摘 要 開發(fā)商在城市化建設中出現(xiàn)眾多違規(guī)操作，形成各式各樣的問題樓盤，違反了眾多行政管理法規(guī)，招致多個行政管理部門的行政處罰。重復處罰并沒有產(chǎn)生令人滿意的效果。在通過行政處罰管理問題樓盤時，是否要遵循一事不再罰原則，值得探討。本文嘗試通過對行政處罰法中一事不再罰原則存在的法理基礎的分析，探討在城市問題樓盤管理中一事不再罰的適用問題，期望能在一定程度上解決該領域行政管理中存在的問題。

關鍵詞 問題樓盤 行政違法 行政處罰

作者簡介：王永軍，河南城建學院法學院，講師，研究方向：訴訟法與司法制度。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.215

一、問題的提出

各地政府為了加快城市建設步伐，為引進建設資金的情況下，會給開發(fā)企業(yè)允諾各種優(yōu)惠政策，出現(xiàn)許多如“先上車后買票”等不合規(guī)的做法。開發(fā)企業(yè)投資建設過程中，或由于利益驅(qū)動下，或迫于政府壓力，出現(xiàn)違規(guī)操作。諸如拆遷安置不規(guī)范、未批先建、批少建多，改變用途等違法違規(guī)的做法屢見不鮮，形成一系列的問題樓盤。

對這些問題樓盤處理，國土部門可以根據(jù)《土地管理法》第七十六條 “未經(jīng)批準批準，非法占用土地的，……，沒收建筑物和其他設施，可以并處罰款；……”；住建部門可依據(jù)《建筑法》第64條“違反本法規(guī)定，……責令改正，……可以處以罰款。”規(guī)劃部門可以根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“未取得建設工程規(guī)劃許可證……，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；……沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?！背酥?，還有消防、人防、環(huán)保等部門都有不同的法律作出罰款等行政處罰。

企業(yè)無力承受多個行政機關的行政處罰，使其經(jīng)手的建設項目擱淺，影響城市建設進程；而罰款實際上也成為空頭罰單，達不到管理目的。

解決問題樓盤絕非一日之功，需要管理者采取一攬子方案，考驗著管理者的智慧。本文僅對一事不再罰原則在管理問題樓盤中的適用展開討論。

二、一事不再罰的含義及其存在的法理依據(jù)

行政處罰，作為行政主體治理社會的重要手段，通過依法對行政相對人尚未構成犯罪但違反行政法律規(guī)范的行為，給予人身的、財產(chǎn)的、名譽的以及其他形式的法律制裁，實現(xiàn)有效行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益的目的。

和民事制裁相比，行政處罰是相對更嚴厲的制裁方式，如果濫用該項行政行為，勢必會侵害行政相對人的合法利益，也會影響行政主體的公信力和權威。所以《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。作為對行政處罰的濫用的限制。

一事不再罰，也稱一事不二罰或禁止重復處罰，指任何不能因為一次行為受兩次以上的處罰。此原則存在的法理依據(jù)有以下幾點：

（一）保護行政相對人的合法權益

行政權作為國家公權力的一種支配力量，具有強制性。在行政權行使過程中，行政主體與相對人法律地位并不平等，行政主體及其工作人員極易利用手中權利侵害相對人的權利，使得行政權行使的失誤或權力的濫用在所難免。一事不再罰原則在一定程度上起到防止行政權的恣意妄為，保護行政相對人的合法利益。

（二）捋順行政主體之間的關系

要實現(xiàn)繁多的公共管理職能，就要設置眾多的行政管理部門，由于行政主體權限劃分不夠明確，就有可能在立法和執(zhí)行中出現(xiàn)重復現(xiàn)象。如果行政機關之間缺乏溝通，就可能出現(xiàn)重復處罰、侵犯公民權的情況。一事不再罰原則要求各行政主體互相配合，捋順相互之間的權限和分工，對基于同一原因的違法行為只能由一個部門進行一次處罰，避免多頭共管，重復處罰。

（三）行政處罰的目的在“管”不在“罰”

行政法設立目的就在于規(guī)范行政主體的行政行為，達到管理公共事務的目的，行政處罰亦不例外。行政處罰的目的是通過處罰來糾正相對人的違法行為，使相對人不再違法，并對其他相對人起到警示作用，而不是為了罰款而處罰?！缎姓幜P法》頒布之前，由于法律對行政處罰次數(shù)的設定、罰款的數(shù)額等缺乏較為詳細的規(guī)定，使得行政處罰被濫用的情況時有發(fā)生，引起社會的強烈不滿。為改變行政處罰亂象，《行政處罰法》才設置了一事不再罰原則。

（四）行政處罰應遵循比例原則和安定性原則

比例原則是指行政處罰的種類和處罰力度應與違反行政法義務、破壞行政管理秩序的程度之間成正比。這個原則類似于刑法中的“罰當其罪”。一事不再罰，保證行政處罰不重復、不累加，從而達到比例原則的要求。

安定性原則來源于法的安定性原則，法的安定性要求法對違法行為的否定性評價是穩(wěn)定的，使被管理者能夠預測到自己行為的結果。行政處罰的安定性，要求對于違法行為盡量只進行一次處罰，即通過一次否定的法律評價能獲得較為穩(wěn)定的行政管理效果。這個原則類似于程序法中的一事不再理或禁止雙重危險原則。

三、對“一事不再罰”中的“一事”和“不再罰”的界定

一事不再罰意味著只要是“一事”，就不得受到重復處罰。但何為“一事”，理論界一直眾說紛紜，其中具有代表性的觀點是違法事實構成要件說：相對人是否違法，看是否符合違法事實構成要件。即一事是指同一違法行為，即從其構成要件上只符合一個違法行為的特征。

現(xiàn)有立法并未對違法構成要件作統(tǒng)一規(guī)定，仿照犯罪構成要件，提出行政違法構成要件學說。最有代表性的學說有兩種：三要素說和四要素說。三要素說認為行政違法行為必須具備三個要素：第一，行為違反行政法律規(guī)范；第二，該行為主體具有責任能力；第三，該行為是法律、法規(guī)明確規(guī)定應受行政罰制裁的行為；四要素說認為行政違法行為必須具備四個要素：一是相對人有違反行政法律規(guī)范的作為或不作為；二是相對人的違法作為或不作為必須具有社會危害性；三是相對人是指達到法定責任年齡、具有受處罰責任能力，實施違法行為的自然人、法人和非 法人組織；四是相對人的違法作為或不作為基于過錯產(chǎn)生。相對于三要素說，四要素更為合理，強調(diào)違法行為的過錯因素，體現(xiàn)了對違法主體主觀要件的重視。

一般情況下，典型的“一事”和“多事”很容易判斷，但有些違法行為由于其自身的特殊性，在辨別其事數(shù)方面有一定難度。比較有迷惑性的行政違法行為有以下幾種：

（一）持續(xù)行為

即行為人的違法行為或違法狀態(tài)故意或無意地維持下去。如遮擋拍照行駛公里、無證駕駛半年時間等等。這類違法行為行為實施侵害的法益通常只有一個，因此與典型的一個違法行為的特點相符。

（二）法條競合行為

法條競合行為通常指行政相對人實施了一個行為，違反了多個行政法律規(guī)范，而這些法律規(guī)范行為要件之間存在包含或交叉關系，即某一規(guī)范所規(guī)定的違法行為的構成要件外延包含了另一規(guī)范規(guī)定的行為要件，或者是兩個規(guī)范規(guī)定的違法行為構成要件的外延有交叉部分。這種情況可以參照刑法學中的法條競合犯來處理。刑法學中的法條競合犯是指一個犯罪行為同時觸犯數(shù)個具有包容關系的刑法規(guī)范，只適用其中一個刑法規(guī)范的情況。借鑒刑法理論，對此類行為實行一次處罰。

（三）想象競合行為

主要表現(xiàn)為行政相對人實施了一個行為，違反了多個行政管理規(guī)范，而這些法律規(guī)范所規(guī)定的行為的構成要件之間互不相同、互無聯(lián)系。在刑事法律理論中，想像競合犯是指犯罪行為人實施一行為觸犯數(shù)罪名的犯罪形態(tài)。對其如何處罰，有多種不同的看法，但都不主張實行數(shù)罪并罰，其理由一般都在于行為人只實施了一個行為。行政違法行為中的想象競合行為，也應該適用一事不再罰原則。

“不再罰”在《行政處罰法》第二十四條體現(xiàn)的是，對一個違法行為不得給予兩次以上“罰款”的行政處罰。這里只強調(diào)不能重復“罰款”這類行政處罰。其實“不再罰”還包括：對決定給予行政拘留處罰的人，在處罰前已采取行政強制措施限制人身自由的時間，應當折抵；違法行為構成犯罪的，依法應追究刑事責任的，行政機關不再予以人身自由的處罰等。由此可見，“不再罰”不僅指罰款，還延伸至行政處罰的其他種類。

四、一事不再罰規(guī)則在問題樓盤管理中的適用

綜合當前城市建設中的問題樓盤產(chǎn)生的原因主要有以下幾個方面：1.未批先建；2.多占土地；3.改變土地用途；4.超規(guī)劃建設等幾個方面。

如何通過行政處罰來規(guī)范城市建設中的問題樓盤，就要考慮到樓盤開發(fā)商是否構成行政違法行為；這些行政違法行為是一個行為還是多個行為；這些行為的處罰該不該遵循一事不再罰原則。本文通過以下幾種情況進行分析：

首先，是否應該對問題樓盤開發(fā)商實施行政處罰，要看開發(fā)商的行為是否構成違法行政行為。有的問題樓盤表面上存在著違法行政管理法規(guī)的情況，但實則是開發(fā)商并不存在過錯。比如，政府為了推進本地城市建設速度，在房地產(chǎn)企業(yè)沒有辦理土地使用手續(xù)的情況下，促使企業(yè)先動工后辦證。企業(yè)作為被管理者，只有聽從政府安排。有的先開工的企業(yè)在政府的幫助下順利拿到土地批準手續(xù)。有的企業(yè)因政府領導換屆，新任領導不承認原來的政府承諾，使得企業(yè)成為未批先建的違法者。根據(jù)行政違法行為的構成要件理論，因為這些企業(yè)并沒有主觀上的過錯，不構成違法，就不應進行行政處罰。

其次，開發(fā)企業(yè)違反多個行政管理部門的管理規(guī)定，如果存在法條競合情形，應遵循一事不再罰原則。由一個行政管理部門對其進行行政處即可。如何從有管轄權的多個行政主體中確定一個行政主體來行使處罰權，需要具體情況具體分析。筆者認為，應該遵循“就近原則”，即違法行為距離哪個管理范圍最近，就由哪個部門行使處罰權。如未取得土地使用權的企業(yè)，違反了土地法，進而違反了建筑法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境法等，應該由土地行政管理部門來進行處罰，因為用地問題一旦得到糾正，其他所有問題就迎刃而解。而土地的審批和管理有土地行政管理部門管理更為合適。這種管轄權的確定方法體現(xiàn)了行政管理的專業(yè)性和效益性。如果幾個行政主體對管轄權有爭議，應該報請共同上級行政部門指定管轄。

再次，如果開發(fā)企業(yè)同時有多個行為分別違反多個管理法規(guī)，不適用一事不再罰原則。如開發(fā)企業(yè)先是未批先建，違反了土地法，又在建設中造成環(huán)境污染，為達到行政管理目的，應該由土地管理部門和環(huán)境行政管理部門對其分別進行相應的行政處罰。當然，即使分別處罰，也要考慮到罰當其過原則，并選擇合適的處罰種類，使行政管理效益最高。

參考文獻：

[1]陳無風.穿行于一罰和多罰之間——論“一事不再罰”原則之內(nèi)涵.行政法學研究.2006（2）.

[2]朱新力.論一事不再罰原則.法學.2001（11）.

[3]楊興培.論一罪的法律基礎和事實基礎.法學.2003（1）.

[4]袁森庚.從法理層面對一事不再罰原則的認識.江蘇社會科學.2003（2）.

[5]王毅、徐榮春、王壹惠.論行政處罰中的一事不再罰原則.吉林師范大學學報（人文社會科學版）.2003 （6）.

[6]吳祖謀、葛文珠.試述一事不再罰原則.法學評論.1993（5）.

[7]關保英.一事不再罰理論的再認識——試從哲學層面上分析.法律科學：西北政法學院學報.2002（1）.