■ 李 楊 宋聚生

從20世紀(jì)70年代中后期開始，以“多中心化”為突出特征的伙伴制治理模式在英國政府新公共管理改革的浪潮中逐漸成型?；锇橹剖恰盀橹卣粋€(gè)特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個(gè)共同的戰(zhàn)略所結(jié)成的利益聯(lián)盟”。最初由工黨政府提出，但真正得以較為廣泛的應(yīng)用則始于被英國保守黨政府在重振城市計(jì)劃中當(dāng)作一種手段來重構(gòu)公共和私營經(jīng)濟(jì)的界限，并最終發(fā)展為基于中央政府、地方政府、私人部門、非營利組織的多元伙伴關(guān)系政策實(shí)施體系。本文回顧了英國城市更新伙伴制治理模式從政策萌芽、早期發(fā)展、制度深化到系統(tǒng)整合的發(fā)展歷程，提出基于行動(dòng)激勵(lì)，信息共享，績效獎(jiǎng)懲的伙伴治理模式實(shí)施機(jī)制，并對布里斯托社區(qū)再生伙伴組織案例進(jìn)行詳細(xì)分析。

一、英國城市更新的伙伴制治理發(fā)展歷程

（一）城市危機(jī)與城市治理的新公共管理探索——“伙伴合作”政策的萌生

“伙伴合作”概念首次出現(xiàn)在城市公共政策文件中是在1977年，英國政府頒布了“內(nèi)城政策”白皮書。報(bào)告中提出，在利物浦、伯明翰、倫敦的蘭貝斯、倫敦碼頭區(qū)、曼徹斯特-索爾福德、紐卡斯?fàn)?蓋茨黑德以及?？四?伊斯靈頓等7個(gè)最嚴(yán)重的城市衰落區(qū)建立內(nèi)城伙伴合作組織。通過政府各個(gè)部門之間、中央與地方之間、政府與私人部門之間的協(xié)同合作，以實(shí)現(xiàn)改善內(nèi)城區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境面貌的政策目標(biāo)?！盎锇楹献鹘M織”政策的出臺(tái)是英國政府在劇烈的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變革背景下對城市發(fā)展管理方法的嘗試性探索。

自1960年代中期以來，英國內(nèi)城衰退問題開始顯現(xiàn)。日益懸殊的貧富差距、高企的社會(huì)失業(yè)率、不斷攀升的犯罪率成為困擾城市發(fā)展的難題。政府通過對內(nèi)城衰退地區(qū)的深入研究，意識(shí)到造成城市發(fā)展困境的主要原因是大規(guī)模新城開發(fā)以及國家后工業(yè)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的城市和區(qū)域空間形態(tài)重構(gòu)，而傳統(tǒng)的物質(zhì)更新手段無法有效應(yīng)對內(nèi)城改造的新問題。因此，加強(qiáng)對衰落地區(qū)的福利救濟(jì)以及促進(jìn)內(nèi)城經(jīng)濟(jì)振興成為社會(huì)各界對城市更新的政策共識(shí)?；诖耍瑑?nèi)務(wù)部于1968年頒布城市援助計(jì)劃(Urban Programme)政策，為內(nèi)城衰落區(qū)提供教育培訓(xùn)和青年幫助救濟(jì)。

表1 撒切爾政府時(shí)期主要城市更新政策

強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的國家福利體系在經(jīng)過戰(zhàn)后初期的繁榮后也于1960年代中后期陷入困境，民眾對于政府官僚體系低效性的不滿日益加劇。尤其在1970年代初爆發(fā)的石油危機(jī)及其引發(fā)的經(jīng)濟(jì)滯漲困境之后，英國政府陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)中。隨著全球范圍內(nèi)凱恩斯國家福利主義退潮以及新自由主義的興起，英國政府面臨公共管理改革的巨大壓力。執(zhí)政的工黨政府嘗試以伙伴合作的形式充分動(dòng)員社會(huì)各方面力量，從而找到促進(jìn)社會(huì)與城市發(fā)展的新型道路?；诖?，政府將私人部門納入第二代城市援助計(jì)劃的政策實(shí)施體系，并在內(nèi)城政策報(bào)告中提出建立內(nèi)城伙伴合作組織作為城市管理新方法。就城市和社會(huì)發(fā)展管理理論的角度而言，伙伴合作政策可以被視為公共管理從單中心管制到多中心治理的早期探索。

內(nèi)城伙伴合作組織架構(gòu)分為3層，最高層是合作伙伴組織委員會(huì)（The Partnership Committee），中間層面是行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組（Officer＇s Steering Group），基層是由相關(guān)地方官員等組成的內(nèi)城項(xiàng)目組。在這樣的合作伙伴組織中，合作主導(dǎo)者是地方政府。地方政府以一個(gè)企業(yè)者身份吸引公共和私有部門參與，并與中央和地方政府某些部門建立起合作關(guān)系，以此克服地方主義和部門主義的束縛，聯(lián)手解決綜合性的城市更新與再生問題。同時(shí)，一些自愿者團(tuán)體也被允許參與到某個(gè)特別項(xiàng)目中，以此保證在城市再生計(jì)劃中充分反映社情民意。然而，由于各組織機(jī)構(gòu)缺乏一致的利益目標(biāo)，亦有各自的政策實(shí)施安排，并沒有彼此合作的意愿，政策相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行得十分不順利。1979年，保守黨政府開始執(zhí)政后，內(nèi)城伙伴合作組織迅速被邊緣化，中央政府主導(dǎo)的公私合作成為下一階段城市更新伙伴合作的主流。

（二）中央集權(quán)的企業(yè)主義利益聯(lián)盟——伙伴制早期發(fā)展

1979年，撒切爾政府開始執(zhí)政后，一種以房地產(chǎn)開發(fā)為主要內(nèi)容的“公私伙伴合作”機(jī)制成為內(nèi)城更新政策的主導(dǎo)。政府通過各種優(yōu)惠的開發(fā)政策、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、稅收減免、簡化規(guī)劃審批等措施（見表1），鼓勵(lì)和吸引私人投資對內(nèi)城的廢棄衰敗地區(qū)進(jìn)行改造開發(fā)，以促使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更新與城市經(jīng)濟(jì)再生。中央政府繞開地方政府，授權(quán)成立城市開發(fā)公司（Urban Development Corporation）作為政策實(shí)施機(jī)構(gòu)，從而更有效率地利用政府公共投資撬動(dòng)私人資源投入。這一階段的城市治理主要為私有化與市場化方式，使得此時(shí)的合作關(guān)系更多地表現(xiàn)為中央政府與私有部門之間的合作，而地方政府和社區(qū)組織被排除在伙伴合作關(guān)系之外。

城市開發(fā)公司作為這一階段最重要的城市更新政策，其完全由中央政府管理的組織形式很大程度上是由于撒切爾政府認(rèn)為，地方當(dāng)局沒有能力認(rèn)識(shí)和回應(yīng)復(fù)雜的房地產(chǎn)市場，需要中央政府成立專門的更新開發(fā)機(jī)構(gòu)引進(jìn)一種更快更有商業(yè)敏感性的城市復(fù)興方法，用來取代地方當(dāng)局的官僚管理。時(shí)任國家環(huán)境部長的麥克·西斯廷直白地將城市發(fā)展公司的目標(biāo)表述為“在舊城中創(chuàng)造新城”，并稱它們是“新的有行動(dòng)能力的權(quán)力中心，其能力超越現(xiàn)有的地方政府”。事實(shí)上，城市開發(fā)公司的中央集權(quán)模式并非撒切爾政府首創(chuàng)。二戰(zhàn)后，英國政府為迅速重建戰(zhàn)爭中大量損毀的城鎮(zhèn)，制定了國家新城規(guī)劃并設(shè)立中央政府直屬的新城公司(New Town Corporation)負(fù)責(zé)按照規(guī)劃藍(lán)圖實(shí)施新城建設(shè)，并且新城建設(shè)資金全部由國家財(cái)政直接撥款。新城公司政策是凱恩斯國家干預(yù)主義在城市發(fā)展中的直接體現(xiàn)。而撒切爾政府時(shí)期的城市開發(fā)公司則具有更大的獨(dú)立性，從規(guī)劃方案、資金來源、運(yùn)營方式等方面均體現(xiàn)出市場化公私合作的鮮明特征。1980 年的《地方政府、規(guī)劃和土地法案》在立法上確定了城市開發(fā)公司的主要目的是“通過有效的使用土地和建筑，鼓勵(lì)現(xiàn)有的和新的工商業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)美宜人的城市環(huán)境，提供住宅和社會(huì)設(shè)施以鼓勵(lì)人們生活、工作在這些地區(qū)”。城市開發(fā)公司通過強(qiáng)制收購、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動(dòng)為私人部門創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，與私人部門共同合作對城市衰落區(qū)進(jìn)行土地再開發(fā)利用，以較低的成本實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的最大效率。在這一房地產(chǎn)導(dǎo)向的公私合作更新過程中，政府復(fù)興了荒廢破舊的城區(qū)，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展；開發(fā)商得以在城市中心開發(fā)昂貴的高級商務(wù)樓和高檔住宅，從而獲得了巨大的商業(yè)利潤。

作為伙伴制的早期組織形式，城市開發(fā)公司政策是政府在城市發(fā)展中從劃槳者到掌舵者角色轉(zhuǎn)型的積極探索，對于重新界定政府和私人部門在城市公共事務(wù)實(shí)施中的作用邊界和功能具有重要意義。一系列中央政府主導(dǎo)的試驗(yàn)性公私合作項(xiàng)目的推廣也為推動(dòng)地方政府層面的伙伴治理制度安排積累了重要的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）基于城市競爭力提升的地方伙伴合作組織——伙伴制制度性深化

20世紀(jì)90年代，全球化發(fā)展進(jìn)入高潮期。伴隨著生產(chǎn)要素與產(chǎn)品在世界范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，整個(gè)人類的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)發(fā)生空間劇烈的變化。國家的地位與作用大大降低，城市則轉(zhuǎn)入臺(tái)前直接參與全球經(jīng)濟(jì)。為了在日益激烈的競爭環(huán)境中謀得發(fā)展機(jī)會(huì)，城市必須通過各種方式與機(jī)會(huì)向世界和跨國公司展示自己、提高宜居程度、吸引到所需的資本與人才。這樣的新經(jīng)濟(jì)環(huán)境促使英國政府開始有意識(shí)地鼓勵(lì)地方提高國際競爭力。因此，制定積極的城市發(fā)展戰(zhàn)略，融入全球化經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，成為城市更新的核心策略，而構(gòu)建地方層面的公共部門和私營機(jī)構(gòu)及地方社區(qū)的有效合作成為城市競爭力的重要指標(biāo)。

城市挑戰(zhàn)計(jì)劃(City Challenge)和綜合再生預(yù)算(Single Regeneration Budget)是這一階段主要的政策創(chuàng)新，為指導(dǎo)地方政府構(gòu)建與私人部門、社區(qū)組織的三方合作更新模式提供了基本的政策實(shí)施框架。1991年出臺(tái)的城市挑戰(zhàn)計(jì)劃更多的是一種創(chuàng)新性試驗(yàn)，在政府選擇的特定城市衰敗區(qū)對地方當(dāng)局發(fā)出競標(biāo)邀請。城市挑戰(zhàn)計(jì)劃首次將競標(biāo)作為城市更新項(xiàng)目的資源分配方式。與之前按需分配的方式相比，競標(biāo)方式更關(guān)注競標(biāo)項(xiàng)目對內(nèi)城再生的促進(jìn)效果以及地方政府是否具備足夠的項(xiàng)目實(shí)施能力。同時(shí)，競標(biāo)原則明確要求基金的申請必須得到代表著當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及與項(xiàng)目相關(guān)的公共部門、私營機(jī)構(gòu)等廣泛利益的合作伙伴組織的支持。城市挑戰(zhàn)計(jì)劃總共舉辦了兩輪競標(biāo)，共資助了31個(gè)地方更新項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目都獲得了五年資助期內(nèi)每年750萬的資助。1994年，英國政府將競標(biāo)式預(yù)算管理方式推廣到更多部門對城市更新的資助計(jì)劃，將原本分散于貿(mào)易工業(yè)部、就業(yè)部、環(huán)境與交通部等多個(gè)部門的20個(gè)更新資助項(xiàng)目統(tǒng)一整合為更新再生預(yù)算并成立政府辦公室（Government Offices）統(tǒng)一管理，并將資助對象限定為城市更新伙伴合作組織，資助范圍擴(kuò)大到全國所有地區(qū)。在這一政策中，中央政府明確強(qiáng)調(diào)對于合作伙伴組織的要求、地位與財(cái)政支持：建立由地方合作伙伴所主導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃；確保彈性有效地使用政府再生基金預(yù)算； 和其他再開發(fā)策略建立相互聯(lián)系；確立地方需要及優(yōu)先順序；吸引私人及其他公共部門的投資；發(fā)揮社區(qū)群體與志愿者團(tuán)體的潛力與資源。從1994年到2000年，綜合更新預(yù)算共舉行了6輪競標(biāo)，資助了1027個(gè)更新伙伴計(jì)劃，其中，預(yù)算資助占各更新項(xiàng)目總支出的22%，私人部門占35%，其余份額則由地方政府、歐盟基金、志愿組織等共同籌集。綜合更新預(yù)算項(xiàng)目可以看作是70年代內(nèi)城政策提出的伙伴關(guān)系組織政策的延續(xù)和深化。

地方當(dāng)局主導(dǎo)的伙伴合作組織政策的出臺(tái)表明，地方政府在全球化城市競爭中的關(guān)鍵性作用受到重視。中央政府退出城市更新核心推動(dòng)者的角色，轉(zhuǎn)而推動(dòng)地方政府承擔(dān)起引導(dǎo)城市發(fā)展，協(xié)調(diào)各方資源的角色。這一階段的城市發(fā)展政策通過競標(biāo)式預(yù)算管理的方法構(gòu)建地方伙伴組織運(yùn)行框架，其目標(biāo)不僅在于改善城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀況，更在于引導(dǎo)地方城市積極實(shí)踐多元合作治理模式、培養(yǎng)社區(qū)自組織能力。并初步嘗試將伙伴組織模式與城市日常管理內(nèi)容結(jié)合，探索其制度性嵌入的可能方式。

（四）區(qū)域一體化進(jìn)程下的綜合治理體系——伙伴制體系整合

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，城市與地區(qū)間不均衡發(fā)展日益加劇，區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展成為緩解社會(huì)發(fā)展矛盾改善結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)體系失衡的重要策略。而英國由于沒有區(qū)域?qū)蛹壍恼?，中央政府和許多部門設(shè)立了區(qū)域派出機(jī)構(gòu)履行指責(zé)，各個(gè)部門的區(qū)域政策和執(zhí)行都是各自為陣，難以形成一個(gè)協(xié)調(diào)有序的、統(tǒng)一的區(qū)域政策體系。布萊爾政府為整合區(qū)域尺度政策實(shí)施機(jī)構(gòu)，設(shè)立了區(qū)域發(fā)展局（Regional Development Agency） 統(tǒng)籌城市與區(qū)域發(fā)展。在國家-區(qū)域-地方三級政策實(shí)施體系中（見表2），伙伴制作為城市與區(qū)域治理的基本形式，需要對不同層級機(jī)構(gòu)在城市更新政策實(shí)施中的角色職能進(jìn)行合理設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)多方有機(jī)協(xié)作。

在具體實(shí)踐中，國家層面的英格蘭合作組織(English Partnerships)擔(dān)任總承包商的角色，直接向政府負(fù)責(zé)，設(shè)立更新目標(biāo)，合理安排資源，對廢棄地進(jìn)行先期土地整理，對區(qū)域及地方更新項(xiàng)目實(shí)施提供技術(shù)指導(dǎo)。區(qū)域?qū)用娴膮^(qū)域發(fā)展局在政策實(shí)施過程中起到承上啟下的作用，一方面監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)地方當(dāng)局落實(shí)國家更新政策，協(xié)調(diào)各方合作促進(jìn)更新項(xiàng)目實(shí)施；另一方面代表地方政府向內(nèi)閣各部門反饋地方更新實(shí)際需求以便中央政府及時(shí)對政策做出合理調(diào)整。地方層面的政策實(shí)施主體主要包括負(fù)責(zé)房地產(chǎn)開發(fā)類更新項(xiàng)目的城市更新公司（Urban Regeneration Company），以及負(fù)責(zé)貧困社區(qū)救助的地方戰(zhàn)略伙伴組織（Local Strategic Partnership）。與之前的城市開發(fā)公司相比，城市更新公司的主導(dǎo)者由中央政府變?yōu)榈胤秸?，但由于不具備土地征收以及?guī)劃的權(quán)力，且缺乏中央財(cái)政直接資助，在更新項(xiàng)目實(shí)施過程需要英格蘭伙伴組織與地區(qū)發(fā)展局的密切配合支持。地方戰(zhàn)略伙伴組織的運(yùn)作主要依靠城市發(fā)展基金，政府辦公室作為基金的管理部門對其提出6點(diǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：1.有能力承擔(dān)推動(dòng)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性角色。2.積極納入社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵行動(dòng)者，包括公共部門，私人部門，社區(qū)及志愿組織等。3.確定優(yōu)先發(fā)展順序并制定明確的行動(dòng)計(jì)劃。4.建立績效管理系統(tǒng)和目標(biāo)評價(jià)指標(biāo)。5.減少官僚作風(fēng)。6.積極交流學(xué)習(xí)各地優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。城市發(fā)展基金一般是5～10年的資助項(xiàng)目，為了在資助項(xiàng)目結(jié)束后保持社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，與地方當(dāng)局、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)建立深入的持續(xù)性的合作關(guān)系是地方戰(zhàn)略合作組織的重要工作內(nèi)容。

經(jīng)過近30年的發(fā)展，伙伴制模式已經(jīng)成功嵌入英國城市更新治理體系，成為城市管理制度的一部分。在英國的城市更新治理體系中，伙伴制具有多重內(nèi)涵：既可以是具有決策權(quán)力的公司董事會(huì)；也可以是項(xiàng)目運(yùn)作過程中持有不同資源的行動(dòng)者在政策框架下自發(fā)的合作機(jī)制；更是融入城市發(fā)展政策理論的基本理念。

（未完待續(xù)）