摘 要 在處理行政案件中,雖然法律并未明確規(guī)定是否可以采用雙方協(xié)調(diào)和解的制度來解決糾紛,但在實踐中,法官們?yōu)榱私Y(jié)案率,通過庭外和解以及居中協(xié)調(diào)使得原告撤訴的做法已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象,但原告撤訴后自己的權(quán)益往往得不到保障,因此法院是否能介入行政訴訟和解從而達到息訴的目的值得探討。
關(guān)鍵詞 行政訴訟 和解 積極效應(yīng) 負面后果
作者簡介:張慧姍,揚州大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)(訴訟法學(xué))。
中圖分類號:D926.2 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.173
隨著行政案件的日益增多,傳統(tǒng)的解決糾紛的方式已經(jīng)無法滿足大量的行政訴求,與此同時,社會生活日趨多元以及行政權(quán)的不斷擴張,使得在實踐中“弱司法、強行政“的特點越來越明顯,行政糾紛也日益呈現(xiàn)多樣、復(fù)雜的特點。
一、行政訴訟和解的定義
什么是行政訴訟和解?因立法的滯后性,并沒有將其列入法律框架,而在學(xué)界對于行政訴訟和解的研究相比于調(diào)解來說,研究甚少,并沒有形成統(tǒng)一權(quán)威的概念,總體上有兩種觀點:一部分學(xué)者認為,行政訴訟和解主體只包含爭議雙方,因為法官在和解當中自由裁量權(quán)利很大,容易為了裁判率而主動去聯(lián)系當事人雙方促成和解,不利于當事人行使處分權(quán),或者容易經(jīng)受不住金錢、人情誘惑與當事主體一方串通,給予其權(quán)力尋租的機會,所以他們反對法院介入行政訴訟和解中;反之,另一部分學(xué)者基于行政糾紛雙方往往有一方處于弱勢地位的考量,支持法院參與協(xié)調(diào)和解中,一方面可以事先審查雙方的和解協(xié)議有無在雙方自愿、平等的基礎(chǔ)上產(chǎn)生,另一方面也可基于法院的中立地位,不會對當事人徇私舞弊的特點,排除行政機關(guān)行政權(quán)的干涉。
雖然兩種學(xué)說基于不同角度對行政和解下定義,但總體上只在行政訴訟和解主體是否需要法院介入產(chǎn)生了歧義,因而在構(gòu)建這一制度的首要問題是確立法院的地位。
二、法院介入的積極效應(yīng)
需要說明的是,筆者贊同行政訴訟和解制度與行政訴訟調(diào)解制度共存的觀點,因為二者在適用的基本原則上是一致的,都是在遵循合法、平等、自愿的原則下展開,二者的達成都需要當事人雙方協(xié)商、達成合意,且都需要當事人對訴訟標的有處分權(quán),其最終目的也都是為了解決行政糾紛,實現(xiàn)更加充分的司法救濟,法院在遇到具體案件時,可以向當事人釋明行政訴訟和解與調(diào)解的不同,讓當事人自由選擇。其中行政訴訟調(diào)解必須是由法院主導(dǎo)的,而對于和解,法院若是消極的則可能會有些弊端,具體來說:
首先,法院只能基于雙方是否自愿、合法而對和解協(xié)議進行形式審查,對協(xié)議的實質(zhì)內(nèi)容不加干預(yù),而這樣就會導(dǎo)致雙方惡意串通的情形發(fā)生,主要包括:第一種是虛構(gòu)糾紛。即雙方為達到自己的利益故意虛構(gòu)現(xiàn)實中不存在的糾紛,由一方向法院起訴,后“同意”達成“和解協(xié)議”,法院一旦認可和解協(xié)議的合法性,行政機關(guān)就可以“合法”的向原告方支付金錢利益或者做出某種權(quán)利讓渡,而作為回報,原告方事后也必定給予好處。 第二種是增益糾紛。與前一種情形最大的區(qū)別在于該糾紛是現(xiàn)實存在的。行政機關(guān)的工作人員在面對不斷上訪、上訴的原告,為避免纏訴以及想要達到自己在位期間仕途上的平和,就可能通過犧牲國家和社會公共利益為代價,私底下與原告達成某種交易來使得原告“自愿”撤訴。 這無疑浪費了大量的司法資源,所以這兩種惡意串通的模式的利益流向都是從國家利益、社會利益到原被告雙方。因而如果不加強管控,行政訴訟和解甚至可能會為官員以權(quán)謀私提供尋租空間、導(dǎo)致司法腐敗的情形發(fā)生,這給國家和社會帶來負面的司法效應(yīng),也無法使每個人在案件中感受到公平正義。
其次,法官自由裁量權(quán)的存在可以為行政訴訟和解提供理論上的空間,我們可以借鑒在行政訴訟調(diào)解中法院主動在雙方之間調(diào)解,并且提出調(diào)解方案的方式,這有利于法官能夠依據(jù)具體案情具體處理,探討適合個案的具體解決模式,雙方當事人也可以在法律允許的幅度之內(nèi)選擇雙方都可接受的解決方案,就可以在和諧的氛圍中解決了糾紛,實現(xiàn)了個案效果和社會效果的平衡。這種在人民法院主導(dǎo)下的行政訴訟和解體現(xiàn)出人民法院行使國家審判權(quán)與行政主體履行行政職責相結(jié)合的特點,因此法院不管是事中(由法院主導(dǎo)行政訴訟和解)還是事后(由法院審查和解協(xié)議,并準予原告撤訴)介入行政訴訟和解都是有必要的。
三、法院介入的負面后果
“司法是最后一道防線”,理論上說司法權(quán)與行政權(quán)是相互獨立,互不干涉的但在實踐中,往往會出現(xiàn)行政機關(guān)干預(yù)司法判案,甚至向法院施壓、合謀的情形:第一種是法院和行政機關(guān)的合謀。即公權(quán)力機關(guān)“共同努力”讓行政訴訟的原告撤訴,若這種合謀沒有給社會公益及他人的合法權(quán)益受到任何損失,就可以作為解決行政糾紛新型模式的范本,但若只是為了公權(quán)力機關(guān)自身的利益而使得原告在不得已的情況下撤訴,那么必然就是不合法的行為。 第二種是法院、被告、原告的三方的合謀,這種合謀的方式主要出現(xiàn)于共同訴訟中,例如有關(guān)行政征收、補償?shù)染唧w行政行為可能涉及多個行政相對人的合法權(quán)益,若某個行政相對人在其他行政相對人不知情的情況下提起訴訟,而其一旦為一己之利,想要獲得被告在和解協(xié)議之外單獨承諾自己的利益,就會給予法院和行政機關(guān)某些權(quán)力的讓步或者直接放棄本身共同訴訟參與人所擁有的權(quán)利,或者三方合謀達成的和解協(xié)議內(nèi)容并不適用于共同訴訟的其他權(quán)利人,那么其他權(quán)利人的權(quán)利就會遭受侵害,無法達成相應(yīng)的救濟。
若合謀形成,原告一旦撤訴,之后無強制執(zhí)行效力的和解協(xié)議,行政機關(guān)利用他所擁有的行政權(quán)優(yōu)勢而反悔,原告的訴請未能得到及時而全面的履行或原告認為補償少了,就會額外要求行政機關(guān)進行補償,這又會形成新一輪的僵局,此時原告在“無計可施”,尋找不出有其他救濟方式保障自己利益的情況下,就會采取極端方式來維護自己的權(quán)利,甚至可能會誘發(fā)群體性事件。之后與行政機關(guān)更加不可能輕易達成和解協(xié)議,從而案件的實質(zhì)問題不會得到最終解決,案了事不了。并且在合謀的情況下,法官在行政訴訟和解過程中,對原告撤訴的原因就不會加以審查,即對原被告雙方達成的和解協(xié)議是否存在脅迫、無效的內(nèi)容不加以規(guī)制,甚至對原被告是否是在自愿的情況下達成和解協(xié)議也不加以證實,就會侵害社會乃至國家的合法權(quán)益,更有甚者有些法院為了結(jié)案率,介入原被告和解程序中勸誘原告撤訴,就違背了行政訴訟和解制度的宗旨目標,從而不利于法治的建設(shè),司法的公信力也蕩然無存。
所以法院介入行政訴訟和解中是有一定危害的。
四、筆者認為
《行政訴訟法》的首要原則是合法性原則, 即“法無授權(quán)即禁止”,任何司法、行政行為都不能凌駕于法律之上。雖然某些地區(qū)法院普遍利用和解、調(diào)解方式結(jié)案, 或者采取撤訴的方式變相結(jié)案,但我國《憲法》明確規(guī)定“國家司法制度應(yīng)由基本法律來規(guī)定”。因此,在《行政訴訟法》尚未修改的情況下, 法院主動提出和解行政訴訟案件,顯然是違法行為。
另一方面,原告一旦“自愿”撤訴,法院也給予準許的話,之后行政機關(guān)并未按照和解協(xié)議的內(nèi)容履行自己職責時,根據(jù)一事不再理原則,若原告不能提出新的事實和理由而重新起訴,人民法院一般不予受理,但原告若能向人民法院申請強制執(zhí)行和解協(xié)議,人民法院準許固然也是一種理想的解決糾紛的方式,然而在實踐中,這種情形并不多見,換言之,在存在合謀因素作用下,行政機關(guān)并不能完全承擔所應(yīng)當承擔的責任。
所以若法院不在事中或事后介入行政訴訟中去,只要雙方當事人能夠就爭議達成一致意見,就可以解決糾紛,若一方事后不履行則對方就可以向法院起訴,將司法權(quán)作為最后一道防線,法院這時就可以起著司法監(jiān)督的作用, 即監(jiān)督行政機關(guān)依法行政,并且如果司法機關(guān)過多運用和解、調(diào)解來結(jié)案, 有變相干涉行政權(quán)力之嫌,也會導(dǎo)致司法監(jiān)督功能弱化,更有違依法治國的基本理念,因此法院介入行政和解訴訟或者通過撤訴結(jié)案的做法是不合理的。
五、完善機制
當法院不介入行政訴訟和解中,可能會出現(xiàn)協(xié)議無法得到有效審查、當事一方處于弱勢地位或者和解協(xié)議本身就是個無效的協(xié)議等問題,針對諸如此類的案件必須采取有效的措施加以規(guī)制。
(一)避免合謀現(xiàn)象
若法院不介入行政訴訟和解,則如前文所述原被告雙方可能會合謀,給社會利益帶來損失,而避免這種情形就必須:一是加強信息公開,即若雙方是采取行政和解的方式解決糾紛,就可以通過和解筆錄上網(wǎng)等方式,將行政訴訟和解的全過程置于公眾眼前, 讓公眾能夠看到和解協(xié)議的具體內(nèi)容(但對隱私信息或不能公開的信息保密),雖然調(diào)解制度不能公開上網(wǎng),但筆者認為正是由于它的不公開性才導(dǎo)致現(xiàn)實中沒有指導(dǎo)性案例,也為法官權(quán)力尋租提供了機會。二是規(guī)制和限縮行政訴訟和解的范圍,并不是所有的案件都可通過和解程序解決問題,可采取列舉的方式對其限縮,例如規(guī)定“行政訴訟和解不適用于共同訴訟案件”, 為防止合謀的不利因素,以及對法律明令禁止的不可進行調(diào)解的行政行為(如羈束行政行為等),不得進行協(xié)調(diào)和解,這樣就保證了審理案件的效率,規(guī)范了分流機制。三是可以對惡意串通的行政機關(guān)、司法機關(guān)負責人與原告采取警告、訓(xùn)誡、罰款等措施,有利于一定的法律威懾形象,讓公權(quán)力機關(guān)的工作人員切實履行自己的職責,公正辦事。
(二)確保和解協(xié)議的嚴格執(zhí)行
在實踐中行政相對人(原告)撤訴后,由于處于弱勢地位,行政機關(guān)(被告)反悔的情形時有發(fā)生,因而應(yīng)當規(guī)范行政和解協(xié)議的內(nèi)容,如若不能一次性履行完,則需要提供一定的保證金或用其它等價物做抵押,這有助于行政機關(guān)能夠快速承擔責任,給予原告補償,保障原告的利益。或者將之訴之法院,由法院來出面強制執(zhí)行其所要履行的內(nèi)容,有助于司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán),不至于當行政機關(guān)反悔后無計可施。
(三)提起再審之訴
面對和解協(xié)議后之后的救濟,學(xué)界上主要有兩種觀點,即通過再審之訴亦或是通過請求繼續(xù)審理來實現(xiàn),而兩者的區(qū)別在于前者是對原實質(zhì)審查廢除后重新進行另一實質(zhì)審,而后者限于對原程序?qū)彽膹U除后進行實質(zhì)審理, 如我國臺灣地區(qū)對和解協(xié)議之后的救濟就是采用繼續(xù)審理的制度,但在調(diào)解制度中,針對調(diào)解書中違反了合法與自愿原則的,通過再審之訴救濟,這對違反和解協(xié)議的后續(xù)程序有一定的借鑒意義,再者訴訟是對實體權(quán)利的實質(zhì)審查,所以一旦協(xié)調(diào)程序存在瑕疵,應(yīng)該是對已終結(jié)訴訟行為的審查,而非延續(xù),因此和解協(xié)議達成后,兩方不履行就應(yīng)該提起再審之訴,更有利于保障雙方當事人的合法權(quán)益。
六、結(jié)語
雖然我國并未在行政訴訟中引入和解程序,但這并不意味著行政訴訟和解程序在我國實施是不可行的,現(xiàn)如今各種糾紛層出不窮,光通過訴訟、調(diào)解已無法應(yīng)對大量的實踐案件中的訴求,而行政訴訟和解的提出,給予了原被告雙方溝通協(xié)調(diào)的時間,只需保障后續(xù)程序的實施就可以解決糾紛,這與構(gòu)建和諧社會的理念并無矛盾,也是非常具有可行性的。
注釋:
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