張兵

“精準(zhǔn)扶貧最大的難度是不平等程度日益加劇，必須使用超常規(guī)扶貧，也就是說(shuō)，沒(méi)辦法依靠常規(guī)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，像改革開(kāi)放初期那樣，讓貧困者走出貧困。”

從1978年到2017年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口減少7.4億人，年均減貧人口規(guī)模接近1900萬(wàn)人。2017年末，農(nóng)村貧困發(fā)生率為3.1%，貧困人口規(guī)模為3046萬(wàn)人。

從20世紀(jì)“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)式扶貧，實(shí)施以整村推進(jìn)為主體、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和雨露計(jì)劃為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略。

按照人均年純收入2300元的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口3000萬(wàn)左右，依照以往每年減貧1000多萬(wàn)的速度，到2020年，中國(guó)將進(jìn)入一個(gè)沒(méi)有絕對(duì)貧困的時(shí)代。

“從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的有計(jì)劃、有目標(biāo)的專項(xiàng)扶貧，到區(qū)域性瞄準(zhǔn)，然后到現(xiàn)在貧困群體瞄準(zhǔn)，中國(guó)扶貧攻堅(jiān)經(jīng)歷了3個(gè)階段?！眹?guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云說(shuō)。

河邊村實(shí)驗(yàn)

“2015年初，我回到20年前實(shí)施國(guó)際扶貧項(xiàng)目的云南邊境縣勐臘縣，本來(lái)以為那里的鄉(xiāng)村已經(jīng)擺脫貧窮，但眼前的一幕幕情景，讓我反思多年扶貧研究的價(jià)值所在，基層扶貧到底難在哪里？”談起小云助貧中心創(chuàng)立初衷，李小云說(shuō)，“我想將自己這么多年國(guó)內(nèi)與國(guó)際扶貧的理論與經(jīng)驗(yàn)在這樣一個(gè)貧困山村做公益實(shí)驗(yàn)，也希望讓我的扶貧研究更接地氣?！?/p>

李小云長(zhǎng)期關(guān)注扶貧，被公認(rèn)為是國(guó)內(nèi)農(nóng)村扶貧和發(fā)展理論研究方面的權(quán)威。他從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始從事扶貧政策和扶貧實(shí)踐研究工作，積極倡導(dǎo)和實(shí)踐“參與式扶貧”。

上世紀(jì)90年代，李小云曾在北京延慶、寧夏鹽池、云南紅河等地開(kāi)展小額信貸與社區(qū)發(fā)展實(shí)踐。受國(guó)務(wù)院扶貧辦委托，他開(kāi)展過(guò)新世紀(jì)第一個(gè)10年農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的政策研究，其研究成果《村級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)的框架與方法》被政府采納。

2015年5月，李小云在西雙版納勐臘縣注冊(cè)成立小云助貧中心。

作為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)成員，李小云深入勐臘縣貧困瑤寨河邊村。他發(fā)現(xiàn)，河邊村2015年人均年可支配收入為4000元左右，而年支出超過(guò)5000元，幾乎家家負(fù)債。低收入嚴(yán)重影響下一代的教育和疾病治療。村內(nèi)沒(méi)有一處安全住房，道路沒(méi)有硬化，雨季通行困難，影響生產(chǎn)生活。村民收入主要靠甘蔗種植和在熱帶雨林中采集砂仁。

“河邊村，就是一個(gè)非常典型的陷入貧困陷阱中的村莊，叫深度性貧困村，如果沒(méi)有一個(gè)超常規(guī)的措施，通過(guò)一般扶貧措施，是不可能脫貧的?！崩钚≡聘嬖V《民生周刊》記者，“中央在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，就是需要通過(guò)一些‘超常規(guī)手段，讓處于結(jié)構(gòu)貧困下的人能夠迅速走出貧困陷阱，這是精準(zhǔn)扶貧最根本的意義！”

李小云提出，利用河邊村的自然景觀資源，冬可避寒、夏可避暑的氣候資源及瑤族文化資源，發(fā)展高端會(huì)議休閑為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)產(chǎn)品為輔助性產(chǎn)業(yè)，以及種養(yǎng)業(yè)為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)體系。

他還提出“嵌入式瑤族民居”的概念，避免千篇一律的民宿模式，打造傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合、客居與主居相融合的瑤族特色民居，同時(shí)提出“包容性休閑旅游”概念，即盡可能避免有實(shí)力的外部公司直接介入、截取貧困農(nóng)民最大收益的弊端。

如今，在河邊村，一座座具有瑤族特色的木樓拔地而起，錯(cuò)落有致，村容整潔，基礎(chǔ)設(shè)施完善，4G網(wǎng)絡(luò)入戶到家，村道也進(jìn)入景觀綠化階段。

“河邊村面貌發(fā)生了根本變化，農(nóng)民收入有了很大提高，最大的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是，地方必須能發(fā)育出具有特色、能大幅度提高農(nóng)民收入的產(chǎn)業(yè)?！崩钚≡普J(rèn)為，“對(duì)整個(gè)村莊，包括廁所、豬圈等方面進(jìn)行綜合改造，河邊村是一個(gè)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興有機(jī)對(duì)接的實(shí)驗(yàn)?！?/p>

貧困縣扶貧

河邊村的變化是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役中很普遍的一個(gè)案例，從黃土高坡到雪域高原，從西北邊陲到云貴高原，中國(guó)在快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少貧困方面取得了史無(wú)前例的成就，尤其是黨的十八大以來(lái)精準(zhǔn)脫貧方略的實(shí)施，為全球減貧提供了中國(guó)方案和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

“從貧困人口減少、最終告別絕對(duì)貧困的角度來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的意義是廣泛而深遠(yuǎn)的?！崩钚≡普f(shuō)，“通過(guò)全國(guó)動(dòng)員，中央集中領(lǐng)導(dǎo)，使得全社會(huì)再次認(rèn)識(shí)到了不忘初心，認(rèn)識(shí)到了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，作為社會(huì)主義國(guó)家，發(fā)展過(guò)程中永遠(yuǎn)不能忘掉貧困人口，所以，從政治意義上講是很深遠(yuǎn)的?！?/p>

1978年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局劃出的貧困線是100元。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，當(dāng)時(shí)全國(guó)貧困人口規(guī)模為2.5億人，占全國(guó)人口總數(shù)1/4，占當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口總數(shù)的30%，占世界貧困人口總數(shù)的1/4。

這一時(shí)期的脫貧重點(diǎn)在農(nóng)村。黨的十一屆三中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸推行，改變了此前的人民公社體制，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)熱情。沒(méi)有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，減少一半，貧困發(fā)生率降為14.8%。

1986年成立了專門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)—國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年改名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織地開(kāi)展大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)工作，使得政府主導(dǎo)下農(nóng)村扶貧更加規(guī)范化和制度化。

這個(gè)時(shí)期，按照世界銀行制定的人均純收入370美元的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)還有2.1億貧困人口，占世界貧困人口總數(shù)的1/5。

這一時(shí)期，國(guó)家確立了4個(gè)方針：一是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)方針，二是制定專門(mén)針對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的政策措施，三是對(duì)18個(gè)集中連片貧困地區(qū)實(shí)施重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)，四是確定貧困縣扶持標(biāo)準(zhǔn)，將70%扶貧資金用于貧困縣。

“我國(guó)從1986年開(kāi)始實(shí)行專項(xiàng)扶貧計(jì)劃以來(lái)，第一個(gè)階段是基于瞄準(zhǔn)貧困縣展開(kāi)扶貧，這個(gè)扶貧主要是針對(duì)貧困縣為單位的落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施改善，提升貧困縣發(fā)展能力。這個(gè)階段也強(qiáng)調(diào)瞄準(zhǔn)貧困人員，但還是區(qū)域性瞄準(zhǔn)機(jī)制?！崩钚≡普f(shuō)。

1994年，在全國(guó)農(nóng)村基本解決溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上，國(guó)家頒布實(shí)施 《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，提出集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右時(shí)間，基本解決目前全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，不同政府部門(mén)制定本部門(mén)方案，在資金、技術(shù)、物資上傾斜，實(shí)施信貸優(yōu)惠、財(cái)稅優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策等。

到2000年底，國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口從1993年的8000萬(wàn)人，下降到2000年的3209萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到3.4%，解決了兩億多農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題。

“超常規(guī)”扶貧

2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》頒布實(shí)施，這是一個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，扶貧標(biāo)準(zhǔn)大幅上調(diào)至人均年收入2300元。我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段，轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

這一階段的一個(gè)特征是，扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)一步深入，下沉到貧困村，將農(nóng)村貧困人口中最低收入者作為扶持開(kāi)發(fā)對(duì)象。另一個(gè)特征是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)扶貧，將貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)對(duì)接，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，同時(shí)改善基礎(chǔ)設(shè)施。

李小云認(rèn)為，進(jìn)入新世紀(jì)后，由于區(qū)域性瞄準(zhǔn)機(jī)制不利于直接瞄準(zhǔn)到貧困者。596個(gè)貧困縣，實(shí)際上只覆蓋將近50%的貧困人口。區(qū)域性瞄準(zhǔn)機(jī)制使不少貧困人口沒(méi)能統(tǒng)計(jì)進(jìn)去。因此，在新世紀(jì)第一個(gè)10年農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略中，采用了貧困村瞄準(zhǔn)機(jī)制。

到2020年，要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象不愁吃不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，使貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距，這就是目前廣為人知的“兩不愁”和“三保障”。

2013年以來(lái)，中央不斷強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)工作。2015年，國(guó)家提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，到2020年農(nóng)村貧困人口要精準(zhǔn)脫貧。

在李小云看來(lái)，精準(zhǔn)扶貧更強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”，也就是更強(qiáng)調(diào)誰(shuí)是貧困者，誰(shuí)是貧困群體，造成貧困的原因是什么，如何精準(zhǔn)施策?！熬珳?zhǔn)扶貧是一個(gè)真正的貧困群體瞄準(zhǔn)機(jī)制，通過(guò)建檔立卡，強(qiáng)化了對(duì)貧困群體的瞄準(zhǔn)?！?/p>

“精準(zhǔn)扶貧最大的難度是不平等程度日益加劇，必須使用超常規(guī)扶貧，也就是說(shuō)，沒(méi)辦法依靠常規(guī)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，像改革開(kāi)放初期那樣，讓貧困者走出貧困，這是最大的難度?！崩钚≡普J(rèn)為。