郭曉鳴 丁延武 張耀文 四川省社會科學(xué)院

四川省沐川縣竹海一景

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是應(yīng)對當(dāng)前我國“三農(nóng)”領(lǐng)域面臨的一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略舉措。與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)更為薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題更為突出，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的難度更大。貧困地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅有利于本地區(qū)提升經(jīng)濟社會發(fā)展水平，縮小其與非貧困地區(qū)的差距，還有利于加快經(jīng)濟增長新舊發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。因此，貧困地區(qū)無疑是實施鄉(xiāng)村振興所應(yīng)重點關(guān)注的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)通過鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧的協(xié)同并進，以更大的支持力度讓貧困地區(qū)盡快改變落后面貌。

就當(dāng)前而言，貧困地區(qū)面臨著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的雙重歷史使命，與其他地區(qū)相比，貧困地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興面臨著以下五個方面的特殊難題：一是農(nóng)業(yè)分散化經(jīng)營與縱向整合趨勢相對立。貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)普遍呈現(xiàn)出分散化、小規(guī)模、低水平等突出特征，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸與整合困難，與縱向一體化經(jīng)營的基本發(fā)展趨勢相悖離。二是小農(nóng)戶發(fā)展受困與集體經(jīng)濟薄弱相交織。持續(xù)性發(fā)展能力不足，無疑是當(dāng)前貧困地區(qū)小農(nóng)戶面臨的共同難題，加之集體經(jīng)濟嚴(yán)重薄弱，也無法有效發(fā)揮對小農(nóng)戶的服務(wù)和保護功能。三是區(qū)域競爭不斷加劇和城鄉(xiāng)要素爭奪相疊加。貧困地區(qū)的要素吸附能力較弱，導(dǎo)致出現(xiàn)“缺錢缺人”的普遍性困境。四是生態(tài)環(huán)境保護加強與開發(fā)需求不斷增長相悖離。貧困地區(qū)在空間上與生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感脆弱地帶高度重疊，但為擺脫落后現(xiàn)狀，實現(xiàn)大力度開發(fā)建設(shè)的需求又特別強烈。五是投資建設(shè)需求巨大與資金籌集困難相矛盾。貧困地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興在投入上具有覆蓋范圍廣、涉及領(lǐng)域多等特征，但其經(jīng)濟發(fā)展又普遍落后，地方財政收入有限，導(dǎo)致存在較大投入缺口。面對以上五個方面的困難，貧困地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興必須立足自身實際大膽創(chuàng)新突破，探尋更具開拓性的發(fā)展思路，制定更具針對性的政策措施。從已有實踐來看，四川省沐川縣探索以綠色發(fā)展理念為主線的生態(tài)振興路徑的成功經(jīng)驗值得認(rèn)真總結(jié)和借鑒。

1 沐川的創(chuàng)新探索

——以開放性振興為指向釋放內(nèi)生動力。沐川擁有豐富的生態(tài)資源、特色農(nóng)業(yè)資源，但卻因為地理阻隔、交通不便而無法與消費市場對接，因為資本、人才、技術(shù)等發(fā)展要素稀缺而沒有能力進行開發(fā)。針對“富饒的貧困”的發(fā)展現(xiàn)狀，沐川在推進鄉(xiāng)村振興中堅持樹立開放發(fā)展的理念，以開放尋求突破，以開放實現(xiàn)發(fā)展，使物質(zhì)流、信息流、人流等從外部區(qū)域充分流入。一是積極打通區(qū)域內(nèi)外聯(lián)接干道。全力推進多條通縣快速路建設(shè)，加快縣鄉(xiāng)公路升級改造，形成串聯(lián)城鄉(xiāng)發(fā)展的“內(nèi)循環(huán)”，形成內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)通的綠色交通網(wǎng)絡(luò)體系，融入樂山市和天府新區(qū)1小時經(jīng)濟圈。二是發(fā)展農(nóng)村電商。通過國家級電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范項目，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品上行及其配套體系、縣域電子商務(wù)公共服務(wù)體系，開展農(nóng)村電商人才培訓(xùn)，促進本地優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品與外部市場需求的雙向、快速對接，解決農(nóng)產(chǎn)品“賣價低”“賣難”的問題，2017年，沐川電商交易額突破1.2億元，同比增長20%。三是強化鄉(xiāng)村振興人才的吸引聚納。到2017年，引導(dǎo)農(nóng)村勞動者轉(zhuǎn)移就業(yè)9.2萬人，建成返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園12個，扶持1100余名返鄉(xiāng)農(nóng)民工、青年（大學(xué)生）創(chuàng)辦經(jīng)濟實體750余個，入選全國第三批結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點縣。開展新型職業(yè)農(nóng)民培育，培育一批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。

——以綠色發(fā)展為導(dǎo)向塑造比較競爭優(yōu)勢。綠色是沐川最美的底色，生態(tài)是沐川最大的優(yōu)勢，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的思路，發(fā)展山區(qū)型生態(tài)經(jīng)濟，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。一是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。走綠色、有機農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，加快種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，2014年以來，新建“三品一標(biāo)”生產(chǎn)基地1.55萬畝，累計達43.5萬畝；“三品一標(biāo)”認(rèn)證42個，其中有機食品18個、綠色食品8個，“三品”比重達到84.5%，成功創(chuàng)建為省級有機產(chǎn)品認(rèn)證示范縣和省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管示范縣。二是發(fā)展生態(tài)型六次融合產(chǎn)業(yè)。以生態(tài)為基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)為支撐、文化為紐帶，大力探索“旅游+”發(fā)展模式，重點發(fā)展養(yǎng)生養(yǎng)老、森林康養(yǎng)、文化體驗、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，促進本地生態(tài)資源與外部要素有機整合，促進本地生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)與外地市場需求有效對接。

——以適度規(guī)模為引領(lǐng)強化優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)競爭力。針對土地細(xì)碎、多山地地形、農(nóng)業(yè)資源分散化等特征，又面臨大中型龍頭企業(yè)招引難的問題，沐川選擇本土化的適度規(guī)模農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，以小群體、大規(guī)模、精品化為基本指向提升優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)競爭力。一是強化農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。以農(nóng)業(yè)園區(qū)為載體，大力推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；ㄔO(shè)，培育林竹、茶葉、林下養(yǎng)殖、果蔬、中藥材五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以適度集中方式建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地162個（林竹16個、林下養(yǎng)殖18個、茶葉64個、獼猴桃21個、李子26個、蔬菜中藥材17個）、1000畝以上園區(qū)48個，形成了“五業(yè)六帶百基地”農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。二是培育新型經(jīng)營主體。培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、本土化農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體。截至2017年底，全縣農(nóng)業(yè)企業(yè)達到189個、專業(yè)合作社321個、家庭農(nóng)場109個、專業(yè)大戶1034戶，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積達到8.4萬畝。

——以小農(nóng)提升為基礎(chǔ)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。貧困地區(qū)多為山地、深丘地形，地塊狹小、分散、坡度大，農(nóng)業(yè)機械應(yīng)用范圍有限，能夠密集進行勞動投入和擅于精耕細(xì)作的小農(nóng)戶具有很強的適應(yīng)性。沐川尤其注重對弱小農(nóng)戶的保護與支持，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。一是培育本土化的經(jīng)營主體。注重堅持眼睛向內(nèi)，適度規(guī)模，穩(wěn)定優(yōu)先，重點以本土農(nóng)業(yè)企業(yè)、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)人員、貧困戶等為重點培育對象，支持本土農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等經(jīng)營主體加快發(fā)展，讓小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間形成緊湊的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。二是創(chuàng)新利益分享模式。建立小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間訂單農(nóng)業(yè)、股份合作、土地股份合作、資產(chǎn)收益扶貧、養(yǎng)殖托管等利益共享方式，讓小農(nóng)戶分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。三是強化社會化服務(wù)支持。注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)后環(huán)節(jié)的社會化服務(wù)體系建設(shè)，推動冷鏈庫、農(nóng)產(chǎn)品初加工項目建設(shè)，截止到2018年3月，已投入財政資金820萬元，建成800噸冷藏庫；規(guī)劃建設(shè)33座以上冷藏設(shè)施，新建冷庫容量1640噸。

——以強化社會建設(shè)為重點促進鄉(xiāng)村全面振興。沐川在鄉(xiāng)村振興中合理處理經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)之間的關(guān)系，更加重視在脫貧攻堅中普遍忽視了的社會建設(shè)，讓鄉(xiāng)村的獨特形態(tài)得以保持、魅力文態(tài)得以彰顯、優(yōu)美生態(tài)得以涵養(yǎng)。一是加強基層黨組織建設(shè)。采取回引參選、跨村參選、下派參選等辦法，拓寬選人用人渠道，優(yōu)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)。二是開展精神文明建設(shè)。開展文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建、文明衛(wèi)生勸導(dǎo)行動、評先樹優(yōu)活動、深入開展“感恩奮進·我的脫貧路”群眾宣講、農(nóng)村志愿服務(wù)活動、“傳家風(fēng)、立家規(guī)、樹新風(fēng)”等一系列活動，傳承優(yōu)秀文化，弘揚公序良俗。加強村級鄉(xiāng)規(guī)民約的約束力，建立鄉(xiāng)土道德評議機制，運用熟人社會的聲譽機制對村民行為形成正向激勵和規(guī)范約束。三是強化傳統(tǒng)文化的挖掘、傳承和保護。開展傳統(tǒng)村落保護行動，對傳統(tǒng)大院、老舊房屋予以掛牌標(biāo)志；建立優(yōu)秀傳統(tǒng)文化圖文檔案、農(nóng)耕博物館，加強對傳統(tǒng)文化的記錄；培養(yǎng)傳統(tǒng)文化傳承隊伍，依托部分學(xué)校和少年宮建立“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承基地”。四是完善公共文化基礎(chǔ)設(shè)施。推進縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）三級公共文化設(shè)施建設(shè)、廣電雙向網(wǎng)絡(luò)與寬帶鄉(xiāng)村建設(shè)、貧困村應(yīng)急廣播建設(shè)、貧困村閱報欄建設(shè)、廣播電視臺達標(biāo)工程、體育中心足球場改造和230個基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)。

沭川縣城一景

——以系統(tǒng)性政策為平臺匯聚多元政策合力。針對投資缺口較大、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅并行推進的現(xiàn)狀，沐川注重將目標(biāo)指向總體一致、實施路徑和具體舉措存在重合的政策整合銜接起來，避免多種資金項目安排配置出現(xiàn)重復(fù)分散，最大限度地發(fā)揮多元政策資源的疊加效應(yīng)。一是在制度設(shè)計上，注重將縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與脫貧攻堅結(jié)合起來，將脫貧農(nóng)戶可持續(xù)生計保障、健康鄉(xiāng)村建設(shè)和社會保障體系建設(shè)等內(nèi)容納入到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃之中。二是在政策舉措上，注重鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的整合協(xié)同。在推動發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村三大支柱性產(chǎn)業(yè)中，既注重對貧困人口的覆蓋與帶動，也注重扶貧資金項目向三大支撐性產(chǎn)業(yè)的傾斜投入。編制鄉(xiāng)村振興項目庫，以項目庫為基礎(chǔ)整合涉農(nóng)資金項目。

2 借鑒沐川改變“后進梯隊”狀況

——構(gòu)建多元人才培育機制。一是引導(dǎo)外部人才流向貧困地區(qū)鄉(xiāng)村。出臺人才吸引的優(yōu)惠政策，構(gòu)建公平競爭空間，暢通社會上升渠道，讓貧困地區(qū)成為創(chuàng)業(yè)人員、年輕干部實現(xiàn)人生價值、創(chuàng)造幸福生活的筑夢空間。系統(tǒng)研究解決“人才下鄉(xiāng)”所帶來的家屬就業(yè)、子女就學(xué)等問題。二是引導(dǎo)和鼓勵本地外出人才回流。要出臺具體支持政策，鼓勵能力相對更加突出的退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大學(xué)生等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。三是注重本土人才培育。加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，尤其是從貧困地區(qū)農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀出發(fā)，合理增加農(nóng)技人員、教師、醫(yī)生等人員編制。培育新型職業(yè)農(nóng)民、鄉(xiāng)村工匠、文化能人和非遺傳承人等。

——構(gòu)建小農(nóng)戶支持保護機制。發(fā)揮小農(nóng)戶在貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支柱作用。一是加強對支持保護小農(nóng)戶重要意義的認(rèn)識。將農(nóng)業(yè)支持政策從重點支持規(guī)模經(jīng)營主體向支持規(guī)模經(jīng)營主體和小農(nóng)戶并重的方向轉(zhuǎn)變。二是分類明確小農(nóng)戶支持保護重點。要從小農(nóng)戶群體本身正處于分化發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，采取有針對性和差異化的扶持政策，重點支持發(fā)展型小農(nóng)轉(zhuǎn)型升級。鼓勵小農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)、地塊置換等方式實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，演變?yōu)榧彝マr(nóng)場或?qū)I(yè)大戶。三是加強小農(nóng)戶的社會化服務(wù)體系支持。在生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性社會化服務(wù)、金融、培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)保險、電商等方面加強對小農(nóng)戶的支持，實現(xiàn)小農(nóng)戶社會化服務(wù)的全環(huán)節(jié)支撐、全要素保障。

——深化農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革能夠關(guān)聯(lián)性地帶動城市要素向農(nóng)村流動聚集，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這對發(fā)展要素尤為稀缺的貧困地區(qū)無疑更為重要。一是深化農(nóng)村承包土地的“三權(quán)分置”改革。加快土地流轉(zhuǎn)市場交易體系建設(shè)，解決因產(chǎn)權(quán)分散、農(nóng)民獲取信息困難而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)交易性和流動性不足的困境。二是深入推進宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式，利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、休閑體驗、健康養(yǎng)生等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點成果在貧困地區(qū)應(yīng)用。利用好村莊零散閑置的建設(shè)用地，保障農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求。三是深化集體林地改革。重點改變林木資源“砍伐+銷售”的單一低效經(jīng)營方式，促進林地規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展附加值更高的林下經(jīng)濟、森林旅游、森林康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)。

沐川縣桃源山居新農(nóng)村綜合體全景

——構(gòu)建多元投入保障機制。一是加大財政資金投入力度。完善財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機制，財政投入鄉(xiāng)村振興資金應(yīng)與年度GDP增速、年度財政收入增幅相掛鉤，各級財政轉(zhuǎn)移支付要重點向貧困縣尤其是深度貧困縣傾斜。二要撬動社會資本。發(fā)揮財政資金的投資引導(dǎo)作用，通過設(shè)立發(fā)展基金、風(fēng)險補償基金吸引社會資本投向鄉(xiāng)村振興。三是推動金融資本進入鄉(xiāng)村振興投資領(lǐng)域。抑制農(nóng)村信用社、農(nóng)商銀行脫農(nóng)傾向，推動農(nóng)村信用體系建設(shè)，解決借貸雙方信息不對稱和貸款違約懲戒難的問題。創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品模式，采用土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保、農(nóng)民合作社擔(dān)保、農(nóng)戶聯(lián)保等方式實現(xiàn)借貸增信，有效緩解金融機構(gòu)因害怕農(nóng)戶違約而導(dǎo)致不敢放貸的矛盾。

——構(gòu)建政策整合機制。促進鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅、新農(nóng)村建設(shè)等其他戰(zhàn)略舉措之間的政策整合，匯聚政策合力。一是增強各項政策舉措的聯(lián)動性。在脫貧攻堅中，要將鄉(xiāng)村振興的各項要求融入其中，把深度貧困地區(qū)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的重點，在確保“兩不愁”“三保障”和公共服務(wù)指標(biāo)等指標(biāo)達標(biāo)的同時，同步推進生態(tài)建設(shè)、基層善治、文化傳承，為鄉(xiāng)村全面振興奠定堅實基礎(chǔ)。二是注重工作機制的整合。要將脫貧攻堅中形成的較好的做法、模式、政策固化成為規(guī)范制度，如實施區(qū)域扶貧協(xié)作、對口幫扶、設(shè)置駐村工作組和第一書記等，積極應(yīng)用到鄉(xiāng)村振興之中。三是注重資金項目的整合。要制定關(guān)于財政涉農(nóng)資金和鄉(xiāng)村振興項目整合的實施細(xì)則，解決整合資金項目面臨的實際困難。建立健全資金項目整合制度與平臺，有效解決資金使用分割，利用效率不高的問題。