●李淼焱

我國公共財政的主要功能是提供公共品。環(huán)境因為其外部性而成為一種特殊的公共品。環(huán)境財政包括收入和支出兩部分，其中環(huán)境支出體現(xiàn)財政職能并實現(xiàn)財政目標，因而占據(jù)核心地位。中央和地方提供公共品支出責任的劃分是否科學會直接影響國家治理的成效，同時也會影響政府執(zhí)行自身職能的科學性。筆者以環(huán)境支出效率為例，探討地方支出責任與地方政府支出效率之間的關系，為地方事權與支出責任的匹配提供相應的優(yōu)化建議。

一、中央與地方環(huán)境保護職能的分工

根據(jù)新《環(huán)境保護法》的規(guī)定，中央和地方的環(huán)境保護職責如下：國務院環(huán)境保護部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院環(huán)保主管部門制定國家環(huán)境質量標準和國家污染物排放標準。國家環(huán)保部門同意發(fā)放國家環(huán)境質量、重點污染源監(jiān)測信息和其他重大環(huán)境信息。地方環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。地方制定國家環(huán)境質量標準，對污染排放物中未作規(guī)定的項目，制定地方環(huán)境質量標準和污染物排放標準。省級以上環(huán)保部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。地方政府有責任監(jiān)督管理環(huán)境保護，處置突發(fā)事件，公開環(huán)保方面的信息，并且有責任將企事業(yè)單位環(huán)境違法信息計入社會誠信檔案，并向社會公布。地方政府的環(huán)保責任需要相應的財力匹配，支出責任與環(huán)境投入之間聯(lián)系密切。

筆者觀察中央和地方支出的增長情況以及各自歷年在環(huán)境保護方面的投入占比情況，試圖用計量方法分析中央和地方財政分權情況下，支出責任的劃分合理性，并找到兩者的最優(yōu)點。

二、我國中央和地方政府的環(huán)境支出現(xiàn)狀

我國財政支出中，中央和地方對環(huán)境保護的支出總量都有所增加。中央財政環(huán)境保護支出如圖1所示，2013-2015年中央財政環(huán)境保護支出增長迅速，2013年突破 100億元，2014年增至 344.74億元，2015年達到歷史最高400.41億元，是2007年34.59億元的11.6倍。比較地方環(huán)境支出總額，如圖2所示，地方環(huán)境支出的總體趨勢增長，2013年達3334.89億元，2014年達3470.91億元，2015年達到歷史最高的4402.48億元，是2007年961.24億元的4.58倍。再比較兩者的變化，如圖3所示，盡管中央環(huán)保支出的增長幅度大，但由于其基數(shù)小，環(huán)保支出的增長總量并沒有地方大。

比較中央和地方環(huán)境支出占比，從2007到2013年，地方環(huán)境保護支出一直在90%以上；地方環(huán)境保護支出從2008年的98%降到2015年92%，中央環(huán)境保護支出的比例從2007年的3.6%增至2015年的9%。觀察圖4，可以看到2013年開始，中央環(huán)保支出占比加強，地方環(huán)保支出占比降低；2013年中央環(huán)保支出占比達3%，地方環(huán)保支出達97%；到2015年中央環(huán)保支出增長至9%，地方環(huán)保支出減少至91%。從中央和地方分擔環(huán)境責任的角度看，這意味著中央的支出責任比地方的支出責任更重一些。中央和地方在環(huán)保責任上都有所加重，地方政府在資金投入上數(shù)量更大?，F(xiàn)在的問題是，在中央和地方的支出責任都加重的情況下，環(huán)保資金的使用效率是否有所提高，這才能說明中央和地方的責任是否合理。應關注的問題一是中央和地方在環(huán)保投入增加的情況下，其資金使用效率是否提高；二是在什么情況下，中央和地方的支出責任劃分是最優(yōu)的。因而筆者試圖用DEA模型監(jiān)測歷年地方政府的支出效率，分析中央和地方的支出責任劃分對地方財政提供環(huán)境保護的公共品是否有促進作用。

圖1 歷年中央財政環(huán)境保護支出

圖3 歷年中央和地方環(huán)境保護支出總量對比

圖2 歷年地方財政環(huán)境保護支出

圖4 歷年中央和地方環(huán)境支出占比

三、環(huán)境支出文獻回顧及指標選擇

（一）環(huán)境支出文獻回顧

現(xiàn)有環(huán)境支出的文獻主要采用DEA方法對環(huán)境治理效率或者環(huán)境支出效率進行分析。潘孝珍（2013）用DEA方法測算地方環(huán)境保障支出效率，發(fā)現(xiàn)財政分權與環(huán)境支出負相關，我國大部分省財政環(huán)境保護支出效率低。郭平等（2014）從中國財政分權特點出發(fā)，運用省級面板數(shù)據(jù)，實證分析了財政分權度對政府工業(yè)污染投資額具有負效應。官永彬（2015）用DEA非參數(shù)測度省級地方政府環(huán)境保護的支出效率，研究發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)環(huán)境的支出效率低于東中部地區(qū)，各省的財政能力、管理制度和技術水平不同，其改進模式也不同；劉麗波（2016）根據(jù)政府統(tǒng)計設置指標，計算治理環(huán)境投入的財力物力要素和產(chǎn)出效益，衡量不同區(qū)域環(huán)境治理的投資效率，結果發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境治理總體投入不足，地區(qū)投資結構有改進空間。以上文獻從財政分權和指標設置兩方面，運用DEA模型對地方環(huán)境保護支出效率進行測評，本文擬借用以上文章的基本思路，設置中央和地方的環(huán)保支出財政分權指標，測評地方政府在環(huán)境保護設備投入中的支出效率。

（二）環(huán)境支出評價方法和模型選取

測定治理環(huán)境污染的評價方法一般采用投入—產(chǎn)出指標，用數(shù)據(jù)包絡分析法建立多指標輸入輸出之間同類決策單元的效率評價體系。DEA（Data Envelopment Analysis）在系統(tǒng)工程、決策分析、經(jīng)濟管理和產(chǎn)業(yè)績效評價方面都作為重要分析工具和研究手段，完全適用于評估，因此本文使用DEA建構環(huán)境支出效率評價模型。本文采用的指標分為投入和產(chǎn)出兩個方面，所有數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站和歷年 《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。投入指標是2007-2015年30個省級環(huán)境保護支出總額，支出指標包括廢氣、廢水和固體治理三類。由于 《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，筆者只能用廢氣治理設施數(shù)（套）、廢水治理設施數(shù) （套）和無害化處理廠（座）三個指標數(shù)據(jù)來計算。筆者認為，如果地方政府在廢水、廢氣和固體廢物處理機械設備上投入比較多，假定其設備運轉的時間一樣，那么可以計算出財政資金投入到設備上的資金使用效率。筆者計算出各省2007-2015年的環(huán)境保護投入—產(chǎn)出效率，如表1所示，發(fā)現(xiàn)各省環(huán)境保護的投入—產(chǎn)出效率呈現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢。環(huán)保投入—產(chǎn)出效率不斷提升的?。ㄊ校┯校喊不铡⒑邶埥?、重慶、內蒙古、甘肅、江蘇、廣東、河北；投入—產(chǎn)出不斷下降的省（市）有：北京、福建、天津、海南、上海；投入—產(chǎn)出效率先升后降的省份有：河南、寧夏、廣西、陜西、云南；投入—產(chǎn)出效率先降后升的有：江西、吉林、遼寧、湖北、湖南、青海、四川、貴州、山東、新疆、浙江、山西。從以上環(huán)境保護支出效率的變化趨勢看，各地環(huán)保設備支出變化趨勢各不相同。這其中的原因可能是各地的污染情況不同，地方政府對環(huán)保設備的需求情況不一樣。但是表1可看到地方財政資金在環(huán)保設備投資上的總體效率不高。除了廣東省保持在0.9到1之間外，其他各省的資金使用效率非常低。比如寧夏基本上保持在0.15左右，海南則從2007年的1跌至2015年的0.26，青海甚至在0.1左右徘徊。以上數(shù)據(jù)說明，我國地方政府環(huán)境保護支出效率比較低，有很大的改進空間，地方政府以質量為導向的資金使用機制沒有建立起來，導致資金使用效率低下。

表1 全國各省份環(huán)保投入—產(chǎn)出效率表

四、政府在環(huán)境支出中存在的問題

綠色發(fā)展是貫穿我國經(jīng)濟發(fā)展的主線，黨的十九大報告中提出建設美麗中國的理念，并且實行嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，力求提高生產(chǎn)發(fā)展方式、生活方式和生態(tài)環(huán)保的質量，為全球生態(tài)安全作貢獻，但是環(huán)保投入和環(huán)保資金使用上仍然效率不高。具體分析，財政支出在環(huán)境保護方面存在如下問題：

第一，我國環(huán)境保護方面資金投入總量及其與GDP占比均下降。從2011年開始，我國在環(huán)境保護上的投資總額總體上先增長后下降。數(shù)據(jù)顯示，2015年我國環(huán)境污染治理投資總額達8806.3億元，比2014年下降8.03%。

第二，環(huán)境基礎設施的建設投資占比小幅度下降。2015年城市環(huán)境基礎設施建設投資達4946.8億元，占環(huán)境污染治理投資總額的56.2%；工業(yè)污染源治理投資額達773.7億元，占環(huán)境污染治理投資總額的8.8%。

第三，污染治理設施的運行費用上漲。2015年我國治理污染設施的運行費用達到3282.7億元，比2014年污染設施治理運行費用增加8.5%。全國的工業(yè)廢氣治理設施運行費用達到1866億元，占污染設施運行總費用的56.8%；而廢水治理設施運行費用占污染治理設施運行總費用的35.4%，達到1162.7億元。

以上問題說明我國政府在環(huán)境保護方面仍需要投入更多資金，同時也需要提高資金使用效率。

五、財政分權下對地方環(huán)境支出資金使用的效率分析

中國現(xiàn)有國情下，中央和地方環(huán)境保護的事權和支出責任匹配不夠，有可能導致地方政府的資金使用效率損失。其邏輯是，地方承擔的環(huán)境支出責任在中央政府監(jiān)控乏力的情況下，地方政府沒有動力主動提高財政資金的使用效率，因此地方政府環(huán)保資金占用率越高，其支出責任越大，資金使用效率反而越低。筆者預測，地方政府的支出責任與其資金使用效率成負相關關系。筆者借鑒前人文獻中財政分權的基本思路，設置中央和地方的環(huán)境支出分權效率指標fd-envir為解釋變量，用Eff表示地方政府環(huán)境保護效率的被解釋變量，建立如下計量模型：Eff=α+βfd-envir。 其中被解釋變量Eff是上文計算出的各省環(huán)境保護支出效率。核心解釋變量fd-envir表示地方環(huán)保財政支出責任占比，fd-envir=地方環(huán)保人均支出/（中央環(huán)保人均支出+地方環(huán)保人均支出）。該模型主要說明支出責任的劃分范圍與地方支出效率之間的關系。筆者直覺上認為地方政府支出占比越大越不關心資金的使用效率，預計β符號為負。被解釋變量Eff的數(shù)來源于表1，地方環(huán)保人均支出和中央環(huán)保人均支出數(shù)據(jù)均來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。筆者用stata2.0軟件采取OLS方法對模型進行線性回歸。結果如表2所示：

表2 央地環(huán)保支出分權對地方環(huán)保支出效率的回歸分析

筆者做了兩次模型回歸，結果顯示在不考慮二次項的情況下，模型（1）地方環(huán)境支出分權系數(shù)為負，并且在0.01顯著水平上顯著，證實了筆者的觀點。模型（1）的經(jīng)濟學含義是，地方政府環(huán)境保護的支出分權與地方政府支出效率成反比，地方政府人均環(huán)境保護支出占比越大，越不利于地方資金效率的使用。也就是說，在環(huán)境保護支出責任劃分上，地方政府的支出責任越大越不利于地方環(huán)境支出效率的提高。中央對地方環(huán)境保護資金支出的管理和績效考核仍需要改進。證實了該想法后，筆者認為中央不可能擔負所有的環(huán)境支出責任，因為環(huán)境保護的落實仍然由地方政府實施，所以中央和地方在環(huán)境支出的劃分上不可能完全由中央全部承擔。但是中央和地方支出責任劃分的比例最優(yōu)點是哪里呢？模型（2）進行二次回歸，設定地方環(huán)境支出分權的平方作為解釋變量（平方的含義是分權程度進一步提高），被解釋變量仍然是地方環(huán)境支出效率。結果如表2模型（2）所示，其散點圖如圖5所示。模型（2）系數(shù)為負，說明提高地方環(huán)境保護支出分權與地方環(huán)境保護的支出效率有倒U型關系。其經(jīng)濟含義是，隨著分權程度提高，環(huán)保支出效率先升后降，存在一個環(huán)境支出分權的最優(yōu)點。也就是說，中央和地方在支出責任的劃分方面，當分權程度比較低時，提高分權有助于促進效率提高。當分權程度比較高時，再提高分權會降低效率。

圖5 地方政府支出分權提高與支出效率相關性

六、地方政府環(huán)境支出相關結論及政策建議

（一）相關結論及原因分析

以上DEA計量模型的研究表明，我國地方之間的環(huán)境保護支出效率差別比較大，在環(huán)保設備支出效率方面，浙江和廣東的支出效率最高，寧夏、甘肅和青海的環(huán)保設備支出效率全國最低。這也印證了甘肅2015年環(huán)保銻污染和沙漠污染的事件。為了說明導致地方環(huán)境保護支出效率低的原因，筆者建構模型，發(fā)現(xiàn)地方政府的支出效率與其財政支出占比呈負相關，說明中央和地方在資金分配使用上，不僅要注意事權的劃分，更要注意事權與支出責任的匹配。

筆者認為出現(xiàn)以上情況的主要原因是：地方作為資金使用方，在缺乏中央監(jiān)管的情況下，沒有動力提高資金的使用效率，更多注意力放在對資金的爭取之上。因此在事權劃分正確的前提下，中央和地方支出責任的劃分對資源配置效率起到實質性作用。更重要的政策含義是，應辯證地看待中央和地方支出責任的劃分，尋求中央和地方合作及責任分配的最佳劃分點。在中央和地方支出分權不充分的情況下，提高支出分權程度有助于提高地方資金的使用效率；當中央和地方支出分權已經(jīng)很充分，到達最優(yōu)值之后，繼續(xù)提高支出分權會降低資金使用效率。

（二）政策建議

據(jù)此，筆者提出以下政策建議：

第一，中央和地方的支出責任劃分應該在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的支撐之下進行測算，以此引導地方政府行為轉變。中國現(xiàn)階段地方事權與支出責任不匹配的現(xiàn)象在各地區(qū)之間的情況各異。事權劃分的合理性無法用定量的數(shù)據(jù)來測度，財力劃撥找不到對應的定量指標，就無法科學判定事權與支出責任匹配的程度。地方政府普遍反映其支出責任多，忽略了資金使用效率的提高，這不利于財政資金的科學管理使用。環(huán)境保護應該以效率為主，兼顧公平。環(huán)境保護執(zhí)行最好的行政級別，其資金的配備應該更多。這樣能夠激勵地方政府的環(huán)保積極性，引導地方政府行為從爭取財政資金，轉變到用好每一分錢，做好每一件事上。

第二，確定地方環(huán)境監(jiān)控指標，將環(huán)境保護和地方經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來考慮。自然環(huán)境資源存在可持續(xù)風險，我國正面臨環(huán)境污染威脅、資源約束趨緊的嚴峻形勢，黨中央屢次強調地方政府必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路。為了減少地方政府追求GDP造成的生態(tài)風險，地方政府應該制定綠色GDP產(chǎn)能能耗控制評價體系和地方政府在環(huán)境保護支出方面的績效評價指標。綠色產(chǎn)能能耗控制評價指標包括單位GDP的能耗、水耗、電耗、建設用地以及單位規(guī)模工業(yè)增加值能耗、工業(yè)三廢排放量占地方GDP比重等。地方政府環(huán)境保護支出績效評價指標應包括環(huán)境保護費用占地方支出的比重、城市空氣質量良好天數(shù)達標率、城市綠化覆蓋率等正向指標作為地方政府的支出績效考評標準。

第三，根據(jù)各地的實際情況，進一步細化省、市、縣具體劃分地方政府承擔環(huán)境保護的職責。設立中央環(huán)境監(jiān)測與地方環(huán)保資金撥付相結合的績效考評方案，以地方政府環(huán)境保護的績效來確定中央對地方的環(huán)境保護支出數(shù)量。省級政府既有責任提供環(huán)保技術支持和指導，也有責任監(jiān)測縣、鄉(xiāng)級政府環(huán)保的實際情況，并及時向中央反饋環(huán)保情況?？h、鄉(xiāng)級政府為了防止環(huán)境保護的外溢性，有必要與周邊政府達成環(huán)境外溢性的解決方案。出現(xiàn)損害環(huán)境的情況時，由省級政府出面協(xié)調，與周邊地區(qū)基層政府進行賠償責任及相關金額的協(xié)商。如果省級層面無法協(xié)調則上報中央政府進一步協(xié)調。

第四，中央設置轉移支付基金，輔助地方政府共同提供環(huán)保公共品。地方政府特別是基層政府經(jīng)常抱怨支出責任下移，地方政府承擔環(huán)保等公共品的支出太多，中央對地方的轉移支付不夠。環(huán)保公共品的特殊性在于，中央和地方政府共同承擔。由于外部性問題的存在，地方政府在環(huán)境凈化和維護以及環(huán)境污染的處置具體操作層面上付出更多的實際行動。中央作為環(huán)境保護的總體監(jiān)控者，依靠高科技對地方政府環(huán)境保護的情況進行監(jiān)測，也需要配備相應的人力和物力，但其支出因為任務相對單一而相對穩(wěn)定。地方政府則在處置突發(fā)的環(huán)境污染問題方面存在更多支出的不確定性。由此，地方政府的環(huán)境保護費用可能會存在短時期的不足?，F(xiàn)在的問題在于，對于長期的環(huán)境保護問題，有的地方政府支出明顯不足；而有的地方基本持平，有的地方則略顯富裕。一方面確實存在資金不到位，另一方面則由于地方官員對環(huán)保執(zhí)行力的差異，這就從支出效率上體現(xiàn)出地區(qū)的差異。因此，在處理中央和地方環(huán)保事權的劃分時，要首先確定現(xiàn)有環(huán)保責任的履行情況，基于環(huán)保資金的使用效率，中央設立相應的環(huán)保轉移支付資金，以確保環(huán)保事權執(zhí)行到位。可以考慮用環(huán)保專項轉移支付基金處理地方政府環(huán)境保護外溢性的突發(fā)狀況，用一般性轉移支付資金處理地區(qū)間環(huán)保資金缺口的問題。只有分清這兩種情況，才能有效解決環(huán)保事權與支出責任匹配的問題。

綜上所述，中央和地方作為環(huán)境保護的主體，應該在職權劃分清晰的前提下，根據(jù)具體情況，動態(tài)調整事權劃分和資金匹配的情況。中央負責對地方政府的監(jiān)管；省級地方政府職責在于協(xié)調省際間環(huán)境污染外溢性，監(jiān)督省級以下行政機構的環(huán)境保護情況，并及時將信息匯總至中央。中央和地方事權劃分根據(jù)具體情況具體分析，以科學評定和指標體系為依據(jù)，找到中央地方事權劃分的最優(yōu)點?！?/p>