王德利

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101）

一、北京非首都功能疏解面臨的主要問(wèn)題

1.推動(dòng)非首都功能疏解的體制機(jī)制尚未完善。北京疏解非首都功能的主要障礙來(lái)自體制機(jī)制，致使具體的行動(dòng)措施缺乏可行性或可操作性，實(shí)現(xiàn)起來(lái)比較困難。非首都功能疏解應(yīng)與新城、重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)以及河北省的發(fā)展緊密結(jié)合，在解決北京“城市病”的同時(shí)，帶動(dòng)周邊新城及河北的發(fā)展，提高周邊地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，讓產(chǎn)業(yè)、人口等愿意去、留得住。以一般制造業(yè)、區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)、部分社會(huì)公共服務(wù)功能、部分行政事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)等為突破口，破除體制機(jī)制障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)自由流動(dòng)。

2.功能過(guò)度集聚造成北京中心城資源環(huán)境壓力巨大。北京城市運(yùn)營(yíng)效率下降、交通擁堵、環(huán)境污染以及城市安全等問(wèn)題的主要原因是人口和功能單中心聚集+“攤大餅”。北京是典型的單中心結(jié)構(gòu)城市，城六區(qū)以僅占北京8.3%的國(guó)土面積，集中了全市60%的人口和75%的GDP、92%的三甲醫(yī)院及近100%的優(yōu)質(zhì)教育資源，承接了全市近一半的固定資產(chǎn)投資。未來(lái)集聚效應(yīng)紅利仍在持續(xù)，人口仍在集中，單中心格局未發(fā)生根本變化，這在一定程度上反映了大城市發(fā)展的客觀規(guī)律。但城市功能要素的高度集中導(dǎo)致城市人口的加快集聚，對(duì)北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一系列的影響。合理轉(zhuǎn)移人口和產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建合理的城市空間結(jié)構(gòu)是北京建設(shè)世界城市的關(guān)鍵。

3.優(yōu)質(zhì)公共資源仍在北京不斷新建擴(kuò)建，承接地配套條件存在較大差距。大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高等院校、大型文化體育設(shè)施等公共資源繼續(xù)在北京中心城聚集并不斷擴(kuò)張。新城發(fā)展還未能承接疏解，目前的快速發(fā)展無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效疏解，新城反而會(huì)成為新的外來(lái)人口主要聚集區(qū)。另外，北京周邊非首都功能承載地社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施歷史欠賬較多，空間分布不平衡，整體水平較低，建設(shè)速度低于人口增長(zhǎng)速度。

4.部分區(qū)域功能與人口匹配不協(xié)調(diào)，職住不均衡狀況加劇。北京區(qū)域內(nèi)南部與北部，東部與西南部發(fā)展不平衡。北部集中了城市經(jīng)濟(jì)的核心功能，而南城缺乏高等級(jí)的經(jīng)濟(jì)功能聚集區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、交通設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。城市幾大邊緣集團(tuán)以居住為主，就業(yè)等功能嚴(yán)重不足，大量居民每日“潮汐式”往返，致使交通壓力加劇，造成中心城人口呈現(xiàn)“中心城就業(yè)+郊區(qū)居住”的趨勢(shì)。

5.集體建設(shè)用地成為眾多非首都功能的主要集聚地。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地總量大、增速快、成本低，促使其成為大量低端業(yè)態(tài)及外來(lái)人口的主要聚集地，這些地區(qū)集中了全市85%的流動(dòng)人口以及80%以上的違法建設(shè)用地。加快推動(dòng)非首都功能疏解，促進(jìn)集體建設(shè)用地集約高效使用，迫切需要加快出臺(tái)相關(guān)政策，嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地的建設(shè)規(guī)模及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，加大拆除違法建設(shè)力度，縮小非首都功能滋生空間，將集體建設(shè)用地納入市場(chǎng)化、法制化、規(guī)范化管理的軌道。

二、北京非首都功能疏解方向與承接重點(diǎn)

1.天津承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。針對(duì)北京市優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新資源，將產(chǎn)業(yè)鏈下游延伸至河北，實(shí)現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。天津承接北京非首都功能的重點(diǎn)主要集中在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)以及農(nóng)業(yè)三個(gè)方面。制造業(yè)承接方面主要立足于天津制造業(yè)的發(fā)展，圍繞高端裝備制造、航空航天、汽車和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈。服務(wù)業(yè)承接方面主要集中在北京金融、教育、科研、醫(yī)療等公共服務(wù)資源，積極承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)資源的均衡化。農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面主要圍繞都市圈“菜籃子”生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范基地、環(huán)京津1小時(shí)新鮮農(nóng)產(chǎn)品物流圈建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展共贏。

2.石家莊承接非首都功能的方向與重點(diǎn)?；谑仪f作為河北省會(huì)城市的服務(wù)功能定位，重點(diǎn)圍繞醫(yī)療、教育及健康養(yǎng)老三大方面承接非首都功能疏解。醫(yī)療資源承接方面要重點(diǎn)圍繞北京重點(diǎn)醫(yī)院，在石家莊合作建設(shè)分院或?qū)？漆t(yī)院，與北京著名三甲醫(yī)院開(kāi)展深層次合作。加強(qiáng)醫(yī)療技術(shù)交流，推進(jìn)醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，建立疑難病例雙向會(huì)診制度。教育資源承接方面要積極構(gòu)建優(yōu)質(zhì)教育平臺(tái)和服務(wù)政策，吸引北京“985”“211”等重點(diǎn)大學(xué)到石家莊合作辦學(xué)，彌補(bǔ)石家莊重點(diǎn)高校的差距。加強(qiáng)與北京重點(diǎn)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的合作，立足于職業(yè)教育訂單培養(yǎng)模式，建立面向北京、天津乃至全國(guó)的職業(yè)教育勞動(dòng)培訓(xùn)輸出基地。健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)承接方面要立足石家莊醫(yī)療等現(xiàn)狀基礎(chǔ)，吸引北京養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向石家莊轉(zhuǎn)移，促進(jìn)石家莊和北京養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

3.唐山承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)承接方面要充分發(fā)揮唐山市曹妃甸與蘆臺(tái)漢沽兩個(gè)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的作用，與北京協(xié)同建設(shè)工業(yè)園區(qū)，擴(kuò)展唐山工業(yè)園區(qū)與北京及天津的合作方向，基于“總部研發(fā)+生產(chǎn)基地”的發(fā)展模式，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資，進(jìn)一步吸引北京、天津非核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到唐山地區(qū)。教育資源承接方面要通過(guò)制定一系列優(yōu)惠政策及對(duì)接平臺(tái)，吸引北京化工大學(xué)、北京科技大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)與唐山合作辦學(xué)，提高唐山高等教育水平。推動(dòng)唐山職業(yè)教育機(jī)構(gòu)與北京職業(yè)教育的對(duì)接，重點(diǎn)引導(dǎo)唐山教育機(jī)構(gòu)主動(dòng)與北京職業(yè)教育機(jī)構(gòu)互動(dòng)交流，加強(qiáng)唐山職業(yè)教育與北京教育資源等的互聯(lián)互通。醫(yī)療資源承接方面要進(jìn)一步落實(shí)京、冀、唐、曹四方《醫(yī)療協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》，加強(qiáng)曹妃甸醫(yī)療機(jī)構(gòu)與北京重點(diǎn)三甲醫(yī)院的對(duì)接。

4.保定承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。通過(guò)雄安新區(qū)以及北京周邊微中心建設(shè)，積極承接科技創(chuàng)新企業(yè)、中高端制造業(yè)、汽車零部件加工業(yè)以及區(qū)域性物流產(chǎn)業(yè)。在成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、科技創(chuàng)新建設(shè)等方面強(qiáng)化與北京及中央機(jī)關(guān)的對(duì)接，積極爭(zhēng)取國(guó)家試點(diǎn)。按照《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》及河北省相關(guān)上層規(guī)劃，圍繞產(chǎn)業(yè)一體化、交通一體化、生態(tài)環(huán)境建設(shè)三個(gè)重要突破口，加快與京津的協(xié)同發(fā)展進(jìn)程。

5.廊坊承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。加強(qiáng)三河、大廠、香河與通州、武清的對(duì)接，依托燕郊城區(qū)、潮白新城、燕郊高新區(qū)等，構(gòu)建以健康養(yǎng)老、文化創(chuàng)意、休閑旅游、商務(wù)服務(wù)等為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，重點(diǎn)承接京津電子信息、高端裝備制造、生物醫(yī)藥等現(xiàn)代制造業(yè)。基于安次、廣陽(yáng)、永清、固安等的重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)，與北京共建新機(jī)場(chǎng)臨空產(chǎn)業(yè)園區(qū)及京南科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)，積極承接北京科技成果在廊坊轉(zhuǎn)化，構(gòu)建以金融、商務(wù)會(huì)展等為主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。依托霸州、大城等的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及區(qū)位優(yōu)勢(shì)，與天津靜海、滄州、保定等共同打造現(xiàn)代制造業(yè)集聚區(qū)，協(xié)同承接京津現(xiàn)代制造業(yè)轉(zhuǎn)移。

6.秦皇島承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。基于秦皇島產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)及生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，綜合考慮北京非首都功能疏解重點(diǎn)及方向，有針對(duì)性地承接北京行政事業(yè)單位、央企總部、醫(yī)療教育等優(yōu)質(zhì)資源，針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化企業(yè)、高端裝備制造業(yè)以及區(qū)域性物流批發(fā)市場(chǎng)等制定支持政策，在用地、稅收等一系列配套體系建設(shè)方面制定優(yōu)惠措施，吸引京津非核心功能到秦皇島落地，打造京津非核心功能疏解示范區(qū)，形成帶動(dòng)示范作用，吸引更多的非首都功能轉(zhuǎn)移到秦皇島。

7.滄州承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)承接方面要加快吸引京津重要石化產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)等入駐滄州，實(shí)現(xiàn)京津冀跨區(qū)域資源調(diào)配均衡，擴(kuò)大企業(yè)發(fā)展空間，進(jìn)而提高企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力；基于引進(jìn)企業(yè)構(gòu)建京津冀高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、先進(jìn)制造業(yè)基地、國(guó)家能源原材料保障基地等?？萍汲晒D(zhuǎn)化承接方面要加強(qiáng)滄州與北京中關(guān)村、科研院所及重點(diǎn)高等院校等的科技合作，提高京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在滄州的轉(zhuǎn)化能力，協(xié)同共建高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化基地。文化教育產(chǎn)業(yè)承接方面要積極吸引北京“985”“211”到河北建設(shè)分校，與京津知名職業(yè)院校合作，在滄州共建人才培養(yǎng)培訓(xùn)基地。積極爭(zhēng)取京津著名初中、小學(xué)等在滄州聯(lián)合辦學(xué)，探索義務(wù)教育階段人才聯(lián)合培養(yǎng)模式，打造京津冀重要的教育疏解承接區(qū)。

8.張家口承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)承接方面要基于張家口可再生能源示范區(qū)建設(shè)的機(jī)遇，依托新能源裝備制造集聚區(qū)、可再生能源科技創(chuàng)業(yè)城等承接載體，加強(qiáng)張家口與京津在新能源研發(fā)、轉(zhuǎn)化等方面的協(xié)同合作。依托張北、經(jīng)開(kāi)區(qū)，圍繞京津需求，構(gòu)建全國(guó)一流的云計(jì)算產(chǎn)業(yè)鏈條。大力推動(dòng)無(wú)公害綠色食品的生產(chǎn)，將張家口打造成京津重要的無(wú)公害食品生產(chǎn)基地。社會(huì)服務(wù)承接方面要加快張家口微中心建設(shè)，主要包括張家口市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、洋河可再生能源示范新區(qū)、崇禮區(qū)、下花園區(qū)、懷來(lái)縣等，基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)及現(xiàn)狀發(fā)展條件，主要承接北京醫(yī)療、會(huì)展、培訓(xùn)等社會(huì)服務(wù)功能。依托張家口重點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，與京津三甲醫(yī)院協(xié)同建設(shè)健康養(yǎng)老基地，推動(dòng)張家口旅游、醫(yī)療、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。物流、專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)承接方面要依托張家口現(xiàn)狀大型特色商貿(mào)物流結(jié)構(gòu)、交通樞紐等，吸引北京區(qū)域性批發(fā)物流市場(chǎng)等落戶張家口。

9.承德承接非首都功能的方向與重點(diǎn)。健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)承接方面要基于承德生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建以市場(chǎng)為主體，政府引導(dǎo)發(fā)展的健康養(yǎng)老體系，加快吸引更多的京津醫(yī)療康養(yǎng)機(jī)構(gòu)到承德設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，協(xié)同建設(shè)承德品牌。教育醫(yī)療承接方面要推動(dòng)承德大中專院校與京津高校及科研院所聯(lián)合辦學(xué)或者在承德設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，在重大項(xiàng)目申報(bào)等方面形成聯(lián)合協(xié)同效應(yīng)。在醫(yī)療承接方面，積極承接北京重點(diǎn)醫(yī)院的專業(yè)特色部門(mén)入駐承德，共建具有康養(yǎng)一體化功能醫(yī)療機(jī)構(gòu)或綜合服務(wù)中心。