■ 蘭亞軍

2016年12月21日，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上，發(fā)出了要“普遍推行垃圾分類制度”的總動員令。

2017年3月18日，《國務院辦公廳關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）發(fā)布，提出“到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上?！?/p>

新時代的垃圾分類即將“揚帆起航”，但垃圾分類是一項長期、復雜的社會系統(tǒng)工程，其具體的實踐和推進需要理論支撐和指導。目前，我國還沒有一個完整、系統(tǒng)、科學的垃圾分類理論體系，來回答垃圾及垃圾分類的屬性和本質是什么？垃圾分類的根本目的和最終目標是什么？實現路徑是什么？以及相應的保障措施、動力機制等重要問題。

一、垃圾分類的理念

目前，全國46個重點城市的垃圾分類正轟轟烈烈、如火如荼地開展著，有很多需要注意和防范的新情況。有些城市財政投入過大，希望在短時間內把垃圾分類“打造”成功；有些地方過度使用“智能分類桶”，導致成本過高不可持續(xù)；有些地方以“市場化”的名義，將垃圾分類外包給企業(yè)后，政府當“甩手掌柜”，社會當“旁觀者”……

如何少走彎路地探索出一條適合中國國情的垃圾分類之路，是所有垃圾分類處理從業(yè)者都應該思考和總結的問題。總結垃圾分類處理比較先進的國家及地區(qū)的經驗，梳理國內相關學者、專家的理論、觀點，結合多年來在垃圾分類第一線的經歷，筆者試圖全面、系統(tǒng)地論述我國的垃圾分類“為什么做、怎么做、最終的方向在哪里”的相關問題，為垃圾分類的實踐提供理論指導和依據。

第一，污染物理念。垃圾的首要屬性是污染物，本身沒有價值，垃圾分類的目的也不是變廢為寶。要正確認識生活垃圾的污染屬性，這是垃圾分類工作的首要問題。

第二，源頭減量理念。垃圾分類的根本目的不是要分出多少垃圾，而是要通過垃圾分類促進源頭減量，盡量少產生垃圾；推動人們生活習慣和生活方式的重新建立；推進企業(yè)生產方式和國家治理方式的重新構建。垃圾分類只是手段，不是目的；垃圾分類只是工具，不是結果，這是垃圾分類的核心問題。

第三，經濟行為理念。垃圾分類是一種經濟行為，生活垃圾分類實踐的效果如何、可持續(xù)性如何，關鍵在于經濟性。居民垃圾收費制度應逐步成為垃圾分類的前置因素，通過動員居民積極進行垃圾分類獲得相應“積分”獎勵，減少垃圾處理費支出，建立有效的經濟促進機制，再配合相應的行政手段和宣傳動員，這是垃圾分類的動力問題。

第四，改革和社會綜合治理理念。垃圾分類實際上是一場改革和社會綜合治理工程。要遵循改革規(guī)律和社會綜合治理規(guī)律，這是垃圾分類的本質問題。

第五，市場化理念。垃圾分類這項工作最重要的就是產業(yè)鏈盈利。整個產業(yè)鏈要想盈利，就要對現有環(huán)衛(wèi)體制、機制、稅制、費制進行改革，以破除體制、機制弊端和利益固化的藩籬。垃圾分類的根本出路就是市場化改革，這是垃圾分類的方向問題。

第六，持久戰(zhàn)理念。垃圾分類的工作需要一系列系統(tǒng)的工作來組織運行，不能一蹴而就。要遵循垃圾分類規(guī)律，認清垃圾分類是一場持久戰(zhàn)，這是垃圾分類的時間問題。

垃圾分類的核心理念為：垃圾分類是一種制度，制度設計決定垃圾分類的成敗。

二、垃圾和垃圾分類的屬性分析

（一）污染屬性分析

垃圾的首要屬性是污染物，要明確污染屬性定位。首先是產生者的態(tài)度。包括居民和單位，因為垃圾是污染物，垃圾污染環(huán)境、危害健康，得減量、得分類、得付費。其次是政府的態(tài)度。因為垃圾是污染物，政府控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質量，責無旁貸、義不容辭。最后是企業(yè)的態(tài)度。處理垃圾是首要任務、控制污染是基本要求、處理費應是企業(yè)的主要收入來源。

（二）行業(yè)屬性分析

經濟學中的準公共物品，再細分，垃圾分類處理又屬于基礎設施和公用事業(yè)。因此，垃圾分類處理相關政策和措施可以參照、借鑒這一類別相關的政策和措施，特別是修建公路方面的做法。最終的出路是引入市場機制，走PPP之路，走市場化、產業(yè)化之路。但垃圾分類與污水處理、供電、供水一個最大的不同點在于——垃圾分類是“逆向物流”。

（三）經濟屬性分析

在經濟學中，垃圾分類屬于正外部性的行為。如何解決外部性的問題？經濟學家提出了三個解決方向：第一，征稅和補貼，對于經濟主體的行動來進行調節(jié)。第二，科斯定理，通過界定產權和降低交易成本，多方協(xié)商來解決外部性。第三，企業(yè)合并，減少競爭帶來的外部性。

（四）社會屬性分析

垃圾分類屬民生及公益屬性，需要政府的重視及全社會的參與。全社會參與需要多方籌集資金，需成立垃圾分類回收基金以更好地促進垃圾分類各方面的工作；需要大量志愿者的參與。

三、垃圾分類的目標、原則和評判標準

（一）垃圾分類的目標

在理論層面，垃圾分類的目標是“三化”，即按減量化、資源化、無害化這個順序；但實際操作層面則是相反，即先無害化，再資源化，最后實現減量化。垃圾分類最終的目標是從源頭減少垃圾的產生，同時，借助垃圾分類這個抓手，提高全社會和全民的文明素質。

（二）垃圾分類的原則

如果垃圾分類要可持續(xù)、可復制地做下去，應該堅持以下幾個原則：

第一，片區(qū)推廣。以區(qū)或縣為單位，在一個區(qū)或縣的行政區(qū)域內先選取若干個居民個小區(qū)或公共機構做垃圾分類的試點，而不是在市轄范圍內各區(qū)縣各選幾個小區(qū)域做試點，最好是以街道辦事處為單位成片做。

第二，后端決定前端。垃圾分類四個環(huán)節(jié)中，最難的是“一前一后”兩個環(huán)節(jié)，前端分類和后端處理。中間收集、運輸相對容易些。后端處理設施沒有建好，或者利用這個“出口”沒有打通，前端就不要分，因為分了也沒有意義。

第三，源頭分類。垃圾分類一定是要從源頭分類，即產生者居民家中或單位中就開始分。我國的垃圾成分復雜，前端不分類，混合垃圾已交叉污染了，而且還存在經營成本的問題。

第四，一定要將廚余垃圾分出來。因為飲食結構的原因，我國生活垃圾中廚余垃圾的量很大，還會產生二次污染。因此，廚余垃圾分類處理是垃圾分類分類處理的一個重要抓手和關鍵環(huán)節(jié)。

第五，定時定點?，F在上海在大力推廣“定時定點”回收，定時定點的目的在于美化環(huán)境，降低垃圾分類的收運成本，為下一步的處罰做準備。

（三）垃圾分類的評判標準

我國垃圾分類進行了十多年，但目前為止，垃圾分類做得好壞，仍沒有科學、統(tǒng)一的評判標準。真正評判垃圾分類做得如何的標準是什么？筆者認為應該有下面三個標準：

第一，是否有利于生活垃圾可持續(xù)無害化、資源化及源頭減量。無害化是基礎，資源化是保障，即分出多少垃圾進行資源化處理和利用，不再進入填埋場，住房城鄉(xiāng)建設部的文件中提到通過分類資源利用率達到35%。關鍵是前端源頭減量，通過垃圾分類促進或倒逼源頭減量。

第二，是否有利于提升居民的獲得感、幸福感。先厘清垃圾的屬性，因為垃圾是污染物，首先應該交費；因為分類了，付出勞動，應該有收入，特別是經濟方面的收入。但由于歷史的原因，之前的混合垃圾的處理費沒有收費或沒有足額收費，因而通過垃圾分類資源和減量化的收益就體現不出來，這種局面需糾正過來，變成“混合垃圾多收費、分類垃圾少付費”。同時，小區(qū)居住環(huán)境因垃圾分類而變得整潔干凈，提高人居環(huán)境美化，居民更有獲得感、幸福感。

第三，是否有利于減少政府財政的總體投入。垃圾分類開始做時，需要政府適當加大投入，但從長期看、全局看，隨著垃圾資源化和源頭減量化，減少垃圾的清運費、處理費、延長后端之后廠的使用年限，也會產生經濟效益。因此，成功的垃圾分類，除了產生生態(tài)效益、社會效益外，也會產生經濟效益。

四、垃圾分類的難點

說起垃圾分類工作，是“環(huán)環(huán)有難點，步步有阻礙”。筆者分析垃圾分類難點如下：

（一）產業(yè)鏈端分析

1.表面原因

表面上來看，垃圾分類工作做得不好，是由于居民的環(huán)保素質比較低，不愿意分。不可否認，居民的環(huán)保意識還不高，和發(fā)達國家相比還有一定的距離，但總體上來說，這些年由于國家大力的宣傳和動員，居民垃圾分類的意識水平在提高。

2.實際原因

實際原因是“垃圾分類投放→分類收集→分類運輸→分類處理→分類利用”全產業(yè)鏈未建立起來。很多地方，居民前端分類了，中端混合收集、運輸以及后端混合處理，居民看到后，分類的積極性受到很大打擊。

3.深層次原因

垃圾分類收集運輸處理利用的全產業(yè)鏈沒有建立起來，主要原因在于：一是制度問題。制度主要包含二個維度：法制和體制。垃圾分類真正要做好，一定以法制為基礎；但目前，國家層面還沒有一部關于垃圾分類處理的法律法規(guī)，相關部委或地方上也出臺了一些政策法規(guī)，但可操作性不強。從體制上看，生活垃圾的分類處理和利用是一個系統(tǒng)工程，涉及到投放、收集、運輸、處理、再利用各個層面，涉及到地方住建、城管、市容、環(huán)保、教育、工業(yè)與信息化、發(fā)改、交通、公安、國土等多個行政管理部門。只有所有的環(huán)節(jié)統(tǒng)一管理、協(xié)同配合、有效聯(lián)動，才能形成一個閉合的垃圾分類處理管理鏈，真正實現生活垃圾的資源化利用。目前，這些鏈節(jié)間是孤立和碎片化的。北京的大城管改革值得借鑒。二是機制問題。目前，我國很多地方垃圾收費機制、源頭減量機制，分類激勵機制和約束機制、產生者責任延伸機制、再生產品推廣機制等都未能有效建立起來。

4、本質原因

垃圾分類這么多年沒有成功，本質上就兩個字：利益。一是利益平衡。垃圾分類，有太多的利益主體，從民間來說，有物業(yè)公司、保潔人員、廢品回收人員、垃圾清運隊、拾荒者、填埋場、焚燒發(fā)電廠、廚余垃圾處理廠等，這些相關企業(yè)或個人都在爭垃圾； 從政府的角度來說，城管、環(huán)保、發(fā)改、供銷、農委、商務等都在管垃圾。部門之間難以協(xié)調形成合力，還會出現“有利大家搶，無利大家推”的局面。利益相關方的多元化，導致利益關系也很難平衡。完全靠政府，政府失靈；完全靠市場，市場失效。需要政府的“有形之手”和市場的“無形之手”相結合，也需要社會的“治理之手”。二是利益收入。即垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理利用整個“產業(yè)鏈”要能夠盈利（合理利潤）。垃圾分類這么多年全產業(yè)鏈遲遲沒有建立起來，關鍵因素在于：整個產業(yè)鏈不能盈利，市場機制就建不起來，企業(yè)就不愿意進來，這是環(huán)環(huán)相扣的。

（二）居民端分析

1.不知道為什么分

很多居民不知道為什么要進行垃圾分類，垃圾分類的目的和意義是什么？分了對自己有什么好處，不分對自己有什么害處？

2.不知道怎么分

有些居民經過垃圾分類的宣傳和動員后，也知道垃圾分類的目的和意義，但不知道怎么分，哪些是廚余垃圾，哪些是可回收垃圾？

3.不愿意分

不愿意分有兩個方面的原因：一方面，很多居民在家里進行了分類，收運時又混在了一起，居民看到后“很受傷”，就不愿意再分了。另一方面，客觀講，分類比不分類還是要麻煩一些，在“分與不分一個樣，分好分差一個樣”的情況下，沒有激勵和約束機制，居民就不愿意分了。

（三）政府端分析

垃圾分類的公益和環(huán)保屬性，決定了垃圾分類離不開政府的支持。而垃圾分類涉及政府多個部門，因此，需要政府“一把手”來統(tǒng)籌和調度，但很多地方政府對垃圾分類不夠重視。

究其原因，有以下幾個因素：一是垃圾分類很難而且很慢，效果不能立竿見影，危害程度也不強，政府的任期一般就五年，很多三年左右就有變動。二是在現行的體制機制下，垃圾分類純粹就是“花錢”的項目，既不能產生GDP,也不能產生稅收。三是沒有上級的政績考核，沒有納入全國環(huán)保城市、環(huán)衛(wèi)城市、文明城市等評選和考核中。因此，垃圾分類“口頭上重要、行動上次要、忙起來就不要”。今年6月，住房城鄉(xiāng)建設部出臺了46個重點城市垃圾分類的考核辦法，并進行全國排名，這是一個可喜的進步，但力度還不夠，還需進一步加大督促地方政府的力度。

（四）本質上分析

從本質上來說，垃圾分類和垃圾本身并沒有太大的關系，而是和產生垃圾的主體——“人”有關系。

垃圾分類在我國這么多年沒有取得根本性的進展，其中一個重要原因，是就事論事，僅僅就圍繞垃圾本身“做文章”，沒有上升到本質上“人”的考慮，沒有從理念、文化、利益、制度等方面思考，沒有抓住垃圾分類的本質和規(guī)律。

垃圾分類是一場社會綜合治理工程。應該堅持“政府主導、市場運作、社會參與、居民行動”的“多元共治”的原則。需要全民參與，政府、企業(yè)、社會組織、學者、媒體、公眾多元協(xié)同，遵循社會治理規(guī)律，納入垃圾整體多元治理戰(zhàn)略中。

五、垃圾分類的解決之道

（一）制度設計決定垃圾分類的成敗

垃圾分類是一項龐大而復雜的社會系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)思考和系統(tǒng)解決。要注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，注重頂層設計和制度設計。制度設計決定垃圾分類的成敗。

（二）建立“共建、共治、共享”的治理格局

從我國實際發(fā)展階段出發(fā)，通過科學、合理的制度設計和制度安排，充分調動政府、企業(yè)、社會、居民“四個主體”的積極性，做到“共建、共治、共享”的“互動共治”治理格局。一步一個腳印地走下去，最終實現垃圾分類的目標。

在實際操作中，要做“三個有機結合”，一是理論和實踐相結合；二是頂層設計和基層創(chuàng)新相結合；三是政府、市場、社會相結合。

（三）抓好主要矛盾——產業(yè)鏈盈利

在垃圾分類這項工作中，主要矛盾是全產業(yè)鏈盈利。要想實現全產業(yè)鏈盈利，就要對現有環(huán)衛(wèi)體制、機制、稅制、費制進行改革，以破除體制、機制弊端和利益固化的藩籬。那么，垃圾分類改革試點的總方向是什么？是市場化改革。

六、垃圾分類的根本出路

（一）市場化改革的主要內容

1.建立垃圾分類市場化改革試點“專家?guī)臁?/p>

垃圾分類市場化改革試點工作是一個新生事物，政策、法規(guī)及實踐都不成熟，需要專業(yè)的人去指導和管理。需要在全國層面成立垃圾分類改革試點專家?guī)?，提供專業(yè)、科學的理論指導和政策咨詢，并擬定垃圾分類改革試點方案，分區(qū)域、分階段、分步驟制定垃圾分類的“時間表”和“施工圖”。

專家?guī)斐蓡T應包括：相關部委的領導、專業(yè)研究垃圾工作的專家、學者及有垃圾分類實戰(zhàn)經驗的企業(yè)家。

2.確定市場改革試點地區(qū)

根據“點面結合、重點突破”的原則，在住房城鄉(xiāng)建設部公布的全國100個農村垃圾分類示范縣及46個試點城市中，重點在全國生態(tài)文明先行實驗區(qū)及全國生態(tài)文明區(qū)縣中，優(yōu)先選擇5～10個區(qū)或縣做改革試點。改革試點城市的選擇條件為：一是市縣（區(qū)）黨政“一把手”對垃圾分類有充分的認識和積極的意愿，有能力有擔當；二是基礎設施比較好，比如廚余垃圾處理廠、可回收垃圾分揀廠等基本設施已建成；三是經濟發(fā)展水平、環(huán)衛(wèi)基礎設施相對較好；四是垃圾分類民眾基礎比較好。

3.堅持制度創(chuàng)新

垃圾分類改革試點堅持“問題導向，目標導向、效果導向”的原則，遇到難點、問題不回避，要有將垃圾分類改革進行到底的決心。

改革試點以區(qū)或縣為單為行政單位，以“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣落實”，進行以下的制度創(chuàng)新。

第一，組建垃圾分類PPP項目公司(SPV公司)。公司由當地政府、環(huán)衛(wèi)、保潔、回收公司等相關方組成，以資源、資金、技術等按一定比例入股，組建垃圾分類處理PPP公司，簡稱SPV公司。

第二，“四位一體”的模式。將二手交易、廢品回收、垃圾分類、環(huán)衛(wèi)保潔（包括路面保潔、垃圾清運、公廁管理及園林綠化等）等“打包”，特許經營給SPV公司。

第三，增加“垃圾分類費”的科目。與混合生活收集處理相比，生活垃圾由原來的一種變成了分類后的三種或四種，一方面增加了分類收集、運輸及處理的成本；另一方面，又需要宣傳動員并對居民進行獎勵。成本比混合垃圾要高。因此，應當增加“垃圾分類費”，政府聘請專業(yè)機構，根據當地的經濟發(fā)展水平、后端處理設施的距離等因素，核定“垃圾分類費用”后給項目公司。

第四，政府優(yōu)先采購或指定采購用再生產品。在垃圾分類工作中，廚余垃圾的分類、收集、處理是一個難點，特別是廚余垃圾產品的“去處”問題更是痛點。目前，我國廚余垃圾處理的方向主要有以下兩個：一是能源化（厭氧產沼，發(fā)電）；二是肥料化（有機肥、土壤改良劑等）、飼料化（黑水虻、蚯蚓）及酵素等。這些技術是相對成熟的，難點在于前端廚余垃圾分類的質量、收集運理的成本及處理后產品的銷售問題。

一方面，企業(yè)需要積極提質升效、技術創(chuàng)新，因地制宜，生產出適銷對路的產品；另一方面，需要政府出臺相應的法律法規(guī)和政策配套，比如政府優(yōu)先采購或指定采購用廚余垃圾生產的合格的再生產品。

第五，最重要的是實行“費用包干制”。目前，我國垃圾處理企業(yè)是按照垃圾處理的噸數獲得政府補貼的，無論是填埋還是焚燒發(fā)電，都是采取這種機制。這種補貼機制在原來的處理路徑中是合理的，但與現在要實行的垃圾分類是矛盾的，垃圾分類工作做得越好，進入填埋或焚燒的垃圾量就越少，企業(yè)獲得的補貼就越少，因而，企業(yè)缺乏垃圾分類的動力。這是過去十數年，我國垃圾分類推廣不理想的根本原因之一。應采取“費用包干制”，即根據每天垃圾實際產生量乘以單價乘以總天數（365天），進行費用包干，“多余自負，節(jié)省自得”，這樣，企業(yè)才有分類的動力。

以后每年，可按一定的增長比例（測算最近3～5年實際增長比例），如8～10%左右，每年遞增。這樣并沒有增加當地財政額外的負擔，又可以看出因垃圾分類而產生的經濟效益，也會有“受益人群”，從而調動政府、企業(yè)的內生動力和積極性。

（二）垃圾分類資金來源

垃圾分類資金來源有五個方面：

一是政府付費。因垃圾分類處理是基本民生，是公益事業(yè)，政府應出一部分資金，可以將分散在城管、科技、環(huán)保、農業(yè)、教育等部門的資金加以整合和統(tǒng)籌，盡量不新增財政資金的支出。

二是產生者付費。因垃圾是污染物，應該“產生者付費”?，F在很多地方垃圾處理沒有收或收得不夠，致使財政不堪重負；同時，因居民的垃圾產生量沒有與經濟“掛鉤”，致使垃圾產生越來越多。按國務院《價格機制改革》要求，環(huán)保產業(yè)將全成本付費。先期可讓機關、事業(yè)單位等公共機構全成本付費，居民先期按全成本的30%或40%的比例付費，然后逐年增加，最后實現全成本付費。

三是成立垃圾分類回收基金。成立垃圾分類回收基金，一方面用于垃圾分類宣傳、動員、研究等費用；另一方面用于補貼回收低價值物品的費用，如玻璃、泡沫、廚余垃圾等，以彌補市場失靈導致的產品無人回收的問題?；饋碓从腥矫妫阂皇钦畵芸?；二是單位或個人捐助；三是實行生產者責任延伸制度或押金制度。

四是節(jié)省的費用。垃圾分類后的部分廚余垃圾和可回收垃圾因就近就地資源化和源頭減量，節(jié)省了一部分運輸和處理的費用，從中按一定比例劃入垃圾分類基金。

五是增值服務收入。企業(yè)進行商業(yè)模式創(chuàng)新，通過垃圾分類切入到社區(qū)服務之中，可獲得一部分增值服務。

（三）市場化改革中政府、企業(yè)、社會的任務

1.政府

主要任務是進行制度設計和制定垃圾分類相關法律法規(guī)，確定各個利益主體在垃圾分類工作中的責任和義務，制定垃圾處理費的標準及收取。

2.企業(yè)

對運營模式、商業(yè)模式及技術進行創(chuàng)新，實現分類投放、收集、運輸、處理等環(huán)節(jié)的有機結合、高效配合，從而實現全產業(yè)鏈盈利。

3.社會

高校、科研機構、媒體等社會組織，對垃圾分類的理論、制度設計進行專業(yè)研究、宣傳、動員和教育。

總體而言，垃圾分類是一場“持久戰(zhàn)”，大致分三個階段。一是試點階段。在全國三線、四線城市或農業(yè)縣，選擇5～10個進行垃圾分類改革試點，進行相應的制度創(chuàng)新。垃圾分類最終要獲得成功，要走“農村包圍城市”或“小城市包圍大城市”的道路。二是推廣階段。在小范圍的改革試點成功后，進入推廣階段，擴大試點范圍，拓展到更大區(qū)域，進行進一步的試點。三是普及階段。在經過前面階段，取得更多更為成熟的經驗和方法后，可以逐步向全國普及推廣。

垃圾分類改革的前行之路任重道遠，要堅持“問題導向，目標導向、效果導向”的原則，“有為”的政府、“有效”的市場、“有力”的社會這“三有”有機結合、良性互動，方能突破瓶頸，建立“共建、共治、共享”的治理格局。