文/汪文廣

自2011年底頁巖氣被列為獨(dú)立礦種以來，2012~2017年我國頁巖氣產(chǎn)量分別為0.25億立方米、2億立方米、13億立方米、44億立方米、78億立方米、90億立方米，規(guī)劃2020年將達(dá)到300億立方米。作為鼓勵(lì)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，頁巖氣開發(fā)在國土、能源、財(cái)政、稅收等方面得到不少優(yōu)惠政策的扶持。但由于頁巖氣安全生產(chǎn)法律法規(guī)不夠明確，頁巖氣安全生產(chǎn)工作與頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題日益突出。

頁巖氣安全生產(chǎn)依法治理存在的問題

《安全生產(chǎn)法》作為安全生產(chǎn)基本法律，對各類企業(yè)普遍適用。頁巖氣企業(yè)屬于礦山行業(yè)，更要嚴(yán)格執(zhí)行，但在具體操作層面還存在一些問題。首先是安全生產(chǎn)許可證問題。頁巖氣企業(yè)屬于“非煤礦礦山”，應(yīng)該領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證，由于《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》缺乏頁巖氣企業(yè)對應(yīng)的條款，導(dǎo)致申請和頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證均無合法程序。其次是安全設(shè)施“三同時(shí)”問題。頁巖氣企業(yè)應(yīng)履行安全設(shè)施“三同時(shí)”程序，但缺乏頁巖氣建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施目錄及變更范圍、安全設(shè)施設(shè)計(jì)編寫提綱和竣工驗(yàn)收表、安全評價(jià)編寫提綱等政策規(guī)定，不具備操作性。再次是安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)問題。頁巖氣安全生產(chǎn)涉及勘查資質(zhì)、設(shè)計(jì)資質(zhì)、安評資質(zhì)等，其中原國土部門要求頁巖氣探礦權(quán)申請人具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)，而設(shè)計(jì)資質(zhì)和安評資質(zhì)的業(yè)務(wù)范圍中雖然包括天然氣開采，但目前無法涵蓋作為獨(dú)立礦種的頁巖氣。最后是安全執(zhí)法檢查問題。缺乏針對頁巖氣企業(yè)的安全生產(chǎn)法律和標(biāo)準(zhǔn)，對頁巖氣企業(yè)執(zhí)法檢查缺乏有力有效的依據(jù)，比如重大隱患判定標(biāo)準(zhǔn)等重要事項(xiàng)。此外，安全生產(chǎn)費(fèi)用問題?！镀髽I(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》（財(cái)企〔2012〕16號(hào)）規(guī)定非煤礦山開采企業(yè)依據(jù)開采的原礦產(chǎn)量按月提取，并針對石油、天然氣、金屬礦等制定了提取標(biāo)準(zhǔn)，但缺乏頁巖氣企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。對于安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化問題。頁巖氣企業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，既缺乏對應(yīng)的實(shí)施規(guī)范（安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)），又缺乏評分辦法。《特種作業(yè)目錄》規(guī)定石油天然氣行業(yè)的司鉆作業(yè)為特種作業(yè)，但也沒有包括頁巖氣開發(fā)的司鉆作業(yè)。

頁巖氣與常規(guī)天然氣安全生產(chǎn)的特點(diǎn)

總的來說，頁巖氣與天然氣不必也不能完全區(qū)別對待，頁巖氣安全生產(chǎn)政策應(yīng)立足于天然氣安全生產(chǎn)政策。頁巖氣作為非常規(guī)天然氣，是基于其以吸附相、游離相為主的賦存方式和不能形成自然產(chǎn)能的開發(fā)特點(diǎn)，但本質(zhì)仍是天然氣。作為獨(dú)立礦種除了非常規(guī)的因素，主要是鼓勵(lì)投資主體多元化，加速頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前是頁巖氣開發(fā)技術(shù)以天然氣開發(fā)技術(shù)為基礎(chǔ)。我國現(xiàn)有的頁巖氣開發(fā)均參照天然氣開發(fā)，使用的技術(shù)、裝備、專業(yè)隊(duì)伍、管理模式都來自于天然氣行業(yè)，客觀上是天然氣開發(fā)技術(shù)和專業(yè)隊(duì)伍支撐著頁巖氣開發(fā)。頁巖氣開發(fā)雖然有其獨(dú)特性，但整體仍可按天然氣來管理。但是頁巖氣與常規(guī)天然氣安全生產(chǎn)存在差異。對比分析頁巖氣與天然氣開發(fā)的特點(diǎn)，在物探、采氣、油建、儲(chǔ)運(yùn)等環(huán)節(jié)以共性為主，天然氣安全生產(chǎn)技術(shù)可以包含頁巖氣安全生產(chǎn)技術(shù)的特點(diǎn)，在這些環(huán)節(jié)統(tǒng)一執(zhí)行天然氣安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)具有合理性、便利性。而在鉆井（含測錄井）和井下作業(yè)（壓裂試氣）環(huán)節(jié)則表現(xiàn)出較大差別，由于頁巖氣地層壓力低，普遍采用連續(xù)油管和帶壓作業(yè)，同時(shí)大量使用水平井高壓分段壓裂。因此，從安全生產(chǎn)本質(zhì)要求來說，關(guān)鍵是建立完善頁巖氣鉆井和井下作業(yè)環(huán)節(jié)的安全技術(shù)規(guī)范，比如頁巖氣壓裂試氣對地面建筑的安全影響分析和安全防護(hù)措施等個(gè)性問題。對不屬于二者本質(zhì)差異但具有鮮明特色的重大現(xiàn)象要高度重視。比如頁巖氣開發(fā)“井工廠”模式和安全距離問題主要受山區(qū)自然環(huán)境不利的影響（天然氣開發(fā)也會(huì)遇到），并不是頁巖氣開發(fā)獨(dú)有的特點(diǎn)，但目前主產(chǎn)區(qū)在四川盆地，該問題具有普遍性和代表性，應(yīng)研究制定專門的安全措施要求。再如涪陵頁巖氣公司在開、停、復(fù)、完工4個(gè)階段均對鉆井、壓裂設(shè)備進(jìn)行檢測檢驗(yàn)的做法，較好結(jié)合了頁巖氣鉆井和壓裂環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，可結(jié)合實(shí)際研究制定頁巖氣開發(fā)安全檢測檢驗(yàn)有關(guān)規(guī)范。

頁巖氣安全生產(chǎn)依法治理的對策

明確頁巖氣開發(fā)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和政策要求是當(dāng)務(wù)之急。明確頁巖氣企業(yè)執(zhí)行非煤礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)政策規(guī)定，推動(dòng)各地區(qū)安全監(jiān)管部門旗幟鮮明實(shí)施監(jiān)督管理。明確頁巖氣企業(yè)按照天然氣企業(yè)實(shí)施安全生產(chǎn)許可，即按照年產(chǎn)20億立方米進(jìn)行分級審查，按照天然氣企業(yè)規(guī)定進(jìn)行分級發(fā)證，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有許可程序。明確頁巖氣開發(fā)安全評價(jià)資質(zhì)和安全設(shè)施設(shè)計(jì)資質(zhì)均采用天然氣資質(zhì)。對具體技術(shù)規(guī)范，在缺乏頁巖氣安全生產(chǎn)專門規(guī)定時(shí)參照天然氣要求并結(jié)合頁巖氣開發(fā)實(shí)際執(zhí)行，同時(shí)盡快制定、發(fā)布、實(shí)施頁巖氣建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施目錄、安全設(shè)施重大變更范圍、安全設(shè)施設(shè)計(jì)編寫提綱、安全設(shè)施竣工驗(yàn)收表及安全預(yù)評價(jià)和驗(yàn)收評價(jià)編寫提綱。明確對頁巖氣企業(yè)的執(zhí)法檢查參照天然氣企業(yè)的要求并結(jié)合頁巖氣開發(fā)實(shí)際情況執(zhí)行，并抓緊研究制定頁巖氣安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查重點(diǎn)事項(xiàng)表，同時(shí)鼓勵(lì)各地結(jié)合本地實(shí)際情況先行一步。五是明確頁巖氣安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化及培訓(xùn)（含特種作業(yè)）等工作按照天然氣相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求執(zhí)行，并將頁巖氣安全生產(chǎn)納入石油天然氣標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范（2018年標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃已列入修訂）、培訓(xùn)考試大綱等有關(guān)規(guī)定中。六是在能源行業(yè)頁巖氣標(biāo)委會(huì)已開展大量工作的基礎(chǔ)上，制定并實(shí)施頁巖氣安全標(biāo)準(zhǔn)體系計(jì)劃（年度計(jì)劃、五年計(jì)劃等），做好與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前，全國安標(biāo)委可以梳理提出適用頁巖氣開發(fā)的天然氣安全標(biāo)準(zhǔn)目錄，盡快為企業(yè)安全管理和政府安全監(jiān)管提供技術(shù)支持。七是研究制定頁巖氣企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)，可與天然氣企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相同。八是在修訂《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》時(shí)，研究將有關(guān)頁巖氣安全設(shè)備納入目錄。九是對于頁巖氣示范區(qū)建設(shè)的安全合法性問題，有關(guān)部門要做好協(xié)商協(xié)調(diào)并聯(lián)合出臺(tái)專門政策，不能因?yàn)楣膭?lì)發(fā)展而忽略安全工作，也不能借口試點(diǎn)示范置安全生產(chǎn)法律于不顧。

2018年10月18日，第四屆煤炭科技創(chuàng)新高峰論壇在北京舉行。中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長、中國煤炭學(xué)會(huì)理事長劉峰，國家煤礦安全監(jiān)察局科技裝備司、國家能源局能源節(jié)約和科技裝備司相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出席論壇并講話。中國煤炭科工集團(tuán)副總經(jīng)理王虹主持開幕式并致辭。

本屆論壇由中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)、中國煤炭科工集團(tuán)、中國煤炭學(xué)會(huì)主辦，以“煤礦安全與應(yīng)急管理”為主題，設(shè)置了主題報(bào)告和學(xué)術(shù)報(bào)告，來自海內(nèi)外的16位知名專家學(xué)者圍繞煤礦重大災(zāi)害防控、職業(yè)健康、應(yīng)急救援、應(yīng)急管理等進(jìn)行了精彩報(bào)告，充分展示了煤礦安全與應(yīng)急管理領(lǐng)域的新思想、新理論、新技術(shù)、新裝備，深入探討了煤礦安全科技的熱點(diǎn)問題和發(fā)展方向，對于推動(dòng)煤炭科技創(chuàng)新取得新進(jìn)展、新突破和新成效具有重要意義。