劉亞衛(wèi)

(鄭州大學西亞斯國際學院，河南 新鄭 451150)

1 地方債務與地方舉債行為

長期以來，我國一直未在法律上賦予地方適當?shù)呐e債權限以及缺乏相應的制度安排直接或間接導致了目前一系列的地方債務問題：地方舉債權的缺失使得地方有借口通過各類融資平臺、銀行等金融機構或抵押貸款的方式違規(guī)舉借債務來應對日益增長的公共支出需求，并造成中央對地方債務的默許以及債務涉及的權、責、利關系不清等問題，許多地方部門趁機將這些非正規(guī)途徑變成了舉借債務的主要手段，造成了地方債務規(guī)模的急劇擴張。又由于缺乏相應的制度安排，地方通過以上途徑舉借的債務未被強制要求納入到規(guī)范的預算管理之中，呈現(xiàn)出隱蔽性強的特點，加大了中央對地方債務進行控制和管理的難度，進一步助推了債務膨脹。舉債制度的缺失還導致地方債務管理混亂、債務償還方式不可持續(xù)、風險預警與控制機制失效等一系列地方債務問題，威脅到地方財政的穩(wěn)定運行、金融系統(tǒng)的平穩(wěn)發(fā)展以及社會穩(wěn)定。

因此，要從根本上解決我國地方債務問題，首先需賦予地方政府適度的舉債權限并構建完善的地方舉債制度，同時配套改革財政體制、轉移支付制度等，最終使地方政府實現(xiàn)規(guī)范化的陽光融資。

2 我國地方舉債制度設計構想

賦予地方舉債權，雖能幫助地方在短時間內渡過財政困難期、減輕地方政府的財政壓力，但也應認識到不受限制的“舉債權”也極有可能變成地方債務膨脹的導火索，所以需在整個制度層面予以規(guī)范。

2.1 舉債主體及舉債形式

2.1.1 舉債主體

為有效控制地方舉債規(guī)模、防范債務風險，首先需要明確地方舉債主體。

允許地方舉債并不是說各級地方政府每年都能獲得固定的舉債限額，而是需要各地每年將詳細的舉債計劃上報給專門的中央級管理部門，由該部門對申請舉債的地方政府進行資格審查，審查內容包括但不限于：地方整體經(jīng)濟狀況、地方負債狀況、地區(qū)現(xiàn)實需要、經(jīng)濟管理水平等多個方面。考慮到我國實際，首先可以賦予省級地方政府、直轄市、計劃單列市以及經(jīng)濟發(fā)展良好的市級政府舉債權，這主要是考慮到這些地區(qū)的財政實力較強，償還風險相對較小。至于其他市、縣級政府確需舉借債務的，可參照2014年10月國務院辦公廳下發(fā)的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中提出的，可由所屬的省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。為使地方政府也能清楚掌握自身的債務狀況，可由各地省級財政部門統(tǒng)一管理地方政府債務，并與中央就舉債計劃、舉債資金用途、債務償還等具體情況進行對接。

2.1.2 舉債形式

2015年1月1日起實行的新《預算法》中規(guī)定：經(jīng)批準的地方政府只可通過發(fā)行債券的方式籌措資金，此外地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務。當然，這也是由于我國處于規(guī)范“地方舉債融資行為”的探索階段，國家出于審慎的原則還是符合我國現(xiàn)實的。但筆者認為，隨著我國地方舉債制度的不斷完善，中央也可逐步創(chuàng)新和嘗試其他舉債形式，例如：“從法律、法規(guī)上允許地方向以銀行為主的資本市場籌資”、允許“以土地為主的資產(chǎn)抵押方式”等。因為雖然目前我國的法律、法規(guī)明令禁止地方以這兩種方式舉借債務，但不可否認現(xiàn)實中還是有不少地方政府這樣做，所以要想真正實現(xiàn)“將地方舉債行為納入法制化和制度化管理”的目標，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展以及現(xiàn)實需要豐富舉債形式很有必要。

2.2 舉債規(guī)模

應首先由中央確定年度的地方舉債總額，并納入國家預算，從宏觀上控制地方舉債總量。地方政府自身也須審慎的結合自身實際來決定舉債規(guī)模，不能盲目爭取舉債指標，應充分考慮地方的整體經(jīng)濟和財政狀況，還有后續(xù)的債務償還，并對于需要舉債的項目進行科學的論證。

筆者建議，目前可嘗試以省為單位確定各地舉債規(guī)模(直轄市、計劃單列市除外)。各省所轄市、縣或部門需舉借債務的應編制詳細的需求信息，上報省級財政部門。省級財政部門審核匯總后，加上本級政府所需債務資金，共同報本級人大審批。本級人大審批通過后，各省財政部方可將批準后的數(shù)額上報國家財政部。由國家財政部比對總的地方債務計劃，審核并調整各地舉債限額。

2.3 借債期限及利率

我國地方一般債券和專項債券的期限主要有1、3、5、7、10年，且一般債券發(fā)行時對于單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過當年一般債券發(fā)行總規(guī)模的30%，專項債券中7年和10年期債券的合計發(fā)行規(guī)模不能超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的50%?？紤]到我國地方債務資金的主要投向和用途主要以資金量大、投資周期長的項目居多，所以可適當調高中、長期債務在地方債務舉借規(guī)模中的比重，或可根據(jù)特定項目批準期限超過10年的債務。

地方舉借債務的利率水平受同期銀行存貸款利率和國債利率的影響。地方債券無論在安全性還是流動性方面都低于國債，所以在利率的設定上應以國債為基準向上浮動。但地方政府的信譽又高于企業(yè)，所以應以企業(yè)平均貸款利率為參考設定浮動下限。在這樣一個區(qū)間內向各地銀行、債券承銷商、其他金融機構通過公開招投標的方式舉借債務。

2.4 債務資金的使用及管理

在債務資金的使用過程中，需嚴格限定所籌集資金一般不得用于經(jīng)常性的支出，以免地方政府隨意挪用債務資金。經(jīng)常性收支中產(chǎn)生的缺口可由地方通過發(fā)展地方經(jīng)濟、壓縮行政開支等符合當?shù)貙嶋H情況的、合理的增收節(jié)支方式來彌補。

地方政府在使用舉債籌集的資金過程中還須注重提高資金的使用效率。在運用債務資金時加強監(jiān)督管理、并對債務資金的使用效益進行科學評估。考慮到舉債主體為地方政府，所以這里考量的效益既包括由該項目產(chǎn)生的直接經(jīng)濟利益也包括其有可能為當?shù)孛癖娂暗貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展即將帶來的正外部效益。

2.5 債務資金的償還

地方舉借的債務資金能否按期還本付息直接影響到政府的聲譽和地方今后舉借債務的難易程度，所以地方一般通過借新還舊和土地出讓收入償還債務以實現(xiàn)對地方債務的剛性兌付。有不少地方還專門設立了償債準備金來防范地方債務風險。所謂“償債準備金”是指各級政府為了按時還本付息，避免資金短缺阻礙地方財政的穩(wěn)定運行，按當年到期政府債務的特定比例在預算中預留的專項資金，是地方政府防范財政風險的重要措施。截至2013年6月底我國已有28個省級、254個市級、755個縣級政府建立了針對地方債務的償債準備金，但在實際的執(zhí)行中許多地方政府償債準備資金仍在預算大盤子中，并沒有實行專戶管理，造成償債準備金有名無實。

筆者認為應在此基礎上應充分發(fā)揮財政金融制度聯(lián)合創(chuàng)新作用，創(chuàng)立全國統(tǒng)一的地方債務償債準備金。(1)管理方面可在一定程度上借鑒全國社保基金的管理模式，由專門的管理機構運作，實現(xiàn)基金的保值增值。(2)針對各省設定不同的繳納比例。我們建議針對不同信用級次的地方政府設定不同的繳納比例，信用級次越高，繳納比例越低。當然受地理位置、資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，落后地區(qū)很難僅通過內生性增長來化解自身的財政支出困境，所以可對這些地區(qū)予以適當?shù)膬A斜政策。(3)資金來源。可以包括現(xiàn)有本級財政年度預算安排的特定部分、債券投資收益(無收益的市政公用設施項目除外)、部分國有土地出讓收益、城市維護建設稅以及基礎設施配套費的一定比例等。(4)償債準備金的使用，必須訂立嚴格的貸款合同，對貸款額度、資金用途、貸款利率、如何結算、貸款期限以及違約責任等內容做出明確的規(guī)定。

2.6 債務信息披露與風險預警機制

規(guī)范地方舉債行為的過程必須伴隨完善的監(jiān)管機制和公平有效的市場環(huán)境，這都離不開充分的信息披露，這一點上可以借鑒美國對其地方公債信息披露的相關規(guī)定。需披露的信息主要包括舉債項目信息和舉債主體信息。舉債項目方面：舉債金額、舉債方式、付息次數(shù)、利率、還本付息安排、償債來源、資金用途等；舉債主體層面，應涵蓋人口、人均收入等經(jīng)濟狀況，每年債務利息及本金支出、存量債務情況、財政收入占比等財政情況。

地方舉債的風險包括到期不能償還債務的風險、利率風險、資金使用效率風險、官員道德風險、削弱國家宏觀調控效果的風險等。為達到有效防范地方債務風險的目的，需對地方債務進行量化管理。通過建立諸如償債率、負債率、債務依存度等相關指標體系，對可能產(chǎn)生的風險進行事前控制，有效監(jiān)測地方債務風險狀況。

3 結語

從法律層面賦予地方適度的舉債權限后，能夠讓地方政府通過合法、正規(guī)的渠道舉借債務，打開地方規(guī)范融資的大門，同時，完善的地方舉債制度能夠規(guī)范地方政府的舉債行為，同時也可為地方債務的管理和風險預警機制的建立提供基礎。當然，禁止或過于苛刻的限制地方政府的舉債行為不可取，但對地方舉債實施適當?shù)南拗埔彩潜夭豢缮俚?。為?guī)范地方政府的舉債融資行為，約束其內在的舉債融資沖動，還有必要從多方面對地方的舉債行為進行監(jiān)督管理，防止地方債務無序擴張。

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