本社記者 祁彪

歷時(shí)五年，《中華人民共和國人民檢察院組織法》終于修訂完成。

從2013年人民檢察院組織法被納入立法規(guī)劃后，北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉榮軍就參與了此次修法。2016年開始人民檢察院組織法修法進(jìn)入快車道，恰逢此時(shí)，劉榮軍也進(jìn)入最高人民檢察院掛職，可以說與這部法律有著不解之緣。

值此法律正式修訂完成之際，我們邀請劉榮軍對這部法律的修訂過程進(jìn)行了回顧。

恰逢其時(shí)的一次修法

1979年7月5日頒布、1980年1月1日起施行的人民檢察院組織法，明確了我國檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的性質(zhì)、地位、作用和職責(zé)，對構(gòu)建人民檢察院組織體系、加強(qiáng)法律監(jiān)督工作、確立中國特色社會(huì)主義檢察制度發(fā)揮了重要作用。

40年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，民主法治建設(shè)日臻完善，先后出臺(tái)和修訂完善的刑事、民事和行政訴訟法等相關(guān)法律賦予了檢察機(jī)關(guān)一系列新的職能。尤其是全面依法治國的深化和國家監(jiān)察體制改革、司法體制改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置、檢察權(quán)運(yùn)行方式和保障機(jī)制等都發(fā)生了深刻變化，這些都需要在人民檢察院組織法中予以體現(xiàn)。

據(jù)了解，人民檢察院組織法修改曾先后被列入第八屆、第九屆、第十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。但是由于在一些問題上無法形成共識(shí)，因此未能完成。隨著司法改革的穩(wěn)步推進(jìn)，一些涉及檢察職權(quán)配置、增強(qiáng)法律監(jiān)督措施的改革文件陸續(xù)出臺(tái)，一些爭議問題陸續(xù)得到了解決，修改人民檢察院組織法的時(shí)機(jī)逐漸成熟。

2013年，修改人民檢察院組織法列入第十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類立法項(xiàng)目，并明確由原全國人大內(nèi)司委牽頭。原全國人大內(nèi)司委提出，這次修法的幅度為“大改”而非“中改”和“小改”，必須是全面地、系統(tǒng)地修訂和改進(jìn)。

“本次修法有著明顯的節(jié)奏變化，2013年被納入立法規(guī)劃后，前三年進(jìn)展是比較緩慢的，從2016年開始，修法節(jié)奏明顯加快?！眲s軍說。

作為本次修法的關(guān)鍵參與者，最高檢察院黨組高度重視人民檢察院組織法修改研究工作，成立了組織法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組和修改專班，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，向原全國人大內(nèi)司委報(bào)送了《中華人民共和國人民檢察院組織法修改草案（建議稿）》。原全國人大內(nèi)司委充分吸收最高檢意見，又征求了相關(guān)中央國家機(jī)關(guān)和社會(huì)各界的意見，形成了人民檢察院組織法修訂草案。

2017年8月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議對草案進(jìn)行了第一次審議。

2018年6月，人民檢察院組織法修訂草案提請十三屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議進(jìn)行了第二次審議。

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議并通過了人民檢察院組織法修訂草案。

“最近幾年，司法改革深入推進(jìn)、監(jiān)察委組建等，檢察機(jī)關(guān)不管是從組織架構(gòu)還是職能方面都發(fā)生了巨大的變化，在這種背景下，檢察院組織法的修訂可以說恰逢其時(shí)?！眲s軍教授說。

“最近幾年，司法改革深入推進(jìn)、監(jiān)察委組建等，檢察機(jī)關(guān)不管是從組織架構(gòu)還是職能方面都發(fā)生了巨大的變化，在這種背景下，檢察院組織法的修訂可以說恰逢其時(shí)。”劉榮軍說。

修改后的人民檢察院組織法共6章53條，不僅條文數(shù)量增加了近一倍，體例、內(nèi)容上也做了較大修改完善。

檢察長列席審委會(huì)制度被保留

在修訂人民檢察院組織法過程中，爭議最大的無疑是檢察長列席法院審判委員會(huì)會(huì)議的制度。

人民檢察院組織法（修訂草案）一次審議稿第二十八條規(guī)定：檢察長或者檢察長委托的副檢察長，可以列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議。

此規(guī)定一出，便引發(fā)了爭議，有相當(dāng)一部分法學(xué)專家認(rèn)為應(yīng)該刪除此條款。

“關(guān)于檢察長列席審判委員會(huì)會(huì)議，在原來的檢察院組織法中是沒有相關(guān)規(guī)定的，但是在原來法院組織法中就有規(guī)定。此后中辦〔2008〕28號(hào)文件將此列為改革任務(wù)之一，‘兩高’據(jù)此制定了《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見》，本次修法加入此條款是對之前實(shí)施效果的肯定，但是學(xué)者對于這項(xiàng)規(guī)定的反對聲音比較大?！眲s軍說。

劉榮軍進(jìn)一步解釋說，學(xué)者主要是認(rèn)為檢察長列席審委會(huì)制度會(huì)導(dǎo)致訴審合一，干擾依法獨(dú)立審判，與以審判為中心的刑事訴訟體制相矛盾、司法責(zé)任不明等，其中以中國政法大學(xué)教授顧永忠等人為代表。

據(jù)了解，顧永忠曾專門撰文建議取消該制度。顧永忠在文章中認(rèn)為，該項(xiàng)制度不利于人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)；不利于推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度的改革；不利于建立并落實(shí)司法責(zé)任制；不利于人民檢察院依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，因此取消檢察長列席審判委員會(huì)會(huì)議制度，不僅有利于人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，也有利于人民檢察院依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)。因?yàn)樵诖饲樾蜗拢靶牡谉o私天地寬”，人民檢察院就可以甩掉包袱，不再糾結(jié)于檢察長此前列席審委會(huì)會(huì)議表達(dá)的立場和意見，對人民法院的一審判決和生效判決從更加獨(dú)立、理性、超脫的立場進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，從而對于“保證刑事抗訴的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性”具有非常積極的意義。

但是在最終審議通過的人民檢察院組織法中，該項(xiàng)條款被確立。審議通過的人民檢察院組織法第二十六條規(guī)定：人民檢察院檢察長或者檢察長委托的副檢察長，可以列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議。

“其實(shí)在三審稿提交審議之前，仍舊有很多學(xué)者堅(jiān)持希望刪除這項(xiàng)制度。我本人的觀點(diǎn)也傾向于刪除這項(xiàng)制度，但是我在最高檢察院掛職期間了解到，這項(xiàng)制度確實(shí)在目前的司法環(huán)境下利大于弊，我想這也是這項(xiàng)條款最終被保留的原因?！眲s軍說。

劉榮軍表示，最終保留這一條款的主要原因在于：首先，過去我國強(qiáng)調(diào)的公檢法機(jī)關(guān)相互獨(dú)立、相互合作、相互制約的原則仍然發(fā)揮作用，其前提是黨的領(lǐng)導(dǎo)。其次，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了在法庭審理和訴訟活動(dòng)中監(jiān)督之外，對于實(shí)施了訴訟活動(dòng)的審委會(huì)實(shí)行監(jiān)督，也有合理依據(jù)。第三，以往的實(shí)踐證明，審判委員會(huì)雖然發(fā)揮了良好的作用，但是同時(shí)也存在法律上的缺陷，而檢察監(jiān)督對于彌補(bǔ)缺陷具有一定的作用。最后要指出的是，如果審委會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，則其決策過程應(yīng)該在一定的監(jiān)督下進(jìn)行。在當(dāng)下的制度結(jié)構(gòu)中，檢察長列席制度雖然不理想，卻也是最好的選擇。

與監(jiān)察法銜接是必然考慮

隨著監(jiān)察法的制定、監(jiān)察委的成立以及檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，檢察機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)和權(quán)力職能都發(fā)生了很大的變化，因此在本次修法過程中，如何以法律形式確立這種變化以及與監(jiān)察法銜接，便成了必須要考慮的問題。

“深化監(jiān)察體制改革是重大政治體制改革，這場改革涉及檢察院的職權(quán)調(diào)整和人員轉(zhuǎn)隸。檢察院的職權(quán)，特別是偵查權(quán)還有沒有？有多大？必須依照監(jiān)察法和刑事訴訟法等有關(guān)法律，在修改檢察院組織法時(shí)作出銜接性的規(guī)定。這樣法律之間才能和諧統(tǒng)一，才能為監(jiān)察委員會(huì)、檢察院行使職權(quán)提供進(jìn)一步的法律保障?！眲s軍表示。

正是基于上述原因，劉榮軍表示，檢察院組織法在修改時(shí)，以第二十條第一款、第三款“依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；對刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴”的形式回應(yīng)了與監(jiān)察法的銜接。

“其實(shí)與監(jiān)察法的銜接問題之所以會(huì)引人關(guān)注，本質(zhì)探討的是反貪、反瀆部門轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)還能否保留偵查權(quán)，對此，本次修法的態(tài)度其實(shí)是比較明確的?！眲s軍說。

劉榮軍表示，除了在刑事案件中行使偵查權(quán)，調(diào)查核實(shí)也是檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)的一個(gè)保障，檢察院只有通過相關(guān)的調(diào)查核實(shí)才能確定違法情況，并據(jù)此提出督促意見和檢察建議，因此應(yīng)該賦予檢察院偵查權(quán)。從理論上說，公權(quán)的行使需要配套一定的措施，例如公訴權(quán)的行使與偵查權(quán)的結(jié)合，民行檢察監(jiān)督權(quán)的行使當(dāng)然不宜動(dòng)用偵查權(quán)限，與之配套的應(yīng)該是調(diào)查核實(shí)權(quán)。主要是便于收集、核實(shí)證據(jù)。在多年的檢察實(shí)踐中，調(diào)查核實(shí)權(quán)的確發(fā)揮了良好的作用，所以在法律中加以規(guī)定是必然的。

2011年最高人民法院、最高人民檢察機(jī)關(guān)印發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，規(guī)定了人民檢察機(jī)關(guān)在行使民行檢察監(jiān)督時(shí)享有調(diào)查核實(shí)的權(quán)力，并明確調(diào)查核實(shí)的對象僅為案件當(dāng)事人和案外人，不包括法院審判人員。2013年頒行的民事訴訟法第二百一十條，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事檢察監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)權(quán)。

作為對這一成果的保留和固定，修訂后人民檢察院組織法第二十一條規(guī)定：人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。

亮點(diǎn)頗多 但仍留有些許遺憾

回顧五年修法進(jìn)程，劉榮軍表示：“本輪檢察院組織法的修訂是我較為全面參與立法的一次經(jīng)歷，總的來說，我認(rèn)為本次修法是民主立法體現(xiàn)得比較充分的一次，全國人大法工委在認(rèn)真梳理1000多條反饋意見的基礎(chǔ)上，最終形成了新修訂的檢察院組織法，法學(xué)界及實(shí)務(wù)界的許多觀點(diǎn)都得到了采納或者借鑒。而在立法過程中，許多立法咨詢會(huì)或者討論會(huì)，全國人大、最高檢和中國法學(xué)會(huì)的重要領(lǐng)導(dǎo)都親自到場，自始至終傾聽專家學(xué)者的建議，這也為專家學(xué)者的建議能夠被聽取提供了基礎(chǔ)。此外，整個(gè)立法過程中深入貫徹了以往的立法經(jīng)驗(yàn)和原則，對于已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)定，尚不成熟的經(jīng)驗(yàn)暫時(shí)擱置，這是非常負(fù)責(zé)任的，而且也充分考慮到了與其他法律之間的銜接問題，比如和民事訴訟法、行政訴訟法等法律之間的銜接問題。五年時(shí)間修訂一部法律，時(shí)間還是比較長的，這也反映了立法者的一種審慎態(tài)度。”

>>圖1 五年磨一劍，使這部法律亮點(diǎn)頗多。比如明確了人民檢察院的性質(zhì)和任務(wù)。

五年磨一劍，也使這部法律亮點(diǎn)頗多。

比如明確了人民檢察院的性質(zhì)和任務(wù)。圍繞堅(jiān)持憲法定位，規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行?！?/p>

>>圖2 隨著監(jiān)察法的制定、監(jiān)察委的成立以及檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，檢察機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)和權(quán)力職能都發(fā)生了很大的變化。

>>圖3 人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設(shè)立檢察室。

與目前檢察機(jī)關(guān)正在開展的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革相呼應(yīng)，完善了人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定。第一，規(guī)定了人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確了人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，設(shè)必要的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。為貫徹司法改革要求，合理精簡整合人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)定檢察官員額較少的設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院和基層人民檢察院，可以設(shè)綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。檢察院可以設(shè)必要的檢察輔助機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)。第二，規(guī)定了派駐檢察室和巡回檢察監(jiān)督方式，人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設(shè)立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)，也可以對上述場所進(jìn)行巡回檢察。這一規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)完善派駐檢察室和巡回檢察相結(jié)合的監(jiān)督工作機(jī)制提供了法律依據(jù)。

同時(shí)，鞏固了司法改革的相應(yīng)成果，完善了人民檢察院的辦案組織。按照司法責(zé)任制的要求，完善了獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定“人民檢察院辦理案件，根據(jù)案件情況可以由一名檢察官獨(dú)任辦理，也可以由兩名以上檢察官組成辦案組辦理。由檢察官辦案組辦理的，檢察長應(yīng)當(dāng)指定一名檢察官為主辦檢察官，組織、指揮辦案組辦理案件”。完善了檢察委員會(huì)的職能、組成、議事程序、決定的效力等規(guī)定。完善了人民檢察院行使職權(quán)的保障。防止對檢察權(quán)的外部干預(yù)，明確“任何單位或者個(gè)人不得要求檢察官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)。對于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理，或者人民檢察院內(nèi)部人員過問案件情況的，辦案人員應(yīng)當(dāng)全面如實(shí)記錄并報(bào)告；有違法違紀(jì)情形的，由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重追究行為人的責(zé)任”。規(guī)定人民檢察院采取必要措施，維護(hù)辦案安全。對妨礙人民檢察院依法行使職權(quán)的違法犯罪行為，依法追究法律責(zé)任。此外，還對檢察機(jī)關(guān)編制管理、經(jīng)費(fèi)保障、人員培訓(xùn)、信息化建設(shè)等，作出了規(guī)定。

“雖然本次修法亮點(diǎn)頗多，但正如任何事情不可能十全十美一樣，本次修法也有一些遺憾，比如關(guān)于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能銜接仍然沒有十分明確，即法律監(jiān)督權(quán)是否應(yīng)適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其程序，這關(guān)系本次司法改革和依法治國的核心問題。另外，檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置未能像法院的針對性設(shè)置，缺乏專門性和全局性。但瑕不掩瑜，總的來說，本次修法是較為成功的?！眲s軍說。

人民檢察院組織法五年修法歷程，既是對過去司法環(huán)境變化以及司法改革成果的總結(jié)，又為未來檢察機(jī)關(guān)的前進(jìn)確定了方向。