馬 莉

（西安歐亞學院，西安 710065）

目前，我國生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了污染范圍擴大、防范困難和危害嚴重的局面。而環(huán)境執(zhí)法工作卻存在著國家宏觀調(diào)控不到位、地方政府干預過多、環(huán)保部門執(zhí)法不嚴、污染單位不自治、公眾參與度不高等情況。環(huán)境執(zhí)法就是依法享有環(huán)境管理權的行政主體，依職權適用法律手段對環(huán)境行政相對人采取的影響其權利義務的環(huán)境行政行為，包括環(huán)境監(jiān)督。下面就我國環(huán)境行政執(zhí)法過程中存在的問題及原因，筆者談幾點自己的看法。

一、環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問題及原因分析

（一）立法不夠完善

1.法律規(guī)定過于原則、抽象，不具有操作性。作為地方各級環(huán)保部門執(zhí)法依據(jù)的環(huán)境法律法規(guī)，其規(guī)定過于原則、抽象，在實踐中不具有可操作性。例如，就如何貫徹落實“青山綠水就是金山銀山，沒有環(huán)境就沒有未來”。環(huán)境法律中應該明確具體的將環(huán)境保護作為考核地方各級政府領導政績的硬性要求，又因為我國東西發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟差異大，同一把法律尺子難以客觀公正地進行考評。所以，法律應該根據(jù)各地的不同情況定標準，在責任承擔方面應該明確規(guī)定對于考核沒通過的政府領導應該給予不同程度的懲治，自上而下，嚴格執(zhí)行。但是，環(huán)保法沒有規(guī)定或規(guī)定模糊，使環(huán)保部門在執(zhí)法過程中無法可依，追究責任和強制整頓難。

2.法律對政策落實法律要求的指導性不高。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法律、法規(guī)、政策、規(guī)定、行業(yè)標準很多，但是都沒有明確具體的規(guī)定，地方各級人大和政府未能結合當?shù)氐膶嶋H情況因地制宜地在規(guī)定時間內(nèi)制定出臺與其配套的政策來落實法律的要求。因此，使得各地與之配套落地的政策條款制定遲緩，導致地方各級環(huán)保執(zhí)法部門無法可依，從而致使污染嚴重，得不到及時制止。

3.法律規(guī)定對違法者的懲罰力度不大。美國環(huán)保局2015年9月18日指控德國大眾汽車集團在所產(chǎn)車內(nèi)安裝非法軟件、故意規(guī)避美國汽車尾氣排放規(guī)定，德國大眾汽車集團將面臨高達180億美元罰款。從這個案件我們可以看出美國節(jié)能環(huán)保法的規(guī)定相當嚴厲，處罰很重，大多數(shù)企業(yè)、公眾都不敢違法，因此其執(zhí)法的成本并不高。而我國環(huán)保法對違法者的懲罰力度并不大，致使守法成本高，違法成本低，這樣不但起不到威懾和禁止的作用，還損害了法律的權威性和有效性。

4.隨著新情況、新問題的出現(xiàn)，現(xiàn)行法律規(guī)定顯得滯后。隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，新型環(huán)境污染問題被暴露出來，生態(tài)和資源保護遇到的新問題需要與之相適應的新法律規(guī)范來調(diào)整。而新法遲遲不出臺，現(xiàn)行法律就顯得滯后，不適合社會的發(fā)展變化。在環(huán)境執(zhí)法過程中沒有強有利的法律做支撐，環(huán)保部門也就不能及時對破壞環(huán)境的行為采取有效的方法來解決。

（二）環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法不公不嚴

1.地方政府干預過多。2013年9月7日，習書記就“綠水青山就是金山銀山”在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發(fā)表演講，生動形象地表明黨和政府大力推進生態(tài)文明建設的鮮明態(tài)度和堅定決心。這說明，我國不能為了經(jīng)濟發(fā)展而破壞環(huán)境。但目前，環(huán)保部門對當?shù)氐闹е援a(chǎn)業(yè)、稅收大戶、地方政府招商引資來的企業(yè)、地方政府直屬企業(yè)嚴重的環(huán)境污染行為，在沒有政府同意的情況下，即使要查，往往也是走過場，對其應進行的罰款、查封關停等，也難以落實到位。

2.行政執(zhí)法人員不作為或濫作為。被立案查處的違法企業(yè)，為逃避環(huán)境監(jiān)管和處罰，往往多方尋求權力的庇護或地方性支柱企業(yè)、為吸引投資而興建的企業(yè)，政府領導不點頭不能查。出于人情和各種考慮，其結果往往是大事化小，小事化了。環(huán)境監(jiān)察大隊日常管理工作繁忙，既要承擔自己的本職工作，又要完成上級對口業(yè)務科室安排的各項其他工作，這使得執(zhí)法人員工作精力不足，其結果導致行政不作為。有些環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測能力欠缺，自己監(jiān)測不出問題而要依賴上級環(huán)境監(jiān)測單位或第三方監(jiān)測機構對污染環(huán)境的企業(yè)檢測，但是上級環(huán)境監(jiān)測站檢測任務繁重，不能全方位安排滿足各地方的監(jiān)測工作，致使許多企業(yè)的排污行為不能被及時發(fā)現(xiàn)并得到遏制。另外，有關環(huán)保執(zhí)法部門審批環(huán)節(jié)把關不嚴，督察落實和監(jiān)管不力，對違法行為的處罰避重就輕、敷衍了事。

3.環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)不高。在環(huán)境執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員的整體素質(zhì)有待提高。例如：在面對權力干涉以及人情干擾時，有些執(zhí)法人員為了達到一定的績效和經(jīng)濟利益，以犧牲環(huán)境作為代價；合規(guī)執(zhí)法和科學執(zhí)法應并重，但是一些基層執(zhí)法人員不認真學習環(huán)境保護法，在執(zhí)法過程中對同一違法行為，不同的執(zhí)法人員會按照不同的執(zhí)法程序，處罰也會出現(xiàn)多種結果，這不但會損毀環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法形象，嚴重的也會構成違法犯法。另外，環(huán)境保護一票否決制度在我國《環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中首次得到確認和實施。但是，對于政府的整體規(guī)劃和全局管理，環(huán)保部門缺少具有高瞻遠矚，為政府提供宏觀把控、大環(huán)境規(guī)劃建議的人才，因此，使這一規(guī)定很難落到實處。

4.環(huán)境執(zhí)法不力。環(huán)境執(zhí)法主要包括宣傳、預防和治理三方面。首先，環(huán)保部門經(jīng)常不履行或懈怠履行自己的崗位職責，宣傳力度不夠，說得多做得少。其次，企業(yè)在環(huán)境保護方面的投入增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，不會給企業(yè)帶來經(jīng)濟效益。所以，一些企業(yè)利用各種途徑、時間差、技術方法等躲避環(huán)保部門的檢查。而一些環(huán)保部門執(zhí)法手段落后、執(zhí)法裝備差、環(huán)境執(zhí)法工作又點多面廣、人員缺乏等，使得環(huán)保部門對企業(yè)的監(jiān)管不力，導致污染在先、治理在后的局面，起不到預防的效果。最后，對于目前出現(xiàn)的大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染等，環(huán)保部門缺乏先進的機器設備和充足的經(jīng)費支持。所以，導致治理技術跟不上、治理能力不足等情況。

（三）管理體制不健全

1.環(huán)境保護。我國環(huán)保法規(guī)定的有權行使環(huán)境管理權的部門較多，但是對于具體部門該分管的內(nèi)容沒有明確具體的規(guī)定，致使各部門之間執(zhí)法權責不明，這嚴重地影響了環(huán)境執(zhí)法效力。另外，環(huán)保法規(guī)定環(huán)保部門在執(zhí)法過程中不能直接對違法企業(yè)運用查封、凍結、扣押、沒收等強制措施，這也嚴重影響了環(huán)境執(zhí)法效果。因此，環(huán)保執(zhí)法部門對生態(tài)環(huán)境的保護受阻。環(huán)保法規(guī)定，公眾有權參與環(huán)境保護。但目前，公眾參與環(huán)境保護的途徑和有效機制沒有建立，使得公眾在環(huán)境保護領域無法參與或參與較少。

2.環(huán)境污染預防。預防環(huán)境污染比治理更重要，但是環(huán)境執(zhí)法合力難以形成、獎懲力度不大、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象時有發(fā)生。企業(yè)守法成本高、違法成本低的局面沒有得到根本改變，這使企業(yè)失去了公平的競爭環(huán)境，必然導致企業(yè)主動做好環(huán)保工作的積極性不高。另外，一些環(huán)境監(jiān)察機構屬于事業(yè)單位，人員屬于事業(yè)編制，沒有法定執(zhí)法權。

3.治理。如何治理水體污染、大氣污染、噪聲污染、廢棄物污染呢？治理方面目前出現(xiàn)經(jīng)費不到位、治理技術和設備落后，以及治理能力不足等現(xiàn)象。

（四）環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)督不力

1.公眾監(jiān)督。國家的權力來自于人民的授權，權力機關行使權力理應接受人民的監(jiān)督，環(huán)保部門的執(zhí)法行為也不例外。廣聽群眾意見，利用群眾的智慧，接受群眾監(jiān)督，環(huán)境執(zhí)法工作才能順利開展。但是，我國目前沒有專門的公眾參與平臺，公眾參與機制沒有真正發(fā)揮作用，公眾參與無法落實。

2.公益組織的監(jiān)督。環(huán)境部門的執(zhí)法行為應該公開透明，接受公眾和公益組織的監(jiān)督，但是公益組織的性質(zhì)是一個民間性組織，其行為不具有強制性，工作能夠涉及的領域和經(jīng)費有限，專業(yè)技術和設備也較為落后。

3.政府和檢察院的監(jiān)督。政府過多的干預和嚴重的地方保護主義，使得環(huán)保部門執(zhí)法不力，因此，政府的監(jiān)督根本起不到監(jiān)督的目的。檢察機關是行使公權力的國家機關，檢察官作為公共利益的代表，辦理公益訴訟案件是履行法律監(jiān)督職責的職權行為。自2017年7月至今全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件10 925件，充分發(fā)揮了法律監(jiān)督作用，這對于推進國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力美麗中國、健康中國建設，促進了依法行政、嚴格執(zhí)法。但是在辦理的案件中，大部分都是環(huán)境資源領域的案件，對于人們最為關心的食品藥品安全領域檢察公益訴訟的涉案較少。

4.地方人大對環(huán)境執(zhí)法工作起不到監(jiān)督的作用。環(huán)境污染已經(jīng)嚴重威脅到了人民的健康和生命，而目前解決環(huán)境問題的當務之急是解決環(huán)境執(zhí)法問題。但是對于環(huán)保部門的不作為和濫作為，根據(jù)法律規(guī)定，作為地方各級權力機關的人大對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法行為應該行使監(jiān)督權。但是，地方人大沒有設立專門的環(huán)境監(jiān)督機構，因此無法行使監(jiān)督權。

二、解決環(huán)境執(zhí)法不足問題的措施

（一）完善立法

1.雖然現(xiàn)行環(huán)保法法條從原來的47條增加到70條，為基層環(huán)保工作的開展提供了切實的保障。但是，一些法律法規(guī)規(guī)定仍然太過原則抽象，也沒有配套的執(zhí)行措施方法，因此，不具有較強的實際操作性，從而給環(huán)境執(zhí)法工作帶來了難度。筆者認為，解決這一問題，除了立法部門盡快將原則抽象的法條明確具體化外，還可以將這部分的立法權授權給地方人大，由地方人大會同地方政府和地方環(huán)保部門根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的具體情況，在規(guī)定時間、范圍內(nèi)制定出適合本區(qū)域的環(huán)境保護、預防和治理方面的地方性法規(guī)和政策來彌補立法的不足。這樣也解決了我國因東西發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟差異大，采用同一把法律尺子難以解決問題的情況。另外，為了使環(huán)保執(zhí)法各部門之間相互配合，齊抓共管，最大限度地發(fā)揮作用，應將環(huán)保各部門的執(zhí)法職責進行細化、量化，以便讓環(huán)保部門更好地開展工作，避免出現(xiàn)重復執(zhí)法、相互推諉以及責權不清的現(xiàn)象。

2.加大對環(huán)境違法行為的處罰力度。從古至今，亂世宜用重典。在目前我國環(huán)境質(zhì)量嚴重受損的情況下，立法部門除加大對企業(yè)違法費用的征收外，還應加大環(huán)境刑事立法，以刑法應對環(huán)境危機，以提高違法成本。同時，環(huán)保部門應采取嚴格的執(zhí)法行動來遏制環(huán)境違法行為。另外，對于給環(huán)境造成重大的、無法彌補損失的單位和個人，除對責任人處以刑罰，對單位、企業(yè)處以罰款外，還應將其列入全國誠信和環(huán)境污染的黑名單，貼上標簽，讓其對自己破壞生態(tài)環(huán)境的行為付出代價。

3.填補法律中的真空地帶。為確保環(huán)境執(zhí)法工作能夠順利開展，首先，隨著新型環(huán)境污染情況的出現(xiàn)，環(huán)境立法應及時跟上。其次，對于一些不合時宜的法律，立法部門應盡快修訂和完善。再次，對于法律未規(guī)定的部分應制定法律落實，如落實環(huán)保部門在關停、查封、扣押、沒收等方面的執(zhí)法權；對于環(huán)保法中一些義務性條款必須要制定與之對應的法律責任和處罰條款，從而使環(huán)保法律中的一些缺失部分得到相應的補充，使環(huán)境執(zhí)法部門有法可依。最后，為規(guī)范環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，對于規(guī)定模糊的環(huán)境監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍應做出明確規(guī)定。另外，學習美國好的做法，制定法律以經(jīng)濟的手段來調(diào)動治污的積極性，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用。

（二）加大環(huán)境執(zhí)法力度

1.提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。為了提升環(huán)境執(zhí)法人員的整體素質(zhì)和執(zhí)法能力，國家相關部門應該定期對環(huán)境執(zhí)法人員進行法律法規(guī)、執(zhí)法程序、專業(yè)技術、執(zhí)法設備的操作流程以及在執(zhí)法過程中違法亂紀行為的責任承擔方面的培訓。

2.確定環(huán)保部門與政府的平級關系。世界上大部分國家在環(huán)境問題上遵循的理念是，不以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展。而我國行政干預和地方保護主義給大量通過政府招商引資項目建成的企業(yè)在執(zhí)行環(huán)保制度方面開了綠燈，給環(huán)境造成了難以彌補的損失。如何徹底解決這一問題？筆者認為，只有讓環(huán)保部門與政府處于平級，環(huán)保部門由地方人大產(chǎn)生，獨立地行使職權，不受任何組織和個人的干涉，對人大負責，受人大監(jiān)督，由上級環(huán)保部門領導。

3.嚴格執(zhí)法。環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法行為應全面輻射，不留死角地兼顧城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村和偏遠地區(qū)，執(zhí)法人員應該勤勉，并嚴格按照執(zhí)法程序搶先在環(huán)境污染的時間和空間之前及時有效地制止污染的發(fā)生。

4.加大懲罰力度。美國對違反環(huán)保法的處罰很重,大多數(shù)企業(yè)和公眾都不敢違法，因此，其執(zhí)法的成本并不高。而我國目前對違法行為的處罰較輕，違法成本低，以至于有的企業(yè)寧愿交罰款、排污費，也不愿意去治理。那么，今后我國環(huán)保執(zhí)法人員對違反環(huán)保法的，應該按照法律的規(guī)定嚴格執(zhí)法，對于限期改正、治理或整頓的，應及時去查，檢查達不到要求的企業(yè)應處以罰款或關停并轉(zhuǎn)，在懲處力度上做到罰當其罪。對于構成犯罪的，直接適用刑法。

（三）健全管理體制

為了保護生態(tài)環(huán)境，摒棄先污染后治理的錯誤做法，環(huán)境保護、預防和治理應該三管齊下，建立一套由中央統(tǒng)一領導，地方分管本區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，費用由中央和地方財政支持，上級部門負責任免下級部門的執(zhí)法人員。在執(zhí)法過程中各部門之間權責分明，各行其責，每個執(zhí)法主體都獨立的行使自己的職權，形成自上而下垂直領導的管理體制，排除行政干預和地方保護主義。

1.環(huán)境保護。環(huán)境問題目前已經(jīng)成為一個亟待解決的嚴重社會問題，想要解決，首先，環(huán)保部門要加大宣傳，開展專門的環(huán)保節(jié)目，印制環(huán)保手冊，利用學校和社區(qū)的環(huán)保宣傳欄宣傳，讓群眾認識到當前環(huán)境存在的危機，并自覺樹立環(huán)保意識。其次，國家設立各級自然資源資產(chǎn)的保護部門，行使國土空間用途管制和生態(tài)保護的修復職責，不再盲目追求發(fā)展而不顧生態(tài)環(huán)境，而應處理好環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系。最后，環(huán)保部門一定要從全局考慮踐行一票否決制。

2.預防。首先，設立各級環(huán)境監(jiān)管部門，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。其次，企業(yè)應該自覺遵守環(huán)保法的規(guī)定，履行自己的責任和義務，自行進行污染源監(jiān)測，隨時掌握排污數(shù)據(jù)，并及時主動將自行監(jiān)測的信息上傳企業(yè)自行監(jiān)測信息網(wǎng)絡接受監(jiān)控，國家通過上傳的數(shù)據(jù)對現(xiàn)場排污情況進行全方位、全覆蓋的監(jiān)控。

3.治理。首先，強制關閉生產(chǎn)工藝落后，生產(chǎn)方式粗放、環(huán)保設施老化的企業(yè)，對于沒有配套安裝有效環(huán)保設施的企業(yè)應加大環(huán)境基礎設施投入。其次，環(huán)境問題是一個全球性問題，任何一個國家都不應畫地為牢、作繭自縛、故步自封，將自己孤立于環(huán)境全球性問題之外，大家應該團結一心、攜手合作，盡快解決環(huán)境問題，將發(fā)展重點由環(huán)境污染控制，轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量改善。

（四）落實監(jiān)督

1.公眾的監(jiān)督。私設暗管暗井非法處置危險廢物是隱秘的環(huán)境違法行為，單憑環(huán)境執(zhí)法部門很難解決，應發(fā)動群眾，大力宣傳，使其對保護環(huán)境的重要性有深刻認識。然后搭建網(wǎng)絡投訴平臺和專門的投訴接待室，接受公眾投訴。另外，還可以定期邀請群眾代表參與環(huán)保專項行動，聘請環(huán)保愛好者擔任環(huán)保監(jiān)督員，監(jiān)督舉報不法排污行為。建立環(huán)保部門牽頭，檢察機關和公益組織共管，人人參與，全方位、無死角的監(jiān)管體系，并使其制度化、法律化。

2.公益組織的監(jiān)督。民間志愿者組織對排污企業(yè)污染環(huán)境的違法行為和環(huán)境執(zhí)法主體的執(zhí)法行為予以監(jiān)督，這是履行自己的社會職責。國家應該重視這一團體的作用，鼓勵和保護其充分的參與權，給予其充分的法律保護。雖然環(huán)保公益組織的性質(zhì)是民間性組織，而且起步晚，活動范圍窄，處于自發(fā)階段，但其仍然是環(huán)境資源保護、環(huán)境污染防止和破壞的有生力量。

3.檢察機關的監(jiān)督。檢察機關對環(huán)保執(zhí)法主體的不作為、濫作為行為享有法律監(jiān)督權，它也擁有高素質(zhì)的專業(yè)技術人才、現(xiàn)代化的監(jiān)測設備和大量的資金支持。因此，檢察院應該設置專門的科室承擔起這份監(jiān)督職責，而不是被動地接受信訪和投訴。

4.地方人大設置專門的環(huán)境保護監(jiān)督委員會。政府干預和地方保護主義阻礙了環(huán)境執(zhí)法工作的開展。因此，環(huán)保部門和政府應處于平級或高于政府，由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，服從上級環(huán)保部門的領導，獨立地行使權力，不受任何組織和個人的干涉。所以，地方人大應該設立專門的環(huán)境保護監(jiān)督委員會，對環(huán)境執(zhí)法主體的執(zhí)法行為行使監(jiān)督權。

（五）人才與經(jīng)費保障

環(huán)境執(zhí)法工作的智能化需要一批掌握先進的現(xiàn)代化科學技術的高素質(zhì)環(huán)保人才，擁有過硬的本領，把人們期盼已久的藍天白云、干凈的空氣、優(yōu)質(zhì)的水還給人民。另外，目前我國環(huán)境污染嚴重，急需一批對環(huán)境問題有深刻認識，在宏觀方面為區(qū)域的大環(huán)境規(guī)劃提出合理化建議的高素質(zhì)人才。建設生態(tài)文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計，要讓我們的子孫后代茁壯成長，讓人們看到藍天，并且吃得安全、喝得健康，環(huán)保執(zhí)法部門應盡快落實環(huán)保方針，全力實踐,國家和地方財政也應該加大經(jīng)費投入。