李蓮莉

（山西大學(xué)公共與政治管理學(xué)院，太原 030006）

一、治理與權(quán)力發(fā)展的關(guān)系

（一）治理是權(quán)力發(fā)展的必然要求

1.權(quán)利的發(fā)展依賴于治理。T.H.馬歇爾認(rèn)為，基于公民資格之上的權(quán)利包括保障個人自由的公民權(quán)利、保障公民參與政治利益分配的政治權(quán)利和保障公民生存與發(fā)展的社會權(quán)利三個部分。從時空發(fā)展的進(jìn)程上來看，這三種權(quán)利的發(fā)展是一種從低到高的漸進(jìn)性發(fā)展路徑。而公民權(quán)利和社會權(quán)利的實現(xiàn)和發(fā)展程度有賴于公民政治權(quán)利的運(yùn)行，一方面，公民有參政議政的能力和素養(yǎng)，并且積極通過各種參政渠道承擔(dān)社會責(zé)任；另一方面，減少國家對政治資源尤其是公共權(quán)力資源的壟斷，增強(qiáng)公共權(quán)利資源對公民和社會的開放度和透明度。這就要求公共權(quán)利必須由垂直分層向社會公共領(lǐng)域水平流動，就問題各相關(guān)主體在民主協(xié)商之后實現(xiàn)公共資源在各階層的合理配置，從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，盡可能地縮小處于非均衡發(fā)展水平上公民物質(zhì)財富的差異性，構(gòu)建具有集體意識的公共生活文化。也就是說，需要國家運(yùn)用治理理念和治理方式允許社會各方就切身利益發(fā)聲，共同管理公共資源。

2.權(quán)利的觸發(fā)需要治理。褚松燕認(rèn)為，權(quán)利要求的提出主要通過三種方式：一是利益沖突尖銳，在沒有調(diào)和幾率的情況下進(jìn)行階級斗爭甚至是暴力革命；二是被排斥在完全享有公民資格的利益群體通過組織的集體力量，合法的向社會和政府表達(dá)自己的利益訴求，從而形成社會改革的動力之源；三是通過在公共領(lǐng)域中的交談和談?wù)撈胶偷匕l(fā)起權(quán)利的要求。顯然，第一種和第二種帶有階級對立性質(zhì)的方式并不適用于我國無產(chǎn)階級的國情，只有第三種方式有存在的經(jīng)濟(jì)條件和政治基礎(chǔ)，即在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主政治的不斷發(fā)展、公共利益和社會認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作治理，逐步從原先封閉的自上而下的權(quán)威型統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w協(xié)商的自下而上或平行性的民主治理。治理的工具理性在于把形式民主轉(zhuǎn)化為實質(zhì)民主，給予民間組織和市場組織更多的合法性意見表達(dá)平臺來減少因社會條件不均衡發(fā)展而產(chǎn)生的階層摩擦及其公共資源的內(nèi)耗，充分提高公共資源的使用效率和社會價值的發(fā)揮，以實現(xiàn)治理的目標(biāo)和公民權(quán)利的有序發(fā)展。

（二）權(quán)利發(fā)展是治理的基礎(chǔ)

基本精神物質(zhì)財富需要的滿足使公民有了參與公共生活的可能，而發(fā)展性精神物質(zhì)財富需要的滿足則激勵人們不斷地通過市場和國家兩種途徑來實現(xiàn)，同時以社會契約的形式承認(rèn)需要滿足表達(dá)方式的合理性與合法性。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然為人民生活水平的提高提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，但政府管理依然束縛了勞動要素經(jīng)濟(jì)價值的發(fā)揮。這表明，勞動要素經(jīng)濟(jì)價值的充分發(fā)揮需要擺脫政府的管制并在市場經(jīng)濟(jì)政策的制定中發(fā)揮作用。而生活水平的提高將促使公民社會不斷壯大，公民參與公共生活的意愿和能力也越發(fā)強(qiáng)烈。

1.公民權(quán)利與經(jīng)濟(jì)社會。改革開放前國家是經(jīng)濟(jì)活動的主體，不存在真正意義上的經(jīng)濟(jì)社會。我國經(jīng)濟(jì)社會主要是指改革開放后市場主體范圍不斷地擴(kuò)大，各種經(jīng)濟(jì)成分參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用是它的本質(zhì)特征。經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)性發(fā)展得益于公民對自由、對財產(chǎn)權(quán)的不斷追求，公民權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)展和豐富允許公民憑借自身的綜合實力在法律和市場規(guī)則下不斷創(chuàng)造用于滿足個人基本性和發(fā)展性需要的財富。公民權(quán)利對市場經(jīng)濟(jì)的正向激勵，使市場經(jīng)濟(jì)在不斷的運(yùn)作下催生出了各種以行業(yè)、地域和群體等為主要特征的利益集團(tuán)。在共同利益的驅(qū)使下，組織化的利益集團(tuán)要求政府從傳統(tǒng)的管制走向服務(wù)，為市場提供安定有序又富有活力的發(fā)展環(huán)境，而這種政府服務(wù)必然要求經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)參與到公共政策的制定中，在提高政策質(zhì)量和合法性的同時使市場各生產(chǎn)要素按照市場規(guī)則進(jìn)行合理的流動。

2.政治權(quán)利、社會權(quán)利和公民社會。政治權(quán)利的演進(jìn)允許公民以直接互動的方式積極參與公共事務(wù)的決策，使公民的意愿在決策中得到完整的表達(dá)，從而維持社會穩(wěn)定。而社會權(quán)利作為一種積極的請求權(quán)，只有當(dāng)公民真正參與到政治生活中，才有可能使公民的社會權(quán)利如社會福利、社會醫(yī)療保險、社會養(yǎng)老保險等得到最大化的需求滿足。公民參與公共生活的范圍越是廣泛，參與途徑越是多樣，就越能反向激發(fā)和培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的熱情和能力。

1981—1998年，相繼使村民自治和城市居民自治的基層政治參與制度合法化、規(guī)范化，是我國發(fā)展社會主義民主政治不斷自我完善發(fā)展的重要內(nèi)容。政治權(quán)利內(nèi)容的擴(kuò)展也促進(jìn)了民間功能性組織的出現(xiàn)，作為基層自治的內(nèi)容補(bǔ)充，相繼出現(xiàn)了如衛(wèi)生教育、社會服務(wù)和文化等方面的非營利組織。我國非營利團(tuán)體組織的數(shù)量在改革開放后出現(xiàn)了數(shù)量和質(zhì)量的雙發(fā)展，作為公民社會的重要組成部分，非營利組織的發(fā)展壯大代表了新社會群體的利益需求，要求有途徑參與到公共事務(wù)的決策中，用公共資源滿足群益利益。

二、臨縣在扶貧健康保險中權(quán)利發(fā)展的困境

（一）臨縣扶貧健康保險的現(xiàn)狀

臨縣位于晉陜黃河峽谷中部，是國家扶貧開發(fā)的重點(diǎn)縣，是山西脫貧攻堅的“硬骨頭”。其貧困人口多、貧困程度深，區(qū)域整體貧困問題較為突出。截至2015年底，全縣有419個貧困村，有5.9萬戶14.57萬貧困人口，貧困發(fā)生率達(dá)25.4%，貧困人口占全縣總?cè)丝诘?2.7%。

在健康扶貧商業(yè)醫(yī)療保險方面，臨縣政府在招標(biāo)后選定在某商業(yè)保險公司為全縣建檔立卡貧困戶購買大病醫(yī)療補(bǔ)充及意外傷害兩款健康扶貧保險產(chǎn)品，保費(fèi)全部由臨縣縣政府承擔(dān)，而大病補(bǔ)充險的保障額度由40萬元提高至60萬元，意外傷害保額最高4000元。

（二）臨縣扶貧健康保險的困境

1.治理不完全，公民權(quán)利與公民政治權(quán)利發(fā)展不充分。治理是政府、市場和社會就增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的有機(jī)互動的協(xié)調(diào)過程。臨縣在健康扶貧的實際運(yùn)作中縣政府起決定性作用，市場的重要作用和扶貧健康保險的受益者——建檔立卡的貧困人口是被動受益的角色，造成了既得利益者在扶貧健康保險政策制定中的“失聲”。一方面，導(dǎo)致貧困人口利益訴求的“被代表”使政策的內(nèi)容偏離實際需求，無法充分而及時地滿足貧困人口對健康保險需求的多元化；另一方面，利益的“被代表”會降低貧困人口對公共事務(wù)參與的熱情。在政府與市場的關(guān)系中，臨縣縣政府組織了中國人壽、國壽財險、人保財險和中煤財險4家機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人就臨縣扶貧工作進(jìn)展和遇到的困難等展開座談，及時征求了符合資質(zhì)的保險公司的意見及建議。商業(yè)保險公司依據(jù)山西《貧困戶大病醫(yī)療補(bǔ)充保險與意外傷害保險工作的指導(dǎo)意見》，為參加當(dāng)?shù)鼗踞t(yī)保和大病保險醫(yī)療保險的農(nóng)村建檔立卡貧困戶制定了農(nóng)村貧困戶大病醫(yī)療補(bǔ)充保險和貧困戶意外傷害保險兩款產(chǎn)品，其執(zhí)行價格比純商業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)價格下浮動70%～90%。在此過程中，市場主體并未充分參與到扶貧健康保險的競爭中，而是在各種參與條件的篩選下由具有“國有”性質(zhì)的保險公司承辦了貧困戶的大病補(bǔ)充險和意外險。

2.權(quán)利觀念淡薄對治理現(xiàn)代化發(fā)展形成制約。我國民主政治的不斷拓寬完善為公民社會和市場主體的政治參與提供了多樣化的途徑，為治理的現(xiàn)代化奠定了群眾基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。然而，由上而下的制度性建設(shè)并不能保證治理現(xiàn)代化的順利轉(zhuǎn)型，還需要由下而上積極地社會參與。在臨縣扶貧健康保險政策制定中，建檔立卡的貧困人口和市場主體權(quán)力觀念的淡?。ㄖ饕腹竦臋?quán)利和政治權(quán)利）提高了臨縣縣政府政策信息收集和制定的成本，從而使政府在扶貧健康保險中處于絕對性的地位，未能實現(xiàn)治理下政府、公民和市場的良好互動。權(quán)力觀念的淡薄主要原因有三個方面：一是貧困人口的受教育程度低，政治參與能力與熱情不高，無法合理合法地行使自己的政治權(quán)利，只能通過臨縣縣政府的前期調(diào)研來代表貧困人口的利益訴求；二是市場發(fā)育不成熟，市場主體承辦公共事務(wù)的意愿不強(qiáng)，對扶貧健康保險的民營化持觀望態(tài)度，未能形成充分的市場競爭，臨縣縣政府不得不用公權(quán)力強(qiáng)制部分保險公司參與；三是在傳統(tǒng)管理理念的路徑依賴下，政府無法在短時期內(nèi)完成從行政管理理念向公共管理理念的轉(zhuǎn)化。臨縣縣政府在強(qiáng)制部分商業(yè)保險公司承辦扶貧健康保險時，也用準(zhǔn)入性條件強(qiáng)制排除了市場中其他后期觀念轉(zhuǎn)變的商業(yè)保險公司。

三、總結(jié)

對于臨縣扶貧健康保險出現(xiàn)的問題，筆者將提三點(diǎn)建議：一是在政府的引導(dǎo)下，積極向個保險公司宣講政策，充分激發(fā)市場競爭的優(yōu)勢；二是在打通公民參與政治生活途徑的同時，加強(qiáng)對貧困人口的素質(zhì)教育，激發(fā)貧困人口對扶貧健康保險的建言獻(xiàn)策作用，保障貧困人口的政治權(quán)利；三是完善臨縣貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，在對貧困人口進(jìn)行“兜底”保險的同時，因地制宜推展一些發(fā)展性商業(yè)保險業(yè)務(wù)，以發(fā)展貧困人口的社會權(quán)利。

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