丁金華， 薛姜婷

(蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇蘇州 215011)

近年來，中央一號文件持續(xù)把“三農(nóng)”問題放在重要位置，“十三五”規(guī)劃中《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》更明確授予鄉(xiāng)村弱勢群體更多權(quán)益，足見國家對鄉(xiāng)村問題的關(guān)注和重視[1]。然而隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，大多鄉(xiāng)村規(guī)劃依賴生態(tài)環(huán)境資源先天的非排他性和非競爭性而對其過度消耗，盲目追求經(jīng)濟發(fā)展，使得經(jīng)濟建設(shè)范圍不停擴張。該傳統(tǒng)規(guī)劃方法一方面弱化了生態(tài)建設(shè)對村莊發(fā)展的重要性，造成環(huán)境資源浪費、生態(tài)空間萎縮、土地功能退化等一系列生態(tài)問題，原有生態(tài)系統(tǒng)平衡格局被打破；另一方面忽略了鄉(xiāng)村規(guī)劃中相關(guān)利益主體的環(huán)境利益訴求，特別是弱勢群體的環(huán)境利益訴求，出現(xiàn)空間資源分配失衡，各方利益矛盾沖突激化等現(xiàn)象，各利益主體間關(guān)系僵化。這兩方面的問題在鄉(xiāng)村規(guī)劃中不斷凸顯，亟須得到重視和解決，而環(huán)境正義概念恰好與此鄉(xiāng)村規(guī)劃問題相契合。但目前關(guān)于環(huán)境正義的大量研究主要集中在哲學(xué)、管理學(xué)、法律學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會倫理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，與風(fēng)景園林學(xué)結(jié)合并用于解決鄉(xiāng)村規(guī)劃問題的相關(guān)研究較少。因此，本研究以蘇南地區(qū)典型村莊為例，進(jìn)行問卷調(diào)查和深入訪談，嘗試剖析環(huán)境正義視角下鄉(xiāng)村規(guī)劃中的諸多問題，并從公平?jīng)Q策、合理運行、持續(xù)管理3個方面構(gòu)建以各方主體利益均衡為目的的鄉(xiāng)村生態(tài)利益協(xié)調(diào)機制，努力探尋解決之策。

1 鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃相關(guān)概念解析

1.1 環(huán)境正義

環(huán)境正義概念起源于美國的“沃倫抗議”事件(“沃倫抗議”事件：1982年，美國北卡羅來納州沃倫縣的居民抗議在阿夫頓社區(qū)附近建造多氯聯(lián)苯廢物填埋場。由于試圖阻止填埋場的施工，500多名游行示威者遭到了逮捕?？棺h居民認(rèn)為，有毒廢棄物處理設(shè)施的入駐肯定和當(dāng)?shù)氐姆N族構(gòu)成有關(guān)聯(lián)，因為沃倫縣在北卡羅萊納洲是最貧困的縣之一，當(dāng)?shù)鼐用翊蠖鄶?shù)是黑人)，隨后不斷發(fā)展，但至今未有統(tǒng)一界定。本研究傾向于朱貽庭在《倫理學(xué)大辭典》中的表述，其認(rèn)為環(huán)境正義既指所有人對享受清潔環(huán)境權(quán)利的平等擁有，又指環(huán)境享用權(quán)利與環(huán)境保護(hù)責(zé)任的相互統(tǒng)一[2]。表明任何人、任何群體都擁有享受良好生態(tài)環(huán)境和自然資源的權(quán)利，都不應(yīng)該承擔(dān)不合比例的環(huán)境風(fēng)險。規(guī)劃領(lǐng)域中的環(huán)境正義一般體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、鄰避設(shè)施規(guī)劃、區(qū)域旅游規(guī)劃、生態(tài)城市規(guī)劃等方面，而將環(huán)境正義與鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃結(jié)合則是值得深入研究的另一新穎領(lǐng)域。

1.2 鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃

生態(tài)規(guī)劃概念于20世紀(jì)60年代被提出，隨后迅速普及并發(fā)展。雖然其定義未經(jīng)明確，但有2個觀點被國內(nèi)外學(xué)者廣泛認(rèn)可，一是生態(tài)規(guī)劃側(cè)重點已由土地利用規(guī)劃走向區(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃；一是生態(tài)規(guī)劃是以生態(tài)原則為依據(jù)促進(jìn)區(qū)域健康發(fā)展的有效手段[3]。鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃則是生態(tài)規(guī)劃在鄉(xiāng)村層面的應(yīng)用和實踐。由于當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會地位較低，村民生態(tài)保護(hù)意識較弱，隨著城市化的發(fā)展，其生存空間受到極大擠壓，大量環(huán)境問題應(yīng)運而生，鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃迫在眉睫。就目前國內(nèi)外研究而言，鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃主要集中在確定資源利用與保護(hù)的生態(tài)適宜度、探尋土地的最佳利用方式等，其目的都是為了解決人與自然的各種生態(tài)關(guān)系，鮮有關(guān)注人與人的利益平衡問題。因此，本研究所提出的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃主要指綜合社會學(xué)、管理學(xué)、生態(tài)學(xué)等眾多知識能動協(xié)調(diào)人與環(huán)境以及人與人間的復(fù)雜生態(tài)關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 基于環(huán)境正義的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃

鄉(xiāng)村規(guī)劃的利益主體主要涉及政府、開發(fā)商、村民委員會和村民[4]，以環(huán)境正義為切入點的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃則主要強調(diào)政府及規(guī)劃師通過引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等手段疏導(dǎo)各利益主體的建設(shè)行為，弱化各利益主體間的矛盾沖突，實現(xiàn)環(huán)境權(quán)益和環(huán)境風(fēng)險的公正分配，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的共同發(fā)展。在鄉(xiāng)村這一特殊空間中，由于其自然資源豐富度與生態(tài)環(huán)境保護(hù)度的不匹配性，出現(xiàn)了大量建設(shè)用地入侵、環(huán)境資源浪費等有悖環(huán)境正義的規(guī)劃問題，經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)建設(shè)矛盾激化，環(huán)境風(fēng)險肆意轉(zhuǎn)嫁。同時，作為鄉(xiāng)村規(guī)劃中重要利益主體的村民，由于其自身文化素質(zhì)較低、社會地位較弱以及國家法律政策對其保護(hù)的偏失[5]，更淪為環(huán)境利益面前最大的弱勢方，成為為經(jīng)濟建設(shè)“買單”的最大受害者。不平等的利益關(guān)系極大地觸動了各主體間的矛盾沖突，嚴(yán)重影響著規(guī)劃的實施效果。因此，本研究著重從規(guī)劃決策、規(guī)劃運行、規(guī)劃管理3個階段提出切實可行的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃策略，逐步實現(xiàn)決策正義、運行正義和管理正義，最終實現(xiàn)真正意義上的環(huán)境正義。它的實踐內(nèi)涵不僅僅包含鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃微觀層面的景觀資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境改善，同時更包含宏觀層面環(huán)境利益的正義調(diào)控，并以此來實現(xiàn)資源的合理配置，創(chuàng)造優(yōu)美舒適的鄉(xiāng)村自然環(huán)境和社會環(huán)境，這也是本研究所要探討的重點。

2 蘇南地區(qū)典型村莊調(diào)研分析

蘇南屬于江蘇省乃至全國經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，蘇南鄉(xiāng)村作為現(xiàn)代化建設(shè)先導(dǎo)區(qū)，在城鄉(xiāng)一體化背景下迅速發(fā)展，開發(fā)建設(shè)活動如火如荼，隨之而來的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題、各利益方矛盾問題也日漸嚴(yán)峻，反作用于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。本研究選取蘇南地區(qū)S村為例，其規(guī)劃建設(shè)為迎合“三集中”政策，投入大量的建設(shè)資金，在村民需求征詢不完全的情況下建立農(nóng)村集中居住區(qū)。為促進(jìn)村莊的快速發(fā)展，整合出來的部分土地并沒有得到合理的保護(hù)或利用，而是被迅速投入到新一輪的土地開發(fā)建設(shè)活動中，由此增加了鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。村民作為環(huán)境利益面前的弱勢方，被迫承擔(dān)不成比例的環(huán)境風(fēng)險，進(jìn)而使各利益主體間矛盾逐漸升級。通過對蘇南地區(qū)其他鄉(xiāng)村的全面調(diào)查發(fā)現(xiàn)，S村的規(guī)劃建設(shè)問題并不是個案，而是普遍存在的現(xiàn)象，具有一定的典型性和代表性，因此，以S村為調(diào)研對象，結(jié)合實地考察，采取隨機個人訪談和匿名填寫問卷的方式進(jìn)行深入研究。此次調(diào)研在村民委員會(簡稱村委會)和當(dāng)?shù)卣块T的許可下，選取6個自然村，每村發(fā)放50份問卷，共計300份，有效回收率為96%，且結(jié)合入戶調(diào)研和路邊田頭的深入訪談，詳細(xì)記錄村民的自述要點，總結(jié)歸納整理成圖，以為本研究提供詳實可信的資料證明。

2.1 蘇南地區(qū)S村概況

S村位于蘇南地區(qū)，是一個由2村合并組建的村莊，整體經(jīng)濟呈上升趨勢。據(jù)村委會統(tǒng)計，S村共11個自然村757戶2 913人，暫住流動人口近5 000人，所轄面積約360 hm2。村莊內(nèi)水網(wǎng)密布，水資源較豐富，受太湖改善小氣候的影響，水稻、小麥等農(nóng)作物成為其主要經(jīng)濟作物。同時受政府招商引資的影響，經(jīng)濟開發(fā)活動與日俱增，主要依賴第一、第二產(chǎn)業(yè)，并伴隨第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的普遍性問題

2.2.1 公眾參與薄弱影響決策方向 根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，可從3個方面總結(jié)公眾參與薄弱的原因：首先，從參與程度看，S村村民受教育程度眾數(shù)集中在初中水平，所占比例將近一半(圖1)。當(dāng)問及是否愿意參與村莊生態(tài)規(guī)劃時，大部分村民表示不愿意，不愿意的原因主要集中在看不懂規(guī)劃文件(圖2)，由此可見，村民知識文化水平偏低與鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃的專業(yè)性、復(fù)雜性的矛盾是制約村民深度參與規(guī)劃決策的重要因素。其次，從參與內(nèi)容看，村民實際上僅可以在調(diào)研階段參與到關(guān)切自身利益，如宅基地的相對位置、建筑設(shè)計、建筑整治等部分內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境、土地利用、資源分配等環(huán)境公共利益方面的生態(tài)規(guī)劃很少參與(圖3)。最后，從參與方式看，在S村規(guī)劃工作中，政府雖然開始通過村莊官網(wǎng)、電視、廣播、報紙等大眾傳媒發(fā)布村莊規(guī)劃、項目風(fēng)險、環(huán)境正義評價等信息(圖4)，但其實質(zhì)也僅是“政府意識”的強制性植入，村民被動認(rèn)同，缺乏利益平臺組織村民意愿(圖5)，群體性訴求被個體化，在環(huán)境利益分配過程中處于極度弱勢的地位，增加了其采取“集體散步”等體制外手段的表達(dá)概率，進(jìn)而提高社會動亂的風(fēng)險。

2.2.2 資源分配模糊影響運行過程 從村委會提供的資料數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，近幾年S村的建設(shè)用地不斷擴張，尤其是工業(yè)用地比例迅速攀升，而非建設(shè)用地卻逐年減少，尤其是水域、農(nóng)林用地比例急劇下降(圖6)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，由于土地的建設(shè)開發(fā)收益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)耕作、生態(tài)保護(hù)收益，遵循開發(fā)商“最小路徑逐利”原則，使得非建設(shè)用地迅速向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，忽視生態(tài)建設(shè)導(dǎo)致生態(tài)資源銳減，環(huán)境破壞嚴(yán)重，超負(fù)荷承載其經(jīng)濟開發(fā)強度。加上政府有時會采取降低土地價格和企業(yè)入駐門檻來實現(xiàn)更好招商引資的目的，常常引發(fā)土地囤積和土地市場扭曲等問題，造成資源的大量浪費。根據(jù)實地勘察，S村部分居民已搬進(jìn)集中居住社區(qū)，形成高容積率新型村落。通過與S村部分居民交流得知，此舉一方面是為解決之前由于村莊人口外流出現(xiàn)的“空心村”問題，另一方面則是為了置換出更多的建設(shè)用地，為村莊的經(jīng)濟開發(fā)活動作準(zhǔn)備(圖7)。就其村落遷并而言，本應(yīng)成為集約土地資源、改善生態(tài)環(huán)境的重要手段，但由于缺乏對各利益主體需求的綜合考量和對村莊總體布局的把控，出現(xiàn)大量不愿搬遷、不滿社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)象。經(jīng)濟開發(fā)活動涌入帶來的環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)移和村落不合理遷并導(dǎo)致的村莊空間格局混亂很大程度影響了資源的均衡分配，嚴(yán)重侵犯了村民的環(huán)境利益，從而導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)運行阻力增加。

2.2.3 保障機制不足影響監(jiān)管效果 通過對村民的個人訪談進(jìn)行整理，發(fā)現(xiàn)目前村莊的保障機制和管理手段還很不健全。首先，體現(xiàn)在生態(tài)項目的實際實施情況上，由于政府監(jiān)測力度薄弱和利益主體監(jiān)管途徑缺失， 生態(tài)項目實際建設(shè)往往與預(yù)計效果出入較大，出現(xiàn)與其規(guī)劃建設(shè)初衷相背離的局面。加上生態(tài)環(huán)境自身的共享性很容易造成生態(tài)環(huán)境建設(shè)利益“外溢”，誘發(fā)污染項目泛濫、環(huán)境資源浪費、聚落風(fēng)貌缺失等反規(guī)劃問題。其次，體現(xiàn)在生態(tài)市場的運轉(zhuǎn)情況上，由于政府激勵利益主體積極參與生態(tài)建設(shè)手段的缺失以及生態(tài)資金籌集方式的僵化，沒能使“政府調(diào)控”這只“有形的手”和“市場運轉(zhuǎn)”這只“無形的手”相得益彰，錯失鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展的良好機遇。最后，體現(xiàn)在生態(tài)補償?shù)穆鋵嵡闆r上，為生態(tài)建設(shè)進(jìn)行多次土地置換、空間重組、發(fā)展限制并沒有給村民帶來合適的補償收益，由于生態(tài)補償?shù)哪：ㄎ?，社會各方往往降低或忽視對村民補償?shù)闹匾裕疱X補償不足，非金錢補償缺乏，在一定程度上抑制了村民參與生態(tài)建設(shè)的主動性。

3 基于環(huán)境正義的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃策略構(gòu)建

3.1 規(guī)劃決策階段——拓寬村民權(quán)利多元實現(xiàn)渠道，構(gòu)建多方耦合協(xié)同機制

規(guī)劃決策階段調(diào)控策略的主要目的是理清相關(guān)利益主體，拓寬村民權(quán)利實現(xiàn)多元渠道，構(gòu)建相互制約、相互協(xié)調(diào)的耦合機制，保障村民的環(huán)境利益主體地位。在鄉(xiāng)村規(guī)劃決策過程中須要重點發(fā)揮規(guī)劃師的橋梁作用，通過溝通協(xié)調(diào)使村委會、村民、開發(fā)商、政府等利益相關(guān)者達(dá)成共識，合力推動鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃。首先，在鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃決策和編制之初，應(yīng)充分發(fā)揮“村委會”這一基層自治組織代表村民利益取向的獨特作用，并聯(lián)合規(guī)劃師為村民提供專業(yè)知識援助和技術(shù)支撐，鼓勵村民積極參與鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)并有針對性地進(jìn)行環(huán)境利益表達(dá)。再由村委會及規(guī)劃師對村民觀點進(jìn)行系統(tǒng)地匯集、分析和細(xì)化，統(tǒng)一村民利益訴求，減少公眾參與成本，提高規(guī)劃決策效率。其次，在規(guī)劃決策過程中，政府、開發(fā)商、村委會等不同利益主體在規(guī)劃師的專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)援助下，將各方之間的生態(tài)利益矛盾沖突點轉(zhuǎn)化為相關(guān)的論點和論據(jù)，詳細(xì)分析其利益得失，并提供博弈平臺有針對性地在具體規(guī)劃中進(jìn)行利益博弈，同時注重引入具有資質(zhì)的第三方進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估，再在此基礎(chǔ)上形成耦合協(xié)同的初步規(guī)劃方案。另外，相關(guān)實施部門應(yīng)將耦合協(xié)同結(jié)果體現(xiàn)在鄉(xiāng)村具體規(guī)劃中，切實反映村民訴求，并不斷修繕規(guī)劃中存在的漏洞，增強其可執(zhí)行性。最后，應(yīng)注重非政府組織、慈善機構(gòu)和志愿團(tuán)體的培養(yǎng)，持續(xù)性地傳播生態(tài)建設(shè)知識和信息，增強村民生態(tài)環(huán)境意識，為環(huán)境權(quán)益受損的村民提供社會服務(wù)，合法維權(quán)。這種由規(guī)劃師為聯(lián)系紐帶的“交互式”公眾參與有效整合了村民的利益訴求，公開透明了規(guī)劃決策過程，并高效完善了規(guī)劃項目實施，最終有利于實現(xiàn)環(huán)境程序正義(圖8)。

結(jié)合S村規(guī)劃現(xiàn)狀，村委會與規(guī)劃師的聯(lián)合走訪、知識技術(shù)支持可有效緩解村民文化基礎(chǔ)薄弱與鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃內(nèi)容專業(yè)復(fù)雜的矛盾，從而加深其參與程度；村民觀點的詳細(xì)歸納可較全面地顧及村民所關(guān)注的S村規(guī)劃內(nèi)容；利益博弈平臺的高效提供可拓寬村民權(quán)利實現(xiàn)渠道，實現(xiàn)真正意義上的公平博弈，切實表達(dá)自身利益訴求；最后，實施部門的漏洞修繕和志愿組織的能力培養(yǎng)都可為S村的規(guī)劃決策提供堅實的保障。

3.2 規(guī)劃運行階段——調(diào)節(jié)空間資源多重分配路徑，創(chuàng)建維護(hù)開發(fā)平衡狀態(tài)

規(guī)劃運行階段的調(diào)控策略以環(huán)境正義目標(biāo)和相關(guān)利益主體的環(huán)境利益需求為導(dǎo)向，在規(guī)劃決策合理的前提下，科學(xué)運用規(guī)劃技術(shù)手段剛性控制用地性質(zhì)，并結(jié)合漸進(jìn)式規(guī)劃運行方法彈性協(xié)調(diào)各方利益，探索空間資源維護(hù)開發(fā)平衡狀態(tài)，可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)間的動態(tài)平衡(圖9)。

3.2.1 環(huán)境利益需求分析 在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，環(huán)境利益需求主要是針對政府、開發(fā)商、村委會、村民等主體而言[6]，具有兩方面的含義：一是指對豐富空間資源和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求(保護(hù))；二是指通過對空間資源的利用獲得經(jīng)濟效益的需求(利用)。而顯示各方環(huán)境利益需求同時體現(xiàn)環(huán)境正義的重要因素即鄉(xiāng)村環(huán)境承載力，其含義主要指當(dāng)各種狀態(tài)確定的情況下鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)環(huán)境系統(tǒng)所能承受的人類從事的開發(fā)利用等各項活動的最大值(閾值)[7]。第一，當(dāng)開發(fā)建設(shè)活動影響量低于鄉(xiāng)村環(huán)境承載力閾值下限時，空間資源處于浪費和閑置狀態(tài)，各方環(huán)境利益需求相同；第二，當(dāng)開發(fā)建設(shè)活動影響量高于鄉(xiāng)村環(huán)境承載力閾值上限時， 空間資源處于被過度消耗狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)退化，各方環(huán)境利益需求出現(xiàn)分歧；第三，當(dāng)開發(fā)建設(shè)活動影響量在鄉(xiāng)村環(huán)境承載力閾值上限、下限之間時，空間資源處于合理配置狀態(tài)，各方環(huán)境利益需求動態(tài)平衡(圖10)。因此，規(guī)劃運行階段應(yīng)著重考慮提高鄉(xiāng)村環(huán)境承載力，并控制開發(fā)建設(shè)活動影響量在鄉(xiāng)村環(huán)境承載力閾值范圍內(nèi)以實現(xiàn)各方環(huán)境利益需求的最大化(表1)。

表1 閾值范圍內(nèi)相關(guān)利益主體環(huán)境利益需求分析

就S村而言，建設(shè)用地的無序擴張使得其開發(fā)建設(shè)活動影響量高于鄉(xiāng)村環(huán)境承載力閾值上限，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。通過深入探訪得知，開發(fā)商、極少部分政府官員期待從中繼續(xù)獲利，而村民則迫切希望修復(fù)受人為干擾的生態(tài)系統(tǒng)，弱化開發(fā)活動帶來的環(huán)境風(fēng)險。環(huán)境利益需求的不同導(dǎo)致各利益主體間矛盾升級，需要政府通過宏觀調(diào)控加以協(xié)調(diào)。

3.2.2 鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃剛性控制 所謂鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃剛性控制并不是指傳統(tǒng)意義上無調(diào)節(jié)性、無伸縮性、單一的剛性指標(biāo)控制，而是指剛性指標(biāo)與彈性控制相結(jié)合的一種生態(tài)規(guī)劃控制手段。本研究主要通過對鄉(xiāng)村生態(tài)敏感性評估，預(yù)測村莊生態(tài)規(guī)劃方向，并結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃中開發(fā)商、村委會、村民的環(huán)境利益需求來指導(dǎo)政府調(diào)控方向的選擇。

生態(tài)敏感性評估是測算村莊環(huán)境承載力的核心環(huán)節(jié)[8]，也是引導(dǎo)村莊建設(shè)用地生態(tài)用地科學(xué)劃分、空間資源公平分配的重要依據(jù)。首先，應(yīng)分析選取因土地開發(fā)可能會帶來較大負(fù)面影響的鄉(xiāng)村生態(tài)因子，如自然景觀、地形地貌、水資源與水源地保護(hù)、土地利用、資源保護(hù)等，并建立專家“頭腦風(fēng)暴”[9]，依據(jù)相關(guān)規(guī)范和具體環(huán)境中因子的影響程度綜合確定評價標(biāo)準(zhǔn)，通過多環(huán)節(jié)打分法和因子權(quán)重加權(quán)和評定法綜合認(rèn)定因子權(quán)值[10]。其次，利用GIS軟件進(jìn)行多因子加權(quán)柵格疊加，結(jié)合分級法確定村莊生態(tài)安全敏感區(qū)域[11]，劃分禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)，并在實踐試行中不斷修改完善。

針對不同區(qū)域的敏感程度定位和相關(guān)利益主體須要指導(dǎo)鄉(xiāng)村空間的控制與發(fā)展，可使鄉(xiāng)村規(guī)劃更加生態(tài)化、科學(xué)化、正義化，進(jìn)而促進(jìn)空間資源的合理分配。禁建區(qū)生態(tài)敏感性最強，各類生態(tài)要素的生態(tài)價值高，政府須剛性限制任何經(jīng)濟建設(shè)活動，并輔以經(jīng)濟賠償、法律責(zé)任等懲罰性措施約束開發(fā)商的開發(fā)行為，為村民提供良好的生態(tài)環(huán)境基底。限建區(qū)各類生態(tài)要素具有一定的生態(tài)價值，針對鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)彈性需求，可結(jié)合實情實行局部開發(fā)或有條件開發(fā)，應(yīng)變性的實施一些如生態(tài)旅游等開發(fā)強度低的企業(yè)項目，為村民提供休憩娛樂等空間。適建區(qū)各類生態(tài)要素的生態(tài)價值一般較低，政府應(yīng)在其開發(fā)限度內(nèi)通過政策扶持、資金支持等方式鼓勵經(jīng)濟效益高、環(huán)境污染少的經(jīng)濟開發(fā)項目，并通過增加污染者付費標(biāo)準(zhǔn)、增加農(nóng)林地征用稅費等方式控制影響鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟開發(fā)項目，既為村民提供村莊經(jīng)濟發(fā)展平臺，又確保村民獲得良好的生態(tài)環(huán)境資源(圖11)。

S村生態(tài)敏感性評估為控制其開發(fā)建設(shè)活動影響量在其環(huán)境承載力閾值范圍內(nèi)提供良好的依據(jù)。規(guī)劃建議政府科學(xué)劃分S村禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)，嚴(yán)格把控非建設(shè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移，特別是水域、農(nóng)林等生態(tài)敏感性高的區(qū)域。針對S村經(jīng)濟開發(fā)活動過多的情況采用以抑制性措施為主、鼓勵性措施為輔的調(diào)控策略，限制高耗能高污染經(jīng)濟建設(shè)項目，激勵低耗能低污染生態(tài)建設(shè)項目以實現(xiàn)村莊的可持續(xù)發(fā)展。

3.2.3 鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃彈性協(xié)調(diào) 所謂鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃彈性協(xié)調(diào)是指在剛性控制建設(shè)區(qū)域、確定鄉(xiāng)村發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，綜合考慮各方利益需求，分步實施鄉(xiāng)村規(guī)劃，預(yù)留發(fā)展空隙[12]，依據(jù)村民、開發(fā)商等使用者和規(guī)劃師的信息反饋，及時修正規(guī)劃誤區(qū)實現(xiàn)環(huán)境正義的一種階段化、彈性化的生態(tài)規(guī)劃運行方式。本研究主要嘗試針對鄉(xiāng)村禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)中的規(guī)劃現(xiàn)狀分步提出體現(xiàn)環(huán)境正義的可操作性建議，使“藍(lán)圖結(jié)果”走向“過程行動”。

就禁建區(qū)而言，有悖環(huán)境正義的最大規(guī)劃問題主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展受限，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境禁止任何經(jīng)濟建設(shè)的同時也切斷了村民重要的經(jīng)濟來源。對此，可通過以下分步行動策略加以緩解：首先，在村民意愿基礎(chǔ)上合理進(jìn)行村莊遷并；其次，按生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)落實生態(tài)補償；最后，因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。就限建區(qū)和適建區(qū)而言，有悖環(huán)境正義的最大規(guī)劃問題主要體現(xiàn)在建設(shè)空間的無序擴張，進(jìn)而引發(fā)生態(tài)空間不斷惡化、居住空間肆意遷并和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間無限壓縮，S村規(guī)劃問題即體現(xiàn)于此。針對建設(shè)空間的無序擴張，可通過以下分步行動策略加以緩解：首先，在村民意愿基礎(chǔ)上合理推行“三集中”建設(shè)；其次，加快實行土地增減掛鉤規(guī)劃；最后，預(yù)留一定的彈性發(fā)展用地(表2)。在分步實施過程中建立高效反饋機制，綜合各方需求，特別是村民需求，及時修正調(diào)整，努力在規(guī)劃發(fā)展過程中尋求最佳平衡點，使生態(tài)調(diào)控過程成為一個漸進(jìn)的、互動的良性循環(huán)過程。

表2 不同鄉(xiāng)村規(guī)劃問題的行動解決策略

3.3 規(guī)劃管理階段——完善生態(tài)權(quán)益多種保障機制，搭建完善高效監(jiān)管平臺

規(guī)劃管理階段的調(diào)控策略主要通過實施規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、推進(jìn)生態(tài)建設(shè)市場構(gòu)建、完善生態(tài)環(huán)境補償制度三方面來構(gòu)建，通過政府、開發(fā)商和村民的聯(lián)合監(jiān)管來形成完善高效的管理模式，搭建穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，實現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃的公平正義(圖12)。首先，高效實施規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測。一方面，各相關(guān)部門依靠現(xiàn)有監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，利用先進(jìn)技術(shù)手段(如GIS、RS)對鄉(xiāng)村規(guī)劃中生態(tài)建設(shè)及經(jīng)濟建設(shè)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行實時監(jiān)測，確切落實規(guī)劃項目的匯總、分析和評估，科學(xué)預(yù)測環(huán)境風(fēng)險并提出準(zhǔn)確有效的應(yīng)對措施。另一方面，加快引入大眾傳媒(互聯(lián)網(wǎng)、報紙、廣播、電視等)、新型傳媒(村民社會網(wǎng)絡(luò))等，嚴(yán)格監(jiān)督規(guī)劃項目的實施和維護(hù)，同時對政府部門也起到一定的制約和管束作用。其次，有序推進(jìn)生態(tài)建設(shè)市場構(gòu)建。政府作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織者和管理者[13]，應(yīng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)能力，努力搭建生態(tài)建設(shè)市場交易平臺。通過發(fā)行生態(tài)彩票、推行生態(tài)配額交易等政策手段進(jìn)行市場籌資[14]，同時不斷支持環(huán)保企業(yè)上市發(fā)行股票，進(jìn)行社會融資。另外，大力鼓勵進(jìn)行生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)效益較高的開發(fā)建設(shè)活動，充分調(diào)動開發(fā)商生態(tài)建設(shè)的積極性，進(jìn)而促進(jìn)市場良性運轉(zhuǎn)。最后，加快完善生態(tài)環(huán)境補償制度。生態(tài)補償實質(zhì)上是一種利益再調(diào)整過程，生態(tài)補償制度的完善可確保生態(tài)服務(wù)所產(chǎn)生的利益在各方之間合理分配[15]。在生態(tài)補償內(nèi)容方面可根據(jù)實際情況合理增加生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)流域等生態(tài)補償詳細(xì)內(nèi)容，以提高生態(tài)補償?shù)娜嫘裕辉谏鷳B(tài)補償方式上則可通過立法強制征收環(huán)境資源稅費、建立環(huán)境基金、實行財政轉(zhuǎn)移支付制度等實現(xiàn)金錢補償，還要注重從資金、技術(shù)、實物、優(yōu)惠政策、科研教育等方面實現(xiàn)空間資源傾斜，提高自身造血功能；在生態(tài)補償力度方面可在生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高的基礎(chǔ)上，采取分類、分檔的補償模式，細(xì)化補償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)動態(tài)化、差異化補償。

針對S村管理問題，規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測的高效實施可保障實際項目的具體落實，減少項目建設(shè)結(jié)果和預(yù)期的規(guī)劃出入，實現(xiàn)規(guī)劃的可持續(xù)性；生態(tài)建設(shè)市場的有序構(gòu)建可彌補政府調(diào)控手段的不足，把握村莊發(fā)展的正確方向；生態(tài)補償制度的加快完善可為弱勢群體提供合適的收益補償，提高其生態(tài)建設(shè)的積極性。

4 結(jié)語

環(huán)境正義要求利益主體享有平等的環(huán)境權(quán)利，減少利益主體間的不平等關(guān)系而引起的不平等的環(huán)境影響[16]。該視角下的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃不是簡單地指運用生態(tài)設(shè)計方法和科學(xué)技術(shù)修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)，而是更強調(diào)通過引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等手段弱化相關(guān)利益主體間的矛盾沖突，使其能公平公正地參與到每個規(guī)劃環(huán)節(jié)中，實現(xiàn)資源的合理配置，達(dá)到環(huán)境利益的均衡狀態(tài)。本研究從環(huán)境正義視角出發(fā)，結(jié)合蘇南地區(qū)S村調(diào)研現(xiàn)狀，提取歸納鄉(xiāng)村建設(shè)中公眾參與薄弱、資源分配模糊、保障機制不足等有悖環(huán)境正義的規(guī)劃問題并深究其原因，努力嘗試提出有針對性的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃策略。規(guī)劃決策層面努力發(fā)揮規(guī)劃師的橋梁作用，構(gòu)建利益博弈平臺制約協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)環(huán)境程序正義；規(guī)劃運行層面深入剖析利益主體環(huán)境利益需求，結(jié)合規(guī)劃技術(shù)手段剛性控制和規(guī)劃運行方法彈性協(xié)調(diào)，實現(xiàn)環(huán)境運行正義；規(guī)劃管理層面著重提出規(guī)劃過程的動態(tài)監(jiān)測、生態(tài)建設(shè)市場的有序構(gòu)建、生態(tài)環(huán)境補償制度的快速完善，實現(xiàn)環(huán)境管理正義。這一系列的鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃策略不僅可以有效指導(dǎo)蘇南鄉(xiāng)村的生態(tài)利益調(diào)控，也可為其他地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)提供借鑒。