王 歡

（河海大學(xué) 人口研究所，江蘇 南京 211100）

一、引言

黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。具體到養(yǎng)老經(jīng)濟保障領(lǐng)域，則意味著以公平的養(yǎng)老保險制度平等地滿足不同人群的養(yǎng)老需要已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。2015年初，國務(wù)院印發(fā)《機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），簡稱“養(yǎng)老保險新政”，對機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度“并軌”，促進養(yǎng)老保險體系向公平發(fā)展邁出了關(guān)鍵一步。然而任何一項改革，從出臺到實施都絕非易事，這一過程中每一環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況都會直接影響到制度的最終效果及可持續(xù)性。這決定了對于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的關(guān)注，不應(yīng)僅停留在政策文本，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策的實施與落實[1]。

針對養(yǎng)老保險新政的研究，目前主要涉及：（1）改革價值評價，認(rèn)為此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度“并軌”改革有利于推動制度由“碎片化”走向“大一統(tǒng)”[2]，有助于養(yǎng)老保險公平發(fā)展[3-4]；（2）對改革效果評價，研究“并軌”前后養(yǎng)老金替代率變化，認(rèn)為改革在一定程度上增加了不同人群養(yǎng)老金水平的公平性，但與此同時也增加了個體養(yǎng)老金待遇的不確定性[5-6]；（3）對改革配套措施的研究，包括降低繳費率、提高退休年齡、縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平及改革行政體制等[7-8]；（4）對職業(yè)年金制度的研究，分析了職業(yè)年金建立的難點和對策，從國外職業(yè)年金建立與發(fā)展提出對中國的啟示等[9-10]。

盡管已有研究對認(rèn)識本次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革提供了理論支持并取得了一些研究成果，但絕大多數(shù)研究仍然停留在宏觀改革環(huán)境、中觀政策建設(shè)上，而對微觀層面政策具體落實這“最后一公里”的研究相當(dāng)匱乏，鮮有基于事業(yè)單位特征及復(fù)雜性的探討，也普遍缺少對政策與實踐之間張力及困境的解釋。本文擬對此展開深入研究。

二、事業(yè)單位調(diào)查現(xiàn)狀

公立醫(yī)院是公共衛(wèi)生及醫(yī)療服務(wù)的供給主體，也是我國事業(yè)單位的重要組成部分[11]。2015年1月，江蘇省被國務(wù)院醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組正式確定為新醫(yī)改以來國家層面首次以省級為單位推進公立醫(yī)院改革的四個綜合醫(yī)改試點省份之一。為系統(tǒng)研究事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革推進情況，課題組以公立醫(yī)院為切入點，于2016年8月至2017年3月展開實地調(diào)查?？紤]經(jīng)濟社會發(fā)展水平區(qū)域差異，基于分層抽樣原則，選取江蘇省S、N、X、Q四市作為一級抽樣單元，結(jié)合江蘇省公立醫(yī)院等級分布，抽取三級醫(yī)院3家、二級醫(yī)院4家、一級醫(yī)院5家，共計12家公立醫(yī)院。通過走訪樣本公立醫(yī)院相關(guān)人員以及江蘇省各級機構(gòu)編制委員會辦公室、財政部門、人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生與計劃生育委員會等事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革相關(guān)部門，圍繞公立醫(yī)院工作人員、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給、養(yǎng)老保險參保、財政支持等情況展開調(diào)查；發(fā)放問卷636份，回收有效問卷588份，有效應(yīng)答率為92.45%；同時對部分人員進行了深度訪談和小組焦點訪談。如無特殊說明，本文數(shù)據(jù)均由調(diào)查資料整理得到。具體來看，養(yǎng)老保險新政實施前，以公立醫(yī)院為代表的事業(yè)單位具有以下突出特征：

（一）編外人員成為主力

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，截至2015年底，12家公立醫(yī)院共有14 820名工作人員。其中，編外人員占比58.60%，高出編內(nèi)人員17.2個百分點，超編運行已經(jīng)成為公立醫(yī)院的突出特征。例如，三級醫(yī)院SA中編外人員占比已經(jīng)達(dá)到70%，是編內(nèi)人員的2.33倍。相似的情況也出現(xiàn)在二級醫(yī)院NB，其編內(nèi)人員僅占27.96%，不足編外人員的40%（見表1）。從雇傭形式來看，調(diào)查發(fā)現(xiàn)編外人員主要通過簽訂勞動合同、勞務(wù)合同、人事代理合同以及勞務(wù)派遣合同等形式上崗，承擔(dān)醫(yī)療（醫(yī)生、護士、醫(yī)技、藥技等）、行政管理、醫(yī)療輔助（病案室、掛號收費等）以及勤雜衛(wèi)生等工作。12家公立醫(yī)院編外人員中，醫(yī)生占比23.2%，護士占比49.6%，醫(yī)技與藥劑人員占比20.3%。這些編外人員普遍受過良好的高等教育，比較年輕（平均年齡39.4歲），對編制內(nèi)外人員待遇平等的訴求十分迫切。

（二）編制內(nèi)外人員同崗不同酬

編制內(nèi)外工作人員待遇差異問題仍然突出。12家公立醫(yī)院中僅有SA、NA兩家三級醫(yī)院實現(xiàn)了編制內(nèi)外工作人員同崗?fù)辏ㄒ姳?），但仍有78.2%的編外人員表示在薪酬待遇上與編內(nèi)人員存在明顯差距，甚至具有“隨意性”。比如調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，公立醫(yī)院XB的編外人員工資僅包含基本工資和績效工資兩項，與同崗的編內(nèi)人員相比缺少津貼補貼，而公立醫(yī)院XC的編外人員工資則按照同崗編內(nèi)人員基本工資和績效工資之和的60%發(fā)放。由于編制內(nèi)外人員待遇水平及結(jié)構(gòu)差異十分顯著，這使得兩類人群并不具備統(tǒng)一的養(yǎng)老保險參?；A(chǔ)。

（三）財政對公立醫(yī)院的支持不足

12家公立醫(yī)院的財政補助情況可以歸納為兩種類型（見表1）：一是定額補助。調(diào)查中有11家公立醫(yī)院實行財政定額補助，其中補助額度最高的為一級醫(yī)院QB，占醫(yī)院年收入的16.67%，最低的為三級醫(yī)院XA，補助額度僅為醫(yī)院年收入的0.33%，財政補助水平普遍偏低且補助標(biāo)準(zhǔn)多年不變。通過對醫(yī)院管理人員的訪談進一步發(fā)現(xiàn)，在補貼內(nèi)容上，定額財政補貼標(biāo)準(zhǔn)主要通過考慮基建、設(shè)備購買、公共衛(wèi)生服務(wù)等非人員經(jīng)費類支出情況綜合確定，并不包含醫(yī)院工作人員的工資及社會保險費用，意味著公立醫(yī)院需要自行承擔(dān)工作人員的工資及社會保險相關(guān)費用，這增加了醫(yī)院運營壓力。二是按比例補助。12家公立醫(yī)院中僅有一級醫(yī)院QC實行按比例補貼，補貼力度為包括編內(nèi)人員工資與社會保險相關(guān)費用在內(nèi)的醫(yī)院各項支出的70%。此外財政還按照2490元/人·月的標(biāo)準(zhǔn)補貼該醫(yī)院編外人員用工成本。由于財政補貼力度較大，醫(yī)院QC財務(wù)運營壓力相對較小。此外，醫(yī)保定額結(jié)算下財政補助的缺位也加劇了醫(yī)院的運營壓力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府為控制醫(yī)藥報銷費用支出，為每家醫(yī)院設(shè)定企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療報銷額度的上限，超過該限度的部分由醫(yī)院自行承擔(dān)，醫(yī)保中心不予結(jié)算，也無任何其他財政補助。比如，一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院XC，市醫(yī)保中心規(guī)定其每月可報銷額度為:企業(yè)職工醫(yī)療保險費用15人，每人次1800元；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險費用200萬；超支部分由醫(yī)院自行解決?？梢?，財政對公立醫(yī)院的支持不足已是普遍現(xiàn)象。在現(xiàn)有運營狀況的基礎(chǔ)上，隨著薪酬待遇和社會保險費等人力成本的增加，公立醫(yī)院勢必將面臨更大的財務(wù)壓力。

表1“并軌”前江蘇省公立醫(yī)院基本情況

（四）編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險參保路徑不一

早在20世紀(jì)90年代初，江蘇省就開始了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點，鼓勵有條件的地方先試先行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公立醫(yī)院編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險參保路徑并不統(tǒng)一（見表2）。截至2014年10月，12家公立醫(yī)院中有2家編內(nèi)人員仍參加傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老制，由單位負(fù)責(zé)發(fā)放退休金；其余10家參加當(dāng)?shù)貦C關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點；12家公立醫(yī)院中，與醫(yī)院直接簽訂勞動合同的編外人員中，有96.4%的人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，但仍有少數(shù)人員未參加養(yǎng)老保險。改革前，所有工作人員均未參加任何形式的補充養(yǎng)老保險。由此可見，雙軌制“并軌”前，公立醫(yī)院僅編制內(nèi)外兩類工作人員就存在三種養(yǎng)老保險參保路徑，這對改革前后養(yǎng)老保險制度的銜接造成了一定困難。

表2“并軌”前江蘇省公立醫(yī)院養(yǎng)老保險參保情況

（五）編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險參保規(guī)則差異懸殊

調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見表2），已參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點的編內(nèi)人員，其繳費基數(shù)均按照檔案工資足額繳納；參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的編外人員則多按照當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%繳費。在繳費率上，參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點的10家公立醫(yī)院中，除SB、NB、SC編制內(nèi)外工作人員繳費率相同以外，其余7家公立醫(yī)院均實行大統(tǒng)籌賬戶，編內(nèi)人員的養(yǎng)老保險單位繳費率在25%以上，而編外人員單位繳費率在20%左右。在養(yǎng)老保險待遇計發(fā)上，由于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點的待遇計發(fā)與繳費“脫鉤”，這使得已參保與未參保的編內(nèi)人員養(yǎng)老金待遇一致，均按照退休前工資水平的一定比例計發(fā)；而編外人員養(yǎng)老金計發(fā)則取決于繳費年限、繳費基數(shù)、在崗職工平均工資、平均預(yù)期壽命、利率水平等因素。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年9月12家公立醫(yī)院編內(nèi)人員養(yǎng)老金平均水平為5955元/月，是企業(yè)職工養(yǎng)老金平均水平（2164元/月）的2.7倍，替代率能達(dá)到80%～90%，而編外人員退休后養(yǎng)老金替代率則僅有約40%。上述以編制身份為區(qū)隔的養(yǎng)老保險制度在規(guī)則上存在的種種差異，已經(jīng)引起了編外工作人員的強烈不滿，他們對“同保險”的要求十分迫切。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險存在的問題

2015年1月，我國機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險雙軌制“并軌”，編內(nèi)人員參加基本養(yǎng)老保險及職業(yè)年金。事實上，制度的變遷或政策的實施，都是利益相關(guān)者相互博弈的結(jié)果。利益相關(guān)者達(dá)成一致，利益從不均衡狀態(tài)走向均衡狀態(tài)，制度得以變遷或政策落實，反之則制度變遷失敗或政策擱淺[12]。本次改革的相關(guān)利益主體不僅涉及到各級機構(gòu)編制委員會辦公室、人力資源和社會保障部門、財政部門、衛(wèi)生與計劃生育委員會等政府相關(guān)部門，同時也涉及到事業(yè)單位及其編制內(nèi)、外工作人員。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述利益相關(guān)者對養(yǎng)老保險政策及實施辦法遠(yuǎn)未達(dá)成共識，這使養(yǎng)老保險改革難以全面深化落地。

（一）編制內(nèi)外工作人員參保路徑不統(tǒng)一

公平是養(yǎng)老保險制度的首要目標(biāo)。養(yǎng)老保險新政力圖通過“雙軌制”并軌促進不同人群之間養(yǎng)老保險待遇公平。然而，本次養(yǎng)老保險改革的目標(biāo)人群僅為機關(guān)事業(yè)單位編內(nèi)人員，并未考慮已經(jīng)成為主力的編外人員。根據(jù)政策，改革為編內(nèi)人員同時建立基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，而相對于僅參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的編外人員而言，這將形成新的養(yǎng)老保險路徑分化及待遇差異（見圖1）。是否以及如何統(tǒng)籌考慮編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險待遇成為擺在公立醫(yī)院面前的現(xiàn)實問題。根據(jù)2017年底頒布的《企業(yè)年金辦法》（人社部令第36號），在依法參加基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務(wù)、具有相應(yīng)經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力及建立集體協(xié)商機制的基礎(chǔ)上，可以自主建立企業(yè)年金。其中，第31條進一步指出，除企業(yè)外，“參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的其他用人單位”，“參照本辦法執(zhí)行”，這一規(guī)定給事業(yè)單位編外人員參加企業(yè)年金預(yù)留了政策空間。然而，各方在編外人員參加企業(yè)年金這一點上并未達(dá)成一致。主要有以下三種觀點：

圖1“并軌”后事業(yè)單位編內(nèi)外人員參保路徑分化

觀點1：執(zhí)行現(xiàn)行政策，事業(yè)單位自主為編外人員建立企業(yè)年金（80.6%的政府管理者、19.6%的公立醫(yī)院管理者，8.7%的公立醫(yī)院工作人員支持該觀點）。

觀點2：突破現(xiàn)行政策，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為編外人員建立企業(yè)年金（17.3%的政府管理者、77.1%的公立醫(yī)院管理者、88.3%的公立醫(yī)院工作人員支持該觀點）。

觀點3：如果沒有財政支持，即便推行，事業(yè)單位也無力為編內(nèi)人員建立職業(yè)年金，更無力為編外人員建立企業(yè)年金（93.7%的公立醫(yī)院管理者支持該觀點）。

在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策框架下，公立醫(yī)院對編制內(nèi)人員職業(yè)年金的建立具有無條件的義務(wù)，但對于編外人員企業(yè)年金的建立則更多地取決于公立醫(yī)院自身的意愿與能力?；谄髽I(yè)年金“自主”建立的屬性，政府并不具有干預(yù)事業(yè)單位建立企業(yè)年金的動機。如政府工作人員ZG表示：“現(xiàn)在的醫(yī)院都是可以面向市場的，有營利能力、有錢、有意愿，就給編外人員參加企業(yè)年金，沒有這方面財務(wù)能力就不建?！睆膯挝话l(fā)展、人才隊伍建設(shè)與穩(wěn)定及個人待遇等角度，公立醫(yī)院管理者及工作人員則認(rèn)為編制內(nèi)外人員均為單位工作人員，更何況編外人員已經(jīng)成為主力，他們與編內(nèi)人員在職期間勞動付出相同，同崗?fù)辏诵輹r也應(yīng)當(dāng)享有公平的養(yǎng)老保險待遇。但問題在于，公立醫(yī)院等事業(yè)單位是否具有為工作人員建立年金制度的籌資能力？受限于財政補助不到位且普遍缺乏動態(tài)調(diào)整的基本事實，加之綜合醫(yī)改實行的藥品零差價，以及醫(yī)保定額結(jié)算造成的拖欠、醫(yī)院正常運行人工成本快速增長等多方面的影響，公立醫(yī)院入不敷出是普遍現(xiàn)象[13]。事實上，對于公立醫(yī)院而言，由于財政對其正常運作支持力度十分有限，尤其缺乏對工資、社會保險等人員性經(jīng)費的專項補助，想辦法“創(chuàng)收”已經(jīng)成為公立醫(yī)院維持生存的首要事情。盡管醫(yī)院本身有為工作人員建立年金的意愿，但這部分“多出來”的資金卻沒有適當(dāng)?shù)幕I資渠道。有醫(yī)院相關(guān)人員表示，為編內(nèi)人員繳費參加職業(yè)年金都已經(jīng)很吃力了，更不要說為編外人員參加企業(yè)年金，如果一定要參加，那醫(yī)院只能想辦法擴大有償服務(wù)范圍，轉(zhuǎn)嫁財務(wù)壓力。

（二）養(yǎng)老保險籌資渠道不明確

穩(wěn)定的資金保障是養(yǎng)老保險制度改革及可持續(xù)發(fā)展的重要前提，其中明確的籌資渠道及責(zé)任歸屬不可或缺。然而，養(yǎng)老保險新政對于基本養(yǎng)老保險及職業(yè)年金中的單位繳費并未做出詳細(xì)規(guī)定，僅根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)做出了簡單劃分：“財政全額供款單位，采取記賬方式”；“非財政全額供款單位，單位繳費實賬積累”。實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這條規(guī)定的操作和實施絕非易事。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，“非財政全額供款”事業(yè)單位意味著政府通過差額供款的形式與單位共同籌資以保障事業(yè)單位開展出于社會公益性目的的相關(guān)服務(wù)。對于公立醫(yī)院而言，養(yǎng)老保險新政籠統(tǒng)以“單位繳費”概之，讓人感到十分困惑：養(yǎng)老保險的單位繳費部分應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)？主要有以下三種觀點：

觀點1：財政不應(yīng)分擔(dān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革成本（64.1%的政府管理者，3.5%的公立醫(yī)院管理者支持該觀點）。

觀點2：財政應(yīng)承擔(dān)事業(yè)單位編內(nèi)人員全部參保成本及部分編外人員參保成本（92.3%的公立醫(yī)院管理者、90.8%的公立醫(yī)院工作人員支持該觀點）。

觀點3：財政應(yīng)與事業(yè)單位共同承擔(dān)養(yǎng)老保險改革成本（30.5%的政府管理者、95.4%的公立醫(yī)院管理者、94.2%的公立醫(yī)院工作人員支持該觀點）。

機關(guān)事業(yè)單位編外人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，單位參保繳費部分將參照企業(yè)“稅前列支”的辦法，享受適當(dāng)優(yōu)惠?；谶@一點，調(diào)查過程中有64.1%的政府管理者認(rèn)為財政已經(jīng)“變相”承擔(dān)了公益二類事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革成本，沒有必要再撥付養(yǎng)老保險專項財政補貼。但調(diào)查中有90%以上的公立醫(yī)院管理者及工作人員認(rèn)為：編制是財政補助額度的重要依據(jù)，財政對于編內(nèi)人員的養(yǎng)老保險單位繳費成本應(yīng)當(dāng)全額承擔(dān)；而考慮到公立醫(yī)院提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益屬性并沒有身份區(qū)隔，財政對于編外人員參保成本也應(yīng)適當(dāng)承擔(dān)。比如，醫(yī)生YL認(rèn)為，“財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)為編內(nèi)人員養(yǎng)老保險的單位繳費，不然為什么還要有編制……但現(xiàn)在年輕的醫(yī)生、護士們都進不了編，他們也是醫(yī)院人才隊伍的重要部分，同樣從事公益事業(yè)，……財政也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分擔(dān)編外人員養(yǎng)老保險的單位繳費……”

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被訪者中有30.5%的政府管理者、95.4%的公立醫(yī)院管理者及94.2%的醫(yī)院工作人員對“財政應(yīng)與事業(yè)單位共同承擔(dān)養(yǎng)老保險改革成本”的觀點表示認(rèn)同。作為差額供款的二級、三級公立醫(yī)院，在養(yǎng)老保險成本的分擔(dān)上應(yīng)當(dāng)延續(xù)差額供款的思路，由財政與單位共同承擔(dān)編內(nèi)、編外工作人員養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)；而對于全額供款的一級公立醫(yī)院，則需要政府落實全額供款，保障編制內(nèi)外人員性費用支出?？梢?，政府相關(guān)部門管理者、事業(yè)單位管理者及工作人員，各方在財政支持方式與力度上的意見遠(yuǎn)未達(dá)成共識。

（三）養(yǎng)老保險制度參數(shù)設(shè)計不到位

養(yǎng)老保險改革新政并未系統(tǒng)考慮如繳費基數(shù)、“中人”①“中人”指的是《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）實施前（2014年9月30日以前）參加工作，實施后（2014年10月1日以后）退休的機關(guān)事業(yè)單位工作人員。權(quán)益及視同繳費等政策要點的可行性，為事業(yè)單位執(zhí)行改革新政以及平衡編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險權(quán)益造成了難度。

首先，在繳費基數(shù)上，由于事業(yè)單位人事改革并沒有規(guī)定編外人員與編內(nèi)人員同步進行薪酬待遇改革，前者工資內(nèi)容難以明確為基本工資、津貼補貼、績效工資的結(jié)構(gòu)，而且大部分公立醫(yī)院沒有做到編內(nèi)外人員“同崗?fù)辍?，因而編外人員并不具備參照編內(nèi)人員繳費的工資結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。加之公立醫(yī)院普遍面臨資金困難等其他因素，導(dǎo)致編外人員通常按照繳費水平下限參保，遠(yuǎn)低于編內(nèi)人員參保水平，進一步割裂了編制內(nèi)外人群的養(yǎng)老金待遇差距。

其次，對于編內(nèi)“中人”，養(yǎng)老保險改革試圖通過“過渡性”養(yǎng)老金來彌補其個人賬戶積累不足，但過渡性養(yǎng)老金的發(fā)放與“視同繳費年限”的長短有關(guān)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公立醫(yī)院中有些編內(nèi)人員具有企業(yè)工作經(jīng)歷。根據(jù)政策規(guī)定，這部分工作時間不能被認(rèn)定為視同繳費年限，其養(yǎng)老保險權(quán)益將因此受損。與此同時，改革設(shè)置了十年過渡期，養(yǎng)老金計發(fā)在原則上將進行新老方案比較，在低方案的基礎(chǔ)上補以高、低方案之差的10%。這意味著，事業(yè)單位編內(nèi)人員退休后養(yǎng)老金有可能低于改革前退休養(yǎng)老制下的待遇水平，造成改革前后個體待遇銜接的間隙。

再次，“視同繳費”擴大編制內(nèi)外人員的繳費壓力。對于編內(nèi)人員而言，改革前沒有參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點的，其事業(yè)單位工作時間“視同”繳費。這部分編內(nèi)人員不僅不用補繳，且視同繳費期間默認(rèn)為足額繳納；對于改革前參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點的編內(nèi)人員，僅確認(rèn)其實際繳費年限。但對于普遍按照最低繳費水平參保的編外人員，如果想要提高養(yǎng)老金待遇水平，則必須補繳足繳。這種情況下要做到編制內(nèi)外人員“同保險”，無論是單位還是個人，均需要承擔(dān)較大的繳費壓力。不同人群之間“視同繳費年限”規(guī)則不一致性，不僅使得“并軌”前后制度銜接不暢，也將進一步影響個體養(yǎng)老保險權(quán)益。

最后，在待遇計發(fā)上，即便是在職期間實現(xiàn)同崗?fù)甑木幹苾?nèi)外人員，由于參加養(yǎng)老保險制度不同，待遇計發(fā)時參照水平不同——前者以機關(guān)事業(yè)單位在崗人員平均工資為參照，后者則以社會平均工資為參照，這使得編制內(nèi)外人員退休后養(yǎng)老金水平仍然會有較大差異。這一由養(yǎng)老保險制度本身引起的差異，在調(diào)研中被相關(guān)被訪者歸納為“政策性不公”。正如醫(yī)院NA人事主管HJD所說“作為醫(yī)院，我們已經(jīng)通過工資改革保證編制內(nèi)外人員‘同崗?fù)辍龅健趰復(fù)觥∏【褪乾F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的差異導(dǎo)致編制內(nèi)外人員退休后養(yǎng)老金有明顯差距，這是政策本身導(dǎo)致的不公平，不是我們醫(yī)院能解決得了的，最應(yīng)該改的是養(yǎng)老保險制度本身……”

綜上可見，養(yǎng)老保險改革新政難以快速推進的最大困境在于諸多方面上參與各方難以達(dá)成共識。面對事業(yè)單位的異質(zhì)性及復(fù)雜性，養(yǎng)老保險改革新政的實施及操作并不能簡單以公益一類、公益二類來區(qū)分，也不能僅根據(jù)編內(nèi)、編外身份對事業(yè)單位工作人員進行差別對待。當(dāng)前，政策制定方中人社部門只負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險政策制定，編辦僅負(fù)責(zé)核定編制，財政部門根據(jù)編制核定結(jié)果僅負(fù)責(zé)公益一類事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革成本。各部門對于事業(yè)單位特征及基本情況缺乏充分的溝通、協(xié)商與統(tǒng)籌把握，部門職能分割使得政策的實際可操作性不容樂觀。而作為政策直接執(zhí)行者的事業(yè)單位，不僅要考慮是否能夠承擔(dān)改革成本，更要盡量平衡編制內(nèi)外工作人員的利益。個體層面上，編制內(nèi)、外工作人員則關(guān)心自己最終能拿到多少養(yǎng)老金，彼此之間有多大的待遇差距，但由于缺乏改革的直接參與機會、話語權(quán)，只能被動接受改革。養(yǎng)老保險新政改革過程中，各方主體的視角割裂、需求無法兼顧，難以形成良性互動與調(diào)適關(guān)系，這使得改革在實際中遇到諸多挑戰(zhàn)，也構(gòu)成了事業(yè)單位行動滯緩、政策效果差強人意的重要原因。

四、事業(yè)單位養(yǎng)老保險問題的突破思路

面對養(yǎng)老保險新政存在的問題及實施困境，需要結(jié)合養(yǎng)老保險改革的目標(biāo)，基于事業(yè)單位基本特征，發(fā)動自下而上的行動回應(yīng)，明確針對性的改革推進思路，全面促進養(yǎng)老保險新政在“最后一公里”的落實。

（一）樹立正確的社會養(yǎng)老保險公平價值理念

由前文分析可見，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度之所以陷入編制內(nèi)外人群分割、制度碎片化的困境，是因為改革沒有考慮編外人員已成為主力以及編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險制度差異懸殊等基本事實，而從根本上來看是由于養(yǎng)老保險制度并未踐行應(yīng)有的公平價值理念。事實上，社會養(yǎng)老保險是建立在社會全民意識和經(jīng)濟基礎(chǔ)相互關(guān)聯(lián)與制約基礎(chǔ)上的一種社會契約、經(jīng)濟分配、人權(quán)保障制度，它通過分散衰老帶來的社會風(fēng)險、互助共濟、補償利益、調(diào)節(jié)和均衡各種社會關(guān)系來保障社會成員年老后的生存權(quán)，尤其為那些喪失勞動能力的脆弱老人提供保障基本生存的支撐，是重要民生[14]。從這一角度而言，社會養(yǎng)老保險不是某一個體，某一群體的事情，而是事關(guān)老年基本生活的全民參與制度，這決定了政府應(yīng)將公平作為改革完善養(yǎng)老保險制度的出發(fā)點，以不斷消除職業(yè)、身份、地位、貧富等外生性因素對個體參加養(yǎng)老保險的影響為目標(biāo)，使得每一個社會成員都能合理地實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。具體到事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)摒除身份偏見，在充分考慮事業(yè)單位特征的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險制度，包括基本養(yǎng)老保險及年金，注重不同人群參保規(guī)則、待遇水平、籌資模式等的統(tǒng)一性與適用性，促進不同個體養(yǎng)老保險權(quán)益平等。

（二）建立相關(guān)主體協(xié)同參與機制

雙軌制“并軌”后，由于政府（財政、編辦、社保等相關(guān)部門）、以公立醫(yī)院為代表的事業(yè)單位以及編制內(nèi)外工作人員彼此之間缺乏有效的協(xié)商參與，致使信息交流不對稱，改革缺乏相關(guān)各方的認(rèn)同支持。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革不只是政府的事務(wù)，事業(yè)單位及編制內(nèi)外工作人員等相關(guān)主體，都應(yīng)當(dāng)積極參與到改革事宜之中，形成良好的伙伴關(guān)系，以自下而上的行動參與回應(yīng)自上而下的改革推進[1]。首先，政府應(yīng)當(dāng)充分釋放事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革意圖，增加事業(yè)單位、編制內(nèi)外工作人員以及社會各界對政策的了解。其次，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵相關(guān)責(zé)任主體及社會民眾針對養(yǎng)老保險改革的政策要點提出不同的意見，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等構(gòu)建統(tǒng)一、公開的平臺予以討論，使得政策能夠獲得各方主體的反饋并做出及時調(diào)整，以充分反映事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革相關(guān)各方的需求與想法。最后，經(jīng)過充分討論，在政府相關(guān)部門、事業(yè)單位以及編制內(nèi)外工作人員等各方就改革方案及細(xì)節(jié)達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，將改革進一步上升到法律的高度，通過立法予以確認(rèn)。

（三）推進事業(yè)單位綜合改革

對公立醫(yī)院而言，雙軌制“并軌”正處于事業(yè)單位改革、公立醫(yī)院綜合改革等的交錯期，這加劇了養(yǎng)老保險改革難度。事實上，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的順利推進，原則上應(yīng)以事業(yè)單位人事管理、收入分配、機構(gòu)編制等方面的改革完善為前提。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加快與事業(yè)單位養(yǎng)老保險的配套改革。首先，推進人事制度改革，健全聘用制度和崗位管理制度，實現(xiàn)事業(yè)單位由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，逐步降低編制對于用工關(guān)系的制約；其次，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位類型與特征，優(yōu)化、協(xié)調(diào)事業(yè)單位編制內(nèi)外工作人員管理辦法；最后，完善事業(yè)單位工作人員的收入分配制度，規(guī)范編制內(nèi)外工作人員的津貼補貼，實施績效工資，統(tǒng)一編制內(nèi)外人員薪酬福利待遇結(jié)構(gòu)，促進“同崗?fù)辍保瑸椤巴ｋU”奠定基礎(chǔ)。

（四）完善改革成本的財政分擔(dān)機制

以公立醫(yī)院為代表的事業(yè)單位作為不以營利為目的、提供公益性社會服務(wù)的單位，包括工作人員養(yǎng)老保險費用在內(nèi)的正常運營成本理應(yīng)由政府財政供款予以合理保障，這是其公益屬性的必然要求。雖然公益二類事業(yè)單位具有一定的面向市場的資源配置能力，但在公益性的前提制約下，其與完全參與市場競爭的企業(yè)具有本質(zhì)區(qū)別。首先，政府應(yīng)與公益二類事業(yè)單位共同承擔(dān)養(yǎng)老保險單位繳費成本。這一成本既包括編制內(nèi)人員養(yǎng)老保險參保成本，也應(yīng)包括編外人員夯實參保繳費基數(shù)、足額繳納等成本。其次，應(yīng)充分考慮事業(yè)單位類型、級別、運營狀況、工作人員數(shù)量及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等因素的影響，采取差別化、動態(tài)調(diào)整的財政分擔(dān)辦法。再次，還應(yīng)考慮事業(yè)單位的隸屬關(guān)系與屬地關(guān)系，建立改革成本的多級財政聯(lián)合分擔(dān)機制。

（五）推進企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革

公立醫(yī)院編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險路徑分化明顯，編制內(nèi)外人員對平等參保的訴求十分突出。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度設(shè)計以企業(yè)職工養(yǎng)老保險為參照，但正是由于這兩類基本養(yǎng)老保險在參與方式、繳費基礎(chǔ)、待遇計發(fā)規(guī)則等方面存在諸多差異，即便是同一事業(yè)單位、相同崗位的編制內(nèi)外工作人員，也難以實現(xiàn)“同保險”。因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的落實，還需要大力同步推進企業(yè)職工養(yǎng)老保險的改革完善：一是優(yōu)化繳費率，降低企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)，敦促企業(yè)夯實繳費基數(shù)；二是健全企業(yè)年金政策，為企業(yè)年金發(fā)展提供依據(jù)與保障，加大稅收優(yōu)惠力度以調(diào)動企業(yè)建立年金的積極性，同時通過引導(dǎo)、培育、監(jiān)管等措施完善企業(yè)年金投資市場；三是完善養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，確保企業(yè)、事業(yè)單位之間，編制內(nèi)外不同用工性質(zhì)人員的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移通暢，保障參保人員的養(yǎng)老保險權(quán)益。