溫立平 李長璐

摘要：新中國成立以來特別是進入新世紀，我國農(nóng)田水利建設(shè)明顯提速，有效保障了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會變化和小型農(nóng)田水利設(shè)施數(shù)量增加，小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度、運行管護等問題日益提上日程，經(jīng)歷了20多年的小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和管護機制創(chuàng)新探索，各地取得了一定的成績。筆者在分析總結(jié)各地改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從小型農(nóng)田水利設(shè)施本身特性、政策支撐、農(nóng)村社會變革等多層面分析了目前存在改革困境的主要原因，提出了下一步摸清小型農(nóng)田水利設(shè)施底數(shù)、總結(jié)改革經(jīng)驗、完善改革政策、夯實改革基礎(chǔ)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：小型農(nóng)田水利設(shè)施；產(chǎn)權(quán)；管護機制

自2000年以來，中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村步入繼20世紀80年代實行家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合改革帶來快速發(fā)展后變化最大的時期。這一時期，黨和政府把“三農(nóng)”作為重中之重，我國“三農(nóng)”政策發(fā)生了重大調(diào)整，農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，水電路氣房訊等基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，特別是黨的十八大以來，“三農(nóng)”成績更為世界所矚目，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，給“三農(nóng)”發(fā)展帶來更大發(fā)展機遇，也給了農(nóng)民更多的期盼，可以預(yù)見農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會進一步提速。伴隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大規(guī)模和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體變化，大量的農(nóng)村小型公益設(shè)施管護問題日漸突出，一定程度上已經(jīng)影響到了工程效益發(fā)揮，筆者結(jié)合工作實踐對如何強化小型農(nóng)田水利設(shè)施管護進行了思考。

一、小型農(nóng)田水利設(shè)施管護的現(xiàn)狀

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，13億多人口的吃飯問題始終是治國興邦的頭等大事，習(xí)近平總書記多次強調(diào)中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，并且我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。新中國成立以來，黨中央國務(wù)院高度重視國家糧食安全，把水利作為農(nóng)業(yè)的命脈不斷加大建設(shè)力度，到2017年底我國有效灌溉面積已經(jīng)超過10億畝，其中以噴灌、微灌和低壓管道輸水灌溉的高效節(jié)水灌溉面積達到3.1億畝以上，成為世界第一灌溉大國，也為我國的糧食安全奠定了堅實的基礎(chǔ)。在這些水利成績的背后，除了大量的水庫、灌排骨干工程外，還有2000多萬處小型農(nóng)田水利設(shè)施都在為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供了支撐，特別是這些塘堰溝渠等小型農(nóng)田水利設(shè)施與農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)。

在大集體時代，這些小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)和使用權(quán)都明確為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。實行農(nóng)村家庭承包責任制后，一段時間內(nèi)隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理職能虛化，包括小型農(nóng)田水利設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)村公益設(shè)施的管理逐步弱化，出現(xiàn)了管護主體虛化、責任不落實、經(jīng)費不足等問題，工程老化失修加劇。二十世紀90年代始，山東等地率先開展小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制改革，探索通過承包、租賃、拍賣、股份合作等形式落實工程管護主體和責任。水利部總結(jié)地方改革實踐經(jīng)驗，逐步完善了小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制改革相關(guān)政策，2015年水利部、國家發(fā)展改革委、財政部還組織開展了100個農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和管護機制創(chuàng)新試點，探索和總結(jié)一批改革經(jīng)驗，全國約一半的小型農(nóng)田水利設(shè)施實行了產(chǎn)權(quán)制度改革，普遍以“兩證一書”（所有權(quán)證、使用權(quán)證、管護責任書）為主要形式，落實工程產(chǎn)權(quán)歸屬，明確管護主體、責任和經(jīng)費。2016年國辦印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，對農(nóng)業(yè)用水管理、水價形成機制與精準補貼、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革與管護機制創(chuàng)新等都作出了一攬子明確規(guī)定，標志著農(nóng)田水利改革進入了全面推進的新時期。

目前，從全國各地近年來推進小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制改革的情況看，大致可以歸納成五種主要管理模式。一是自建自管模式。即農(nóng)民自建自管自用，主要是一些小水池和機井。大多由村委會與權(quán)屬人簽訂公共安全管理責任書，明確防洪排澇安全、水生態(tài)環(huán)境保護等責任，并每年對安全責任落實情況進行檢查考核。如湖北荊門市的“自建自管自用型實行責任制、自建自管共用型實行合同制、共建共管共用型實行協(xié)會制、公建公管共用型實行股份制”的“四型四制”管理模式。二是受益戶共管模式。即由受益戶共同出資興建，并協(xié)商推選管護責任人。村委會與管護責任人簽訂公共安全管理責任書，并負責對安全責任落實情況進行檢查考核。這種形式以湖北宜都市塘壩產(chǎn)權(quán)制度改革最為典型，其核心內(nèi)容是“五定”，即以水帶田定四界、村務(wù)公開定農(nóng)戶、合同管理定權(quán)責、民主議事定發(fā)展、互助合作定目標。貴州平壩、四川恩陽、浙江德清、河北興隆等地還探索開展了農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)股份量化，一些地區(qū)將農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺，也取得了很好的改革效果。三是參與式管理模式。主要由農(nóng)民用水戶協(xié)會等農(nóng)村用水合作組織負責日常管護，該形式廣泛用于受益面較廣、直接經(jīng)濟效益較低的灌溉排水工程中。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站與相應(yīng)的農(nóng)村用水合作組織簽訂管護責任書，并負責檢查考核。四是專業(yè)化管理模式。灌區(qū)的干渠、支渠等骨干渠道一般由縣級水行政主管部門設(shè)立的專門管理機構(gòu)管理，其灌溉水價納入政府管理范疇，屬經(jīng)營性收費。由縣級水行政主管部門與專業(yè)管理機構(gòu)簽訂管護責任書，并負責檢查考核。五是市場化管理模式。主要是通過承包、租賃、股份合作、拍賣等市場運作方式，鼓勵社會力量參與管理。目前在一些由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或者規(guī)?；N植農(nóng)業(yè)區(qū)的高效節(jié)水灌溉工程一般多采用社會化專業(yè)化物業(yè)式管理，取得了較好的效果。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，純公益性和涉及人民群眾生命財產(chǎn)安全的小型水利實施所有權(quán)不允許拍賣。

二、目前存在的問題與原因分析

由于小型農(nóng)田水利設(shè)施量大面廣且大多數(shù)屬于公共性、公益性工程，缺乏經(jīng)營性收益，“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”，通過市場手段確定工程管護責任主體難度較大，加上產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制改革進展緩慢，已實行改革的多受益主體較少的小水池、塘壩和機井等，且部分的改革不深入、難以持續(xù)。主要存在以下三個方面亟待解決的問題。

（一）小型水利工程的特性與現(xiàn)狀決定了改革的難度

小型水利工程設(shè)施大部分是公益性工程，只有社會效益，較少經(jīng)濟效益，其產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)對群眾和社會資本都缺乏應(yīng)有的吸引力，即使一些具備一定經(jīng)營性功能的工程，由于目前全國平均農(nóng)業(yè)灌溉水價約為運行成本水價的40%，實行農(nóng)業(yè)稅費改革后灌溉水費成為面向農(nóng)民的唯一經(jīng)營性收費，水費實收率下降，灌溉工程的經(jīng)營性基本喪失。同時，小型農(nóng)田水利設(shè)施小而多、較分散、受益范圍大小不一、受益戶千差萬別，近年來農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題得到關(guān)注并逐步解決，但與之相連的骨干灌排工程更顯得問題突出，骨干工程與田間工程整體效益發(fā)揮受到影響，加上管養(yǎng)維護經(jīng)費籌集困難且缺口較大，致使小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革難度較大。如湖北全省以公共投資為主、具有經(jīng)濟效益的小型水利工程數(shù)量大致在11萬處左右，年總收入在4億元左右，但年總支出高達9億元，絕大部分是收不抵支，難以為繼。其中，小塘壩10萬處、收支比為51%，基本上都是負債運行。

（二）農(nóng)村基層參與積極性不高阻礙了改革進程

近年來，中央財政通過推進農(nóng)村綜合改革，開展扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展試點，2017年中央財政資金達到50億元，試點村尤其是“薄弱村”、“空殼村”的村集體收入明顯增加。但對大多數(shù)行政村來說，集體經(jīng)濟空虛仍然是突出問題，村組難以承擔推動改革的成本。近年來，各地積極推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，小型農(nóng)田水利設(shè)施也納入改革范圍，由于其公益性強，農(nóng)村集體成員對其關(guān)注程度遠低于其他農(nóng)村集體資產(chǎn)。同時，受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高、農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴按蚬そ?jīng)濟”為主、農(nóng)村以“三留守”為主等因素影響，加上作為民主決策主要方式的“一事一議”政策性強、程序復(fù)雜、操作難度大，農(nóng)田水利設(shè)施受益面廣、利薄，農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施改革的積極性和參與度受到極大影響。

（三）支撐和保障政策的不足影響了改革的質(zhì)量

盡管近年來的中央一號文件都對推進小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革提出明確要求，水利部先后出臺了《深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于深化農(nóng)田水利改革的指導(dǎo)意見》等文件，但總體上看，這些文件缺乏與宏觀要求相匹配的具體操作辦法和措施，且像小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)證書由誰確認、如何發(fā)放，社會資本的利益保障與風險規(guī)避等缺乏實踐基礎(chǔ)和制度保障。小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革的難點之一在于管護經(jīng)費的籌集，自2013年始中央財政安排部分資金對灌排工程運行維護費用進行補助，地方財政也有少量投入，但遠不能滿足正常需求；2016年始全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，但受總體不增加農(nóng)民水費支出“天花板”和農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力有限、節(jié)水成本高于水費減少等影響，農(nóng)業(yè)灌溉水價調(diào)整步履艱難，大部分地區(qū)需要依托財政精準補貼調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)地方財政壓力明顯加大且難以承受；為扶持農(nóng)民用水合作組織的發(fā)展，水利部、國家發(fā)展改革委、民政部等部門兩次聯(lián)合印發(fā)文件，鼓勵農(nóng)民用水合作組織多元化創(chuàng)新發(fā)展，但目前全國僅寧夏、甘肅等少數(shù)地區(qū)出臺文件確定了較低標準的終端水價，全國絕大部分地區(qū)協(xié)會只是代表灌區(qū)管理單位在收取骨干工程的水費，協(xié)會自己管理的小型農(nóng)村水利工程維護多數(shù)沒有收取水費，協(xié)會依靠灌區(qū)切塊的少量水費維持運行，造成現(xiàn)行大部分協(xié)會運轉(zhuǎn)困難、渠道等工程維護也難以正常進行，也迫切需要新的政策支撐。

三、加快推進小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分，事關(guān)工程的運行維護和效益發(fā)揮，與農(nóng)民群眾的切身利益息息相關(guān)，必須進一步總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善政策，因地制宜地加以推進。筆者認為要特別關(guān)注幾個問題。

（一）真正摸清小型農(nóng)田水利設(shè)施家底

目前，我國小型農(nóng)田水利設(shè)施正處在一個加快建設(shè)的時期，同時也有部分設(shè)施因建設(shè)占地、功能改變等原因退出運行，僅靠傳統(tǒng)統(tǒng)計方式已經(jīng)不可能適應(yīng)管理要求。要落實《農(nóng)田水利條例》農(nóng)田水利設(shè)施登記造冊要求，結(jié)合農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)田水利改革等，運行日益成熟的信息化、大數(shù)據(jù)技術(shù)，全面、系統(tǒng)地摸清小型農(nóng)田水利設(shè)施的數(shù)量、類型、產(chǎn)權(quán)形式、運行狀況等情況，為進一步推動改革奠定基礎(chǔ)。

（二）認真總結(jié)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗

小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革從摸索到全面推開，已經(jīng)歷了近30年的歷程，各地在改革探索中積累了寶貴的經(jīng)驗，也總結(jié)了失敗的教訓(xùn)，有條件的地區(qū)可組織開展小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革情況后評估，這些都是下一步改革的寶貴財富和有益借鑒。特別是近年來國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等組織實施的農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和管護機制創(chuàng)新、農(nóng)村改革試驗區(qū)等改革試點，是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢、新要求下取得的改革經(jīng)驗，更為彌足珍貴，加快復(fù)制推廣這些試點經(jīng)驗將是加快推進農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的“捷徑”。

（三）加快夯實小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的物質(zhì)基礎(chǔ)

借實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大好機遇，2020年前基本完成規(guī)劃內(nèi)大型、重點中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)，盡早啟動灌區(qū)現(xiàn)代化改造，同步實施小型農(nóng)田水利設(shè)施達標提質(zhì)，實現(xiàn)灌區(qū)工程完善、節(jié)水生態(tài)、管理先進、產(chǎn)出高效。

（四）加快完善小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革政策

全面落實最嚴格水資源管理制度，盡早明確灌區(qū)和用水戶的用水權(quán)，推行灌溉用水總量控制和定額管理，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水的倒逼機制和獎勵機制，為推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革爭取更大的空間，從而加快推進小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。鞏固和深化灌區(qū)、泵站管理體制改革成果，把其與農(nóng)業(yè)水價綜合改革、小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革等相互結(jié)合，統(tǒng)籌和完善相關(guān)政策。在中央層面小型農(nóng)田水利設(shè)施運行維護定額的基礎(chǔ)上，推動各地進一步細化，用好中央財政灌排工程運行管護補助，加大地方財政投入，加快建立地方小型農(nóng)田水利設(shè)施特別是農(nóng)民用水合作組織管理的渠道等水價形成機制，多方籌集農(nóng)田水利設(shè)施運行管護經(jīng)費，鼓勵和吸引受益主體、社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理，大力推行農(nóng)田水利設(shè)施社會化專業(yè)化物業(yè)式管理。

參考文獻：

1.《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的認識與思考》.溫立平.《中國農(nóng)村水利》2015年8期

2.《全面貫徹落實黨的十九大精神 奮力開創(chuàng)農(nóng)村水利現(xiàn)代化新局面》.王愛國.《中國水利》.2017年第24期

3.《全面深化改革 加快補齊短板 努力推動農(nóng)村水利新發(fā)展》.王愛國 《中國水利》.2016年第24期

（作者單位：中國灌溉排水發(fā)展中心）

責任編輯：宗宇翔