宋 丹

（黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱150080）

社區(qū)矯正在我國自2003年試點、2009年全面試行以來，社區(qū)矯正取得了良好的法律效果、社會效果與政治效果，也得到了社會各界的認同與贊賞。但存在的問題也不容忽視，譬如：立法滯后；機構(gòu)設(shè)置混亂、人員隊伍匱乏；執(zhí)法身份缺失、經(jīng)費與場所無法落實；公檢法司缺乏聯(lián)動性；社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行困難。這些問題的存在，既損害了刑事法律的威嚴性，也削弱了社區(qū)矯正工作的公信力，影響社區(qū)矯正工作的有序開展。實踐中，部分社區(qū)服刑人員不思悔改、私自外出、下落不明，造成脫管、漏管、虛管，僅在2016年的專項排查中，就給予社區(qū)服刑人員警告1836人次，提請撤銷緩刑177人，提請撤銷假釋11人，對暫予監(jiān)外執(zhí)行決定收監(jiān)52人。為改善黑龍江省社區(qū)矯正工作中存在的種種難題并探尋解決路徑，黑龍江省政法管理干部學(xué)院組織調(diào)研組深入基層社矯單位通過實地察看、走訪座談、聽取匯報、問卷調(diào)查等方式，對近年來社區(qū)矯正收監(jiān)工作進行了專題調(diào)研。

一、調(diào)研得出的數(shù)據(jù)及發(fā)現(xiàn)的問題

根據(jù)現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)章制度，被人民法院宣告緩刑、裁定假釋、決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的三類非監(jiān)禁刑社區(qū)服刑人員，在矯正期間如果具備刑法第77條、第86條規(guī)定的“違法違規(guī)”因素，以及“兩高兩部”《社區(qū)矯正實施辦法》(簡稱《實施辦法》)第25條、26條規(guī)定之情形，應(yīng)予以收監(jiān)執(zhí)行。研究小組通過對某市司法局轄五區(qū)四縣司法局、派出機構(gòu)、司法所（包含社區(qū)司法所和社區(qū)矯正工作室）等89個司法所中的34個單位發(fā)放調(diào)查問卷，對在2015年存在的收監(jiān)執(zhí)行的司法所進行了統(tǒng)計，情況如下。

一是截至2015年12月31日，34個司法所通過縣司法局向同級人民法院提請收監(jiān)的社區(qū)服刑人員38名。該市累計接收社區(qū)服刑人員6581人，累計解除5157人，現(xiàn)在冊1424人。提請收監(jiān)執(zhí)行人數(shù)與社區(qū)服刑人員總數(shù)的占比約2.7%。可見對該問題必須高度重視，正確處置，才能有效維護非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的嚴肅性和權(quán)威性，并對其他社區(qū)服刑人員起到警示教育作用。

二是被法院裁定收監(jiān)人數(shù)30名。說明提請機構(gòu)與裁決機構(gòu)有認識分歧，提請機構(gòu)的建議有的未被法院采納。

三是收監(jiān)執(zhí)行涉及取證、提請、裁定、抓捕、關(guān)押、執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)，涉及司法行政機關(guān)與法院、公安機關(guān)的協(xié)調(diào)配合。在存在提請收監(jiān)的34個司法所中，認為收監(jiān)執(zhí)行工作中司法行政機關(guān)與法院公安協(xié)調(diào)配合。

該區(qū)在2015年該縣司法行政機關(guān)提請收監(jiān)人數(shù)7人，法院裁決收監(jiān)6人。存在收監(jiān)執(zhí)行的7個司法所竟然有4個司法所認為收監(jiān)執(zhí)行環(huán)節(jié)與法院公安之間的協(xié)調(diào)配合是“基本順暢”，占比達57%。再次印證了收監(jiān)各環(huán)節(jié)司法行政機關(guān)與法院、檢察機關(guān)、公安之間的關(guān)系需要協(xié)調(diào)、銜接。

二、社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行存在的問題

在以上數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，通過與區(qū)縣司法局分管社區(qū)矯正負責人、執(zhí)法大隊大隊長進行座談，以及進行實地走訪、發(fā)放調(diào)查問卷、查閱檔案等方式，梳理出該問題在實踐中存在如下困境。

（一）收監(jiān)標準比較原則，實體和程序上缺乏具體可操作性

雖然《實施辦法》第25條、第26條對緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行的13種情形作了規(guī)定，但是用語很模糊，對其中很多關(guān)鍵字眼的界定比較原則，例如“情節(jié)嚴重”“仍不改正”“嚴重違反”“會同”“協(xié)助”等不確定用詞，以及“接受社區(qū)矯正期間脫離監(jiān)管超過一個月”期限的起算點，“未按規(guī)定時間報到”中“規(guī)定時間”，“報到”如何認定，緩刑假釋罪犯考驗期內(nèi)被行政拘留是否應(yīng)予以收監(jiān)等表述尚無權(quán)威性法律界定。造成各地社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)法標準不統(tǒng)一，同種情形享有不同的處遇，在有的地方被提請收監(jiān)，而有的地方僅被給予警告或治安管理處罰。此外，收監(jiān)提請機關(guān)和裁決機關(guān)（法院）在認定事實上極易產(chǎn)生認識分歧，造成同類的收監(jiān)提請建議在某些法院得到采信，而在另一些法院卻被束之高閣，無法審理，使一些本應(yīng)收監(jiān)的社區(qū)服刑人員逍遙法外。

（二）異地提請收監(jiān)荊棘載途

根據(jù)《實施辦法》的規(guī)定:對社區(qū)矯正人員實行居住地而非戶籍地管轄原則，收監(jiān)裁決實行原裁決機關(guān)原則。在實踐中，原裁決機關(guān)所在地與社區(qū)服刑人員居住地不一致的情況大量存在，比如外出務(wù)工、求學(xué)搬遷、異地嫁娶等人口流動諸多原因。由于居住地與裁決地分離，相關(guān)法律文書只有通過郵寄方式送達，法律文書移交不及時、社矯人員移交不到位，大大降低執(zhí)行效率；異地提請還可能導(dǎo)致執(zhí)法部門在社區(qū)矯正銜接上不夠緊密，配合不夠默契等弊端。同時，檢察機關(guān)在履行執(zhí)行監(jiān)督職能過程中，由于居住地檢察機關(guān)不能及時掌握異地人員執(zhí)行社矯情況，對跨區(qū)域的異地法院的裁決無法實施有效監(jiān)督。從而導(dǎo)致社區(qū)矯正處罰及收監(jiān)等執(zhí)行難問題。

（三）社矯機關(guān)缺少刑事強制執(zhí)行權(quán)

按照《實施辦法》第27條的規(guī)定，縣級司法行政機關(guān)在公安機關(guān)協(xié)助下將“違法違規(guī)”社區(qū)服刑人員交付監(jiān)獄或看守所，但沒有賦予司法行政機關(guān)相應(yīng)的押解權(quán)、抓捕權(quán)等刑事強制措施。一方面在于，執(zhí)行社區(qū)矯正人員都是司法行政領(lǐng)域的公務(wù)人員或者是居委會、村委會的工作人員，國家沒有為其配備相應(yīng)的人力、物力、財力配套支撐，沒有接受過像公安機關(guān)警務(wù)人員一樣的專業(yè)訓(xùn)練，也沒有相應(yīng)的警械設(shè)備、安全措施予以保護，社區(qū)服刑人員可能會在收監(jiān)押送中因為抗拒、逃逸而進行反抗，司法工作人員很容易在抓捕過程中受到社區(qū)服刑人員的傷害。另一方面就在于司法行政機關(guān)與公安機關(guān)工作職能存在分歧。例如對于下落不明社區(qū)服刑人員的收監(jiān)需要網(wǎng)上追逃時，司法行政機關(guān)認為，自身職權(quán)有限，沒有刑事強制權(quán)，應(yīng)按“六機關(guān)”《規(guī)定》第35條“被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員在逃的，社區(qū)矯正機構(gòu)應(yīng)當立即通知公安機關(guān)，由公安機關(guān)負責追捕”；而公安機關(guān)認為，社區(qū)服刑人員撤銷非監(jiān)禁刑后下落不明，如何追捕沒有明確的法律依據(jù)，只能依照《實施辦法》第27條規(guī)定，由司法行政機關(guān)負責追捕，公安機關(guān)只盡協(xié)助義務(wù)，即提供脫管服刑人員的情報信息。對該類罪犯收監(jiān)執(zhí)行互相扯皮、推諉，久拖不執(zhí)行，遲遲不能將罪犯收監(jiān)。目前公安機關(guān)組織上網(wǎng)追逃認可的法律文書只有刑事拘留證和逮捕證，其他法律文書不具有上網(wǎng)追逃系統(tǒng)認定的效力，因此許多地方的公安機關(guān)對下落不明的社區(qū)矯正人員不愿組織上網(wǎng)追逃，致使其游離社會之上。在此過程中就存在互相推諉的弊端，直接后果就會造成社矯人員托管、漏管，甚至使有關(guān)機關(guān)喪失最佳抓捕時機使犯罪分子逃脫法律追究的不良社會影響。

三、社矯服刑人員收監(jiān)執(zhí)行工作的建議及對策

社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行難的瓶頸主要在于，一是法律法規(guī)不完善不健全；二是司法行政機關(guān)權(quán)力有限、責任無限，缺少履行職責的條件；三是執(zhí)行部門工作配合不協(xié)調(diào)，缺少互助聯(lián)動機制。因此，解決此問題加快《社區(qū)矯正法》立法刻不容緩，確保社區(qū)矯正工作有法可依，同時也應(yīng)從制度建立、機制創(chuàng)新以及發(fā)揮職能部門主觀能動性來協(xié)調(diào)解決這類問題。

（一）加快社區(qū)矯正立法

及時出臺具有法律性質(zhì)的社區(qū)矯正法，將現(xiàn)有已經(jīng)試行成熟的、零散的社區(qū)矯正工作規(guī)定、制度、辦法整合形成我國的社區(qū)矯正法律，對收監(jiān)執(zhí)行條件、主體、程序、交付執(zhí)行的期限等作出明確規(guī)定，為收監(jiān)執(zhí)行提供法律依據(jù)；在立法的基礎(chǔ)上出臺社區(qū)矯正工作配套的司法解釋，對社區(qū)矯正法律的具體適用作出具有普遍司法效力的解釋，增加法律適用的可操作性。如進一步明確“情節(jié)嚴重”、“嚴重違反”、“仍不改正”的認定標準。也可以考慮在刑法中增加一條為“社區(qū)矯正人員脫逃罪”，根據(jù)不同的情節(jié)設(shè)定輕重不同的量刑檔次。

（二）確立“就近執(zhí)行”的社區(qū)矯正收監(jiān)執(zhí)行原則

社區(qū)服刑人員在執(zhí)行階段不按規(guī)定接受矯正，違反《實施辦法》中的相關(guān)規(guī)定，譬如違反人民法院的禁止令；不符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件；脫離監(jiān)管達到一定期限；違反會客規(guī)定等。這些違規(guī)行為都是發(fā)生在社區(qū)矯正服刑期間，作為新的事實與原判刑罰不存在關(guān)聯(lián)性，因此原審法院不能因為熟悉原判事實而在審查撤銷非監(jiān)禁刑的事由上具備優(yōu)勢。為了有效節(jié)約司法成本、提高工作效率和降低執(zhí)行風(fēng)險的角度考慮，應(yīng)確立“就近提請、就近裁定、就近收監(jiān)”原則，即“由居住地縣級司法行政機關(guān)向同級法院提出”“被裁定收監(jiān)的社區(qū)服刑人員，應(yīng)當及時將其送交監(jiān)獄或看守所，無需送交原執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行”，同時，將收監(jiān)裁決以及相關(guān)法律文書及時通報原裁判機關(guān)。這樣可以解決異地提請溝通難、異地審查裁定慢、異地收監(jiān)押送風(fēng)險大等難題。

（三）完善社區(qū)矯正人員脫逃追捕制度

當?shù)卣畱?yīng)該給予司法行政機關(guān)相應(yīng)的政策支持，明確司法行政機關(guān)與公安機關(guān)在社區(qū)矯正工作中的的職責權(quán)限。建議司法行政機關(guān)與公安機關(guān)建立社區(qū)矯正聯(lián)合追查制度，司法行政機關(guān)將社區(qū)矯正人員基本信息及時提供給公安機關(guān)，再由其分配給各派出所，作為重點人口進行管理。社區(qū)矯正人員信息查詢、人員查找、網(wǎng)上通輯、抓捕、移送等，由公安機關(guān)主負責，司法行政機關(guān)予以配合。

一是進一步明確收監(jiān)執(zhí)行和追捕的主體。對人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監(jiān)外執(zhí)行決定收監(jiān)執(zhí)行以及對下落不明已被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)矯正人員進行追捕的主體應(yīng)該確定為公安機關(guān)。公安機關(guān)是具有武裝性質(zhì)的國家行政機關(guān)，享有法律賦予的行政、刑事強制權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)等，同時公安機關(guān)在追捕執(zhí)行方面也具備強有力的人力、物力、財力以及技術(shù)保障，具有較強的追捕執(zhí)行能力，因此明確公安機關(guān)為追捕主體更為合適。

二是完善追捕的手段。根據(jù)社區(qū)矯正的特殊情況，公安機關(guān)應(yīng)進一步完善上網(wǎng)追逃的相關(guān)規(guī)定，將原來依據(jù)“兩證”更改為將收監(jiān)執(zhí)行法律文書作為上網(wǎng)追逃的法律憑證，按照有關(guān)程序及時將在逃的社區(qū)矯正人員進行上網(wǎng)追逃。

（四）加強職能部門的配合，暢通信息共享渠道，形成工作合力

社區(qū)矯正工作是一系列工作的總和，從提請、決定到執(zhí)行涉及到多個職能部門。對違法違規(guī)的解矯收監(jiān)程序，包括收集證據(jù)、法院審理、抓捕罪犯、送監(jiān)執(zhí)行等多環(huán)節(jié)工作，同樣涉及部門多、程序復(fù)雜，光靠司法行政機關(guān)“單打獨斗”難以完成。建議聯(lián)合人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)、監(jiān)獄等單位，建立聯(lián)動機制，形成齊抓共管的局面。充分利用現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)背景平臺，逐步設(shè)立全國社區(qū)矯正工作網(wǎng)絡(luò)機制，建立互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)矯正信息化管理系統(tǒng)，聯(lián)合其他職能部門，建立全國性的公檢法司社區(qū)矯正工作信息網(wǎng)絡(luò)平臺，各職能部門充分利用網(wǎng)絡(luò)力量實現(xiàn)互聯(lián)互通，即時發(fā)現(xiàn)問題即時溝通協(xié)調(diào)，通力配合，切實提高社區(qū)矯正各項工作的效率。

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