收費(fèi)通行的時(shí)段供給，突出了價(jià)格杠桿機(jī)制對(duì)分流交通，緩解擁堵的作用。但政策對(duì)解決黃金周小客車(chē)免費(fèi)通行產(chǎn)生弊端的實(shí)踐性和操作性還有待分析。本文在剖析我國(guó)高速公路免費(fèi)通行供給側(cè)問(wèn)題后，將梳理新加坡的收費(fèi)治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《若干意見(jiàn)》將要落實(shí)的具體措施和可行性方案，提出自己的建議性構(gòu)想，以供決策部門(mén)參考。

我國(guó)早期為克服國(guó)家財(cái)政困難，促進(jìn)公路建設(shè)發(fā)展，高速公路建設(shè)主要是“借貸修路，收費(fèi)還貸”，此模式雖解決了投資問(wèn)題，卻帶來(lái)了免費(fèi)通行供給過(guò)少，高速公路通行帶來(lái)的福利與普通民眾的期望有一定差異的新問(wèn)題。為此，國(guó)家做過(guò)很多政策調(diào)整，以增加惠民措施，“黃金周”小汽車(chē)免費(fèi)通行就是其中之一。

1.2012 年重大節(jié)日免費(fèi)通行供給政策分析。2012年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)重大節(jié)假日（春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)）免收七座及以下小型客車(chē)通行費(fèi)的政策方案。免費(fèi)新政的出臺(tái)，緩解了“收費(fèi)還貸”公路建設(shè)模式的輿論重壓，提高了公民的出行熱情，節(jié)省百姓出行費(fèi)用，增加了免費(fèi)通行的供給，帶動(dòng)了旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，免費(fèi)新政的實(shí)施也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，給利民惠民打上了不少的折扣。第一，我國(guó)高速公路的修建模式是公司運(yùn)營(yíng)，并非完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，免費(fèi)新政運(yùn)用一紙“紅頭文件”強(qiáng)硬地進(jìn)行節(jié)假日免費(fèi)通行，對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)公司有失偏頗。形成“政府惠民，公司埋單”“小汽車(chē)主受惠、公路公司受損”“旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展、高速經(jīng)營(yíng)萎縮”的不平衡發(fā)展局面，影響了高速公路上市公司的業(yè)績(jī)，冷卻民間、境外資本的投資熱情。第二，“節(jié)假日免費(fèi)的小汽車(chē)通行午餐”造成嚴(yán)重的交通擁堵，高速公路車(chē)流停滯以及存在巨大的交通安全隱患。實(shí)際上，免費(fèi)通行過(guò)濾掉了價(jià)格杠桿對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控功能，節(jié)假日期間的高速公路是稀缺經(jīng)濟(jì)資源，免費(fèi)通行誘發(fā)了高峰時(shí)段的蜂擁式出行。第三，對(duì)一部分帶薪休假很少的企業(yè)員工等公民而言，由于節(jié)假日免費(fèi)時(shí)段的供給不足，稀有的節(jié)假日出行變?yōu)闊o(wú)法選擇的剛性出行。一些地方限時(shí)免費(fèi)更造成了嚴(yán)峻的安全問(wèn)題，一部分車(chē)流為了免費(fèi)滯留于高速路，另一部分車(chē)流為了免費(fèi)需要加快行駛出高速。同時(shí)，高速公路雖然免費(fèi)，但一些收費(fèi)口仍要拿卡，造成車(chē)輛滯留交通擁堵，收費(fèi)口成為“停車(chē)場(chǎng)”。

2.五年來(lái)免費(fèi)通行政策的實(shí)踐效果簡(jiǎn)析。從2012年8月小客車(chē)節(jié)假日免費(fèi)通行政策到今年8月交通部提出《若干意見(jiàn)》的五年來(lái)，私家車(chē)擁有量高速增長(zhǎng)。社會(huì)公民活動(dòng)范圍擴(kuò)大、出行旅游走親訪友快捷方便舒適、休閑已從過(guò)去生活的奢侈品變?yōu)榻裉焐畹谋匦杵罚藗兏又匾曅蓍e的質(zhì)量，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的活力。但每年“黃金周”從開(kāi)始到結(jié)束，高速公路的擁擠已是慘不忍睹，其中原因值得深思。第一，道路通行能力供給與道路使用需求的不平衡。高速公路建設(shè)周期長(zhǎng)是短期內(nèi)無(wú)法快速增加的稀有資源，與生產(chǎn)快捷的小汽車(chē)擁有量迅猛發(fā)展所帶來(lái)的公路使用需求無(wú)法形成均衡；在供給無(wú)法滿足需求的狀態(tài)下，擁擠必然產(chǎn)生。第二，“黃金周”免費(fèi)出行的供給政策形成短期道路使用剛性需求。在有限的時(shí)段內(nèi)提供免費(fèi)通行的惠民政策，對(duì)于假期較少無(wú)法選擇出行時(shí)間的大部分企業(yè)職工和公務(wù)人員，必然充分利用這一政策，形成了集中出行和同時(shí)返回的短期道路使用剛性需求，形成急需解決的道路擁擠和隨之而來(lái)的不安全隱患。

一、我國(guó)高速公路免費(fèi)通行供給側(cè)剖析

3.2016 年分時(shí)段差異化收費(fèi)供給側(cè)改革政策探討。面對(duì)“黃金周”小汽車(chē)免費(fèi)通行的政策及其實(shí)踐結(jié)果，今年8月交通部為完善公路收費(fèi)管理?xiàng)l例，對(duì)其依法監(jiān)督嚴(yán)格執(zhí)法，提出《若干意見(jiàn)》，并明確指出，要探索在我國(guó)高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)政策。這一政策的出臺(tái)極有必然性也有合理性。第一，“黃金周”免費(fèi)通行實(shí)踐結(jié)果呼喚分時(shí)段差異化收費(fèi)政策出臺(tái)?？v觀五年來(lái)交通運(yùn)輸部對(duì)“黃金周”免費(fèi)通行政策產(chǎn)生的出行車(chē)輛統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和“黃金周”期間各地的道路擁擠報(bào)道資料，面對(duì)這些與政策初衷不符的負(fù)面影響，必須改變免費(fèi)通行的供給政策，調(diào)整供給側(cè)來(lái)破解困境。對(duì)于同時(shí)出行和集體回歸的高峰時(shí)段需要合理收費(fèi)，以達(dá)到“削峰填谷”減少擁堵的效果。第二，時(shí)段差異化收費(fèi)政策是完善“黃金周”免費(fèi)通行政策的理論。政府首次提出對(duì)高速公路推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策，若采用時(shí)段差異化收費(fèi)手段，對(duì)“黃金周”車(chē)輛擁擠可謂“及時(shí)雨”，可充分利用這個(gè)政策給出的寬度和廣度，依據(jù)價(jià)格杠桿機(jī)制，調(diào)整免費(fèi)通行的道路使用供給時(shí)段，以改變供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革減少同時(shí)出行、整體回歸造成的車(chē)輛擁擠以及其他安全隱患。第三，分時(shí)段差異化收費(fèi)對(duì)解決“黃金周”的擁擠具有指導(dǎo)意義。交通部為解決“黃金周”期間社會(huì)普遍關(guān)切的“公路暢，負(fù)擔(dān)輕”這個(gè)重大民生問(wèn)題，由《若干意見(jiàn)》做出了回應(yīng)。該意見(jiàn)既有一般意義上的預(yù)示著運(yùn)用價(jià)格杠桿，改革國(guó)慶節(jié)等“黃金周”小汽車(chē)免費(fèi)通行供給量的結(jié)構(gòu)調(diào)整，放大有效供給，提高社會(huì)福利，充分利用稀缺資源，將惠民政策真正落到實(shí)處，也對(duì)重大節(jié)假日特別是國(guó)慶節(jié)等“黃金周”小汽車(chē)免費(fèi)通行的供給側(cè)有前瞻性的指導(dǎo)意義。第四，時(shí)段差異化收費(fèi)政策是調(diào)整免費(fèi)通行的供給側(cè)改革措施。基于價(jià)格杠桿理論的高速公路管理是分時(shí)段差異化收費(fèi)的本質(zhì)，分時(shí)段差異化收費(fèi)實(shí)際上是在運(yùn)用價(jià)格機(jī)制，根據(jù)道路交通量來(lái)調(diào)整供給量，具有供給側(cè)改革的內(nèi)涵。車(chē)輛通行高峰期高收費(fèi)，通行低谷期低收費(fèi)或者免費(fèi)，以確保車(chē)輛通行舒暢，減少擁堵。

高速公路雖是公司化運(yùn)作，但也是一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，屬于公共資源，如何使其高效運(yùn)作還需進(jìn)一步探究。分時(shí)段差異化收費(fèi)政策的實(shí)踐是，利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置稀缺的高速公路資源通暢車(chē)輛出行。交通部積極提出這項(xiàng)政策是值得肯定的。

二、分時(shí)段差異化收費(fèi)調(diào)整供給側(cè)緩解“黃金周”擁擠的對(duì)策建議

交通部《若干意見(jiàn)》對(duì)高速公路分時(shí)段差異化收費(fèi)管理和監(jiān)督執(zhí)法，實(shí)際上是運(yùn)用價(jià)格機(jī)制，根據(jù)道路交通量來(lái)調(diào)整供給量，具有供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)，緩解“黃金周”小汽車(chē)免費(fèi)通行產(chǎn)生的擁擠具有指導(dǎo)意義。基于此，應(yīng)該在交通部《若干意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，合理利用價(jià)格機(jī)制，推進(jìn)高速公路免費(fèi)使用供給側(cè)的改革，采取切實(shí)可行的收費(fèi)政策緩解“黃金周”的擁堵。可以從收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（考慮收費(fèi)時(shí)間、收費(fèi)地段、收費(fèi)對(duì)象）、收費(fèi)監(jiān)管、收費(fèi)手段、政策宣傳四個(gè)方面采取必要的對(duì)策。

1.制定切實(shí)合理的分時(shí)段差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整供給側(cè)。第一，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制確定切實(shí)合理的分時(shí)段差異化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。具體就是結(jié)合“黃金周”小汽車(chē)免費(fèi)通行以來(lái)產(chǎn)生的車(chē)輛通行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)擁堵高峰時(shí)段采取收費(fèi)，以緩解擁堵。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可參考一般時(shí)間的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程和原理進(jìn)行，目的是“削峰填谷”，使交通量平緩，減少擁堵，既增加節(jié)假日高速公路的使用效率，也促進(jìn)稀缺資源的有效利用提高社會(huì)福利。第二，設(shè)計(jì)分時(shí)段差異化收費(fèi)時(shí)要充分考慮“降本增效”。社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)高速公路收費(fèi)亂象詬病很多，在具體落實(shí)《若干意見(jiàn)》時(shí)應(yīng)把社會(huì)公民利益放在首位。具體來(lái)說(shuō)，可以小幅上調(diào)或維持不變現(xiàn)有車(chē)流量高峰期收費(fèi)水平，低峰期大幅下調(diào)，減少道路使用者的整體出行成本。第三，對(duì)利益受損者進(jìn)行合理補(bǔ)償。將高峰時(shí)段多于平時(shí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的資金用于修建交通通行道路或者用來(lái)改善道路設(shè)施的服務(wù)水平，緩解交通壓力，對(duì)多征收的車(chē)輛進(jìn)行補(bǔ)償。第四，選擇合理的路段實(shí)行差異化分時(shí)段收費(fèi)。結(jié)合“黃金周”小汽車(chē)免費(fèi)通行以來(lái)產(chǎn)生的車(chē)輛通行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)擁堵高峰道路區(qū)間采取收費(fèi)，采取分時(shí)段差異化地點(diǎn)可影響重大的瓶頸地段以及交通繁忙的擁堵地段。增加低峰期的通行供給，減少高峰期的通行量，以緩解擁擠。第五，增加免費(fèi)時(shí)段高速供給量?！懊赓M(fèi)新政”的覆蓋面要更廣泛要惠及到國(guó)民寄予濃厚感情的節(jié)假日，如端午節(jié)、中秋節(jié)寄托人們思鄉(xiāng)之情的節(jié)日免收高速通行費(fèi)，在正向的社會(huì)輿論中開(kāi)展后續(xù)工作。

2.加強(qiáng)分時(shí)段差異化收費(fèi)管理和監(jiān)督執(zhí)法。對(duì)于“黃金周”小汽車(chē)實(shí)行分時(shí)段差異化收費(fèi)，必須對(duì)收費(fèi)信息透明，管理科學(xué)合理；監(jiān)督到位，既要防止亂收費(fèi)，還要對(duì)費(fèi)用的使用有合理合規(guī)的監(jiān)管制度流程。

3.完善分時(shí)段差異化收費(fèi)手段，提高車(chē)輛通行效率。目前世界上最先進(jìn)的智能交通收費(fèi)系統(tǒng)ETC通道，對(duì)高速公路或交通繁忙的橋隧環(huán)境使用可減少收費(fèi)時(shí)間，提高車(chē)輛通行效率，建設(shè)先進(jìn)的道路收費(fèi)系統(tǒng)是解決分時(shí)段差異化收費(fèi)緩解交通擁堵關(guān)鍵手段。

4.做好分時(shí)段差異化收費(fèi)的宣傳工作。既讓道路使用者理解何時(shí)、何地、按照何標(biāo)準(zhǔn)收取通行費(fèi)，還要知道分時(shí)段差異化收費(fèi)的目的，已取得資源提供者和使用者的共鳴，更要使社會(huì)居民明白，在原來(lái)“黃金周”免費(fèi)通行時(shí)間會(huì)有分時(shí)段差異化收費(fèi)，目的是緩解交通擁堵。

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