崔冉冉

（河南工業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450001）

1 引言

1994年我國實施的以分稅制為核心的財稅體制改革為繁榮社會主義市場經(jīng)濟奠定了重要基礎(chǔ)。該改革明確了中央和地方的財權(quán)與事權(quán)范疇，然而也使得地方政府面臨著財權(quán)與事權(quán)不匹配的局面，地方經(jīng)濟社會發(fā)展所需的財政支出超過了地方政府的財政收入，在此現(xiàn)實背景下，地方政府不斷摸索創(chuàng)新地方政府投資模式，逐漸演變成了以地方政府投融資平臺為主的地方政府投融資體制。多年來，地方政府投融資模式在推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面起到了積極作用，然而由于投資決策過程不科學(xué)、不規(guī)范，造成資源浪費且存在官員腐敗等現(xiàn)象，尤其是“唯GDP論”的地方官員晉升考核制度使得地方政府具有較大的投資沖動，由此造成地方政府融資平臺的債務(wù)規(guī)模不斷攀升，地方政府投資行為與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不相符，逐漸形成了地方政府投資偏差問題。自2013年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)對地方政府投資行為提出了新的要求，對地方政府投資偏差問題進行矯正勢在必行。此外，中央政府為了深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，緩解地方政府債務(wù)，開始在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推行PPP模式，該模式要求地方政府與社會資本平等合作，對風(fēng)險進行合理分擔(dān)及收益共享，社會資本的參與將會對地方政府投資行為產(chǎn)生積極的影響。

國外關(guān)注地方政府投資行為主要聚焦在地方政府投資的影響因素分析上，如Hansen、Eakin、Duchin&Sosy?ura、Catrina等人先后從城市化水平、稅收收入、政治制度等方面進行考察研究［1-4］。結(jié)合中國實踐，Edin、Li&Zhou從官員晉升的錦標賽理論來說明中國地方政府熱衷投資的原因［5-6］。國內(nèi)對于地方政府投資行為的研究主要在如下幾個方面：一是地方政府熱衷投資的機理分析。涉及地方經(jīng)濟、地方利益集團及地方投資擴張［7］、中央政府和地方政府投資博弈［8］、地方政府投資沖動及拖延［9］，等等；二是地方政府投資行為存在的問題。如重復(fù)建設(shè)、管制審批不規(guī)范［10］、預(yù)算約束不健全及投資結(jié)構(gòu)扭曲等［11］；三是地方政府投資的影響因素有財政預(yù)算、土地財政、制度環(huán)境和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等［12］。上述文獻對于認識地方政府投資行為具有十分重要的借鑒意義，然而文獻中針對地方政府投資行為偏差的研究相對較少，且探討PPP模式如何促進地方政府投資行為矯正的也鮮有?；诖?，本文著重探討PPP模式背景下地方政府投資偏差矯正問題，該研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2 地方政府投資偏差的現(xiàn)狀分析

長期以來，地方政府依托地方政府融資平臺來干預(yù)和引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，形成了獨具中國特色的地方政府投資行為。盡管地方政府投資對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動作用十分明顯，然而也使得地方政府債務(wù)規(guī)模不斷攀升，據(jù)財政部公開數(shù)據(jù)顯示，2016年末地方政府債務(wù)余額限額約為17.2萬億元，地方政府還債壓力不容小覷。此外，地方政府投資活動過程還存在著投資行為不規(guī)范及投資偏差等問題。具體而言，地方政府投資偏差體現(xiàn)在如下幾個方面。

2.1 地方政府存在過度投資問題，影響了資金使用效率

地方政府作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的政策制定者，地方政府具有投資沖動。通過投資活動，一方面能夠匯聚資金、人力等各類資源要素，實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展；另一方面，在地方政府官員更替的背景下，新上任的官員也傾向于實施大規(guī)模的投資計劃，從而形成了過度投資問題。地方政府的過度投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域尤其明顯，據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析可知，分稅制體制改革以來，我國各個省份的政府投資（實證研究中將地方政府財政總支出除去科、教、文、衛(wèi)支出和行政管理費后的其他部分視為政府投資）呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2016）》的數(shù)據(jù)計算得出，自2007年以來，地方政府投資規(guī)模由2007年的2.80萬億元增長至2015年的10.74萬億元，后者是前者的3.84倍，增速十分明顯。地方政府的過度投資，尤其是偏好基礎(chǔ)設(shè)施投資，在一定程度上擠占了私人投資，不利于資源優(yōu)化配置，也影響著資金使用效率。

2.2 地方政府投資決策存在不科學(xué)、不合理問題

地方政府主要官員在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中具有較大的決策權(quán)，加之我國地方政府治理體系不完善，對地方政府主要官員監(jiān)督機制尚不健全，從而使得地方政府主要官員在經(jīng)濟社會發(fā)展中進行決策時存在隨意性。一方面，地方政府主要官員為了追求“政績”，往往將財政支出用在道路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，存在反復(fù)拆建、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象；另一方面，地方政府主要官員在投資決策時，也存在依據(jù)個人偏好進行決策的現(xiàn)象，決策過程不科學(xué)、不合理，這就造成投資決策失誤，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生較大的負面影響。

2.3 地方政府投資存在較為嚴重的投資結(jié)構(gòu)失衡問題

在我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中，受晉升考核模式的影響，地方政府主要官員偏愛投資于那些“顯性”的基礎(chǔ)設(shè)施，比如城市道路、高速公路、農(nóng)田水利等，而對于公共醫(yī)療和公共服務(wù)事業(yè)，如醫(yī)療衛(wèi)生、文化等投資相對較少。此外，地方政府在城鄉(xiāng)之間投資也呈現(xiàn)出失衡現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在地方政府將主要的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對于農(nóng)村的教育、衛(wèi)生等投資相對較少，從而使得地方政府投資呈現(xiàn)出嚴重的投資結(jié)構(gòu)失衡問題。

2.4 地方政府投資還表現(xiàn)出經(jīng)濟短期化取向和政績導(dǎo)向

由于目前我國地方經(jīng)濟發(fā)展模式中實行的是地方主要官員負責(zé)制，在地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府主要官員為了取得政績，為職務(wù)晉升打下經(jīng)濟基礎(chǔ)，往往在投資過程中傾向于選擇那些投資周期短、見效快的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而對于周期長、效益顯現(xiàn)較慢的領(lǐng)域投入相對較少，存在著經(jīng)濟短期化而非長期化取向。經(jīng)濟短期化取向和政績導(dǎo)向不僅不利于地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，而且也可能造成資源浪費、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，對于區(qū)域經(jīng)濟長遠發(fā)展十分不利。

2.5 地方政府投資缺乏融資約束

任何投資活動離不開資金，對于地方政府投資而言也是如此。從投融資過程來講，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，貸款需要按照市場規(guī)律辦事，對資金使用及風(fēng)險防范做出相應(yīng)的防范。在地方政府擁有地方政府投融資平臺這一重要的融資載體的前提下，地方政府對地方政府投融資平臺的運行具有主導(dǎo)作用，導(dǎo)致地方政府對所在區(qū)域的金融機構(gòu)影響較大，地方政府為了完成投資，往往要求金融機構(gòu)給予大力支持。從官員行政級別而言，地方政府主要官員級別明顯高于金融機構(gòu)負責(zé)人，這就使得地方政府能夠便捷地從商業(yè)銀行取得貸款，而對于資金的貸款流程、過程監(jiān)控等，商業(yè)銀行則缺乏相應(yīng)有效的監(jiān)督。從而造成了地方政府投融資約束不力現(xiàn)象。缺乏融資約束，一方面使得地方政府投資過程更加“任性”，另一方面也增加了金融風(fēng)險，對金融機構(gòu)風(fēng)險防范十分不利。

2.6 地方政府投資過程中過度依賴土地財政

從地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程可以看出，地方政府投資的還款資金主要依靠土地財政，通過收取大量的土地出讓金來維持其投資行為。土地財政產(chǎn)生的根源是地方政府需要大量的資金來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而形成了規(guī)模較大的地方政府債務(wù)。為了償還債務(wù)，現(xiàn)有的地方財政收入無法滿足，進而轉(zhuǎn)向依靠賣地來獲得財政收入。地方政府投資過度依賴土地財政，對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展十分不利，也在一定程度上扭曲著地方政府投資行為。

3 地方政府投資偏差的形成因素

地方政府投資行為特征是認識現(xiàn)階段我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程的一個重要因素，尤其是地方政府投資過程中所形成的偏差，這是現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政府間競爭、地方保護主義及地方官員職位晉升模式等多重因素共同作用的結(jié)果。具體來講，地方政府投資偏差形成的主要因素有如下幾個方面。

3.1 現(xiàn)有的財稅體制是地方政府投資偏差產(chǎn)生的重要制度背景

始于1994年的財稅體制改革，在提升中央政府財政收入的同時，也使得地方政府長期面臨著財政收入無法彌補財政支出的窘境。在此背景下，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，需要大量的資金支持，這是地方政府投融資平臺產(chǎn)生的現(xiàn)實背景。通過地方政府投融資平臺，地方政府獲得了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金。此外，在現(xiàn)階段財稅體制背景下，地方政府面臨著預(yù)算軟約束，地方政府支出范圍不明確，不同層級政府如何分工不明確，從而造成地方政府投資行為不規(guī)范。因此，需要不斷完善財稅體制改革，黨的十八大以來，中央政府持續(xù)在理順中央和地方收入劃分，各層級政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分等方面進行了一系列改革，不斷完善了事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

3.2 地方政府治理不完善是地方投資偏差產(chǎn)生的體制性原因

市場經(jīng)濟環(huán)境下，地方政府既是市場經(jīng)濟的參與者，又是市場經(jīng)濟的政策制定者，其具有典型的雙重身份。因此，地方政府治理影響著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，反過來，區(qū)域經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展需要地方政府治理能力不斷現(xiàn)代化。由于目前我國地方政府治理仍然處于深化改革階段，現(xiàn)實中仍然存在著地方政府治理不完善的地方，如缺乏對地方主要官員的監(jiān)督、地方政府經(jīng)濟行為違背市場規(guī)律等。這就造成地方政府對經(jīng)濟發(fā)展干預(yù)性較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中體現(xiàn)著地方政府主要官員的意志和決策。對于那些具有現(xiàn)代管理知識、對市場經(jīng)濟規(guī)律認知較深的地方官員而言，其投資決策相對合理；反之，那些對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律認識相對淺顯、把握不了市場經(jīng)濟精髓的地方官員，其投資決策存在隨意性和投資偏差。因此，需要不斷完善地方政府治理，推動地方政府治理創(chuàng)新，實現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化，提高其治理水平。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，這為地方政府治理現(xiàn)代化奠定了堅實的政策基礎(chǔ)。

3.3 地方政府官員晉升考核模式是地方政府投資偏差產(chǎn)生的制度誘導(dǎo)性原因

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，各地區(qū)采取各種措施，調(diào)動一切資源來發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟。在此過程中，由于我國政治體制不完善，地方政府主要官員為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長及自身政治職位晉升，在地方政府間形成了以進行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為特征的“晉升錦標賽”［13］。晉升錦標賽的現(xiàn)象使得地方政府調(diào)動資金、人才等各類資源，確保實現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)的GDP規(guī)模和增長率排名靠前。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得的效益快，于是，地方政府十分熱衷基礎(chǔ)設(shè)施投資，多數(shù)地方政府主要官員在上任初期便制定規(guī)模宏大的投資計劃，并將投資資金投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。因此，以GDP為基礎(chǔ)的地方官員晉升模式是地方政府投資偏差產(chǎn)生的直接誘因，為規(guī)范地方政府投資行為，需要完善官員晉升考核模式。

3.4 地方政府投資主體單一、民間資本參與度較低也是地方政府投資偏差產(chǎn)生的一個重要原因

長期以來，在地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)過程中，地方政府成了投資主體，由于缺乏競爭對手，且政府具有雙重角色，使其在投資過程中呈現(xiàn)出較大的隨意性，投資項目及資金流向呈現(xiàn)出與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實不相吻合的現(xiàn)象。受基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品的屬性及民間資本自身特性等影響，國家在較長時間內(nèi)禁止民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，2005年國務(wù)院頒布實施《鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》中明確提出鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，在此之后，有實力的民間資本開始參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自2013年以來，中央政府又做出了在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推行PPP模式，吸引和鼓勵民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這對于矯正地方政府投資偏差具有十分重要的積極意義。

4 基于PPP模式的地方政府投資矯正機制構(gòu)建

地方政府投資偏差的形成經(jīng)歷了一個較長的歷史時期，其對經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了諸多負面影響。一是地方政府投資偏差不利于基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展。地方政府投資集中在生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，對于那些文化、衛(wèi)生等公用事業(yè)投資較少，這造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費的前提下，也使得不同類別的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建成情況存在顯著差異性，不利于構(gòu)建功能齊全的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)服務(wù)體系。二是容易滋生腐敗等現(xiàn)象。任何投資活動均離不開資金和人的支持，地方政府掌握著大量的資金及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資源的背景下，其自然成為那些尋租人的接近對象，通過關(guān)系獲得工程建設(shè)，不僅無法保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，同時地方主要官員也面臨著貪污腐敗的風(fēng)險。三是扭曲資源配置。市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場機制是配置資源較為有效的手段，然而由于地方政府掌握了大量的資源支配權(quán)，這就使得資本、人力等過度集聚在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在一定程度上扭曲了資源配置，這需要對地方政府投資偏差進行矯正。

針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中存在的諸多問題，在經(jīng)濟步入新常態(tài)的背景下，同時也是為了深化投融資體制改革，完善地方政府治理，2013年以來我國政府開始大力推行PPP模式，并在交通、市政建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等多個行業(yè)進行推廣應(yīng)用，該模式的成效開始逐漸顯現(xiàn)。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月底，全國入選財政部PPP示范項目庫的項目共計11 260個，投資額13.5萬億元。由此可見，作為推動城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、推進公共服務(wù)共建共享、提高供給效率和質(zhì)量的PPP模式正在改變著地方政府投資格局。因此，可以基于PPP模式構(gòu)建地方政府投資偏差矯正機制。

4.1 基于PPP模式構(gòu)建地方政府投資決策機制，從決策環(huán)節(jié)矯正地方政府投資決策偏差

PPP模式的核心特征在于政府與社會資本以平等的身份進行合作，雙方是伙伴關(guān)系，在中央政府逐漸規(guī)范地方政府舉債以及引導(dǎo)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，PPP模式將成為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的主要模式，這就要求地方政府加強對PPP模式理念的認識和理解。從PPP模式內(nèi)涵來看，地方政府就某一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目遴選社會資本合作伙伴并在雙方簽署合作意向書的基礎(chǔ)上，政府與社會資本從成本收益等視角就投資方案、財政承受能力、未來收益保障等進行平等的溝通與合作，共同研究如何建設(shè)該項目及該項目是否具備可投資性。這與之前由地方政府主要官員一方?jīng)Q定的投資方案相比，顯然更具有科學(xué)性和規(guī)范性。因此，PPP模式的不斷推廣與實施，從決策環(huán)節(jié)對地方政府投資行為進行了矯正，使其投資行為按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，確保資金發(fā)揮最大功效。

4.2 基于PPP模式構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)的運行機制，從運行環(huán)節(jié)矯正地方政府投資偏差

PPP模式與之前政府為主的投融資模式相比，其最大的變化在于改變了過去那種重視投資輕視運行維護的格局。采用PPP模式興建的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其建成之后，重點在于該項目的正常運行和維護。這就要求政府根據(jù)PPP模式的規(guī)律要求，與社會資本通力合作，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長效運行機制，將其關(guān)注重點從之前的投資興建轉(zhuǎn)移到運行維護方面，從而長期有效地實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的健康發(fā)展，不斷矯正地方政府投資偏差行為。

4.3 以PPP模式為載體構(gòu)建信息披露和監(jiān)督機制，從信息披露和監(jiān)管等規(guī)范地方政府投資行為

PPP模式作為地方政府與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域進行合作的重要方式，其規(guī)范運作要求雙方在合作過程中進行信息披露，政府就項目選址、項目收益性、財政承受能力等進行披露，社會資本就其自身具備的技術(shù)、融資方案等進行披露，這就使得該項目的各類信息被合作雙方掌握，有利于合作的順暢進行；此外，在信息披露的基礎(chǔ)上，以PPP模式為載體，還應(yīng)適時引入第三方監(jiān)督機制，對該項目的雙方對接、投資興建、運行管理等全生命周期進行監(jiān)督。從而在制度上不斷規(guī)范地方政府投資行為。

4.4 以PPP模式的利益共享特征來構(gòu)建項目投資回報機制，從項目收益環(huán)節(jié)來矯正地方政府投資短期化取向行為

PPP模式之所以能夠吸引社會資本參與進來，一個重要的激勵因素是該項目的收益性。按照PPP模式的規(guī)范化運作要求，社會資本獲得的是正常收益而非超額收益。即便如此，在社會資本參與的前提下，地方政府在選擇投資項目時，應(yīng)對項目的成本及預(yù)期收益進行測算，而不是隨意地選擇項目，否則無法保障項目的投資收益，也就無法確保社會資本的正當(dāng)權(quán)益?；诖耍琍PP模式的利益共享特征要求該項目必須具備一定的未來現(xiàn)金流，并在雙方合作過程中建立健全項目投資回報機制，從而規(guī)范地方政府短期化投資行為，使其關(guān)注項目的未來投資收益。

4.5 構(gòu)建PPP模式下的融資約束機制，規(guī)范土地財政的做法，摸索建立良性循環(huán)的資金來源渠道

近年來，中央政府對地方政府舉債行為不斷進行規(guī)范，例如，新修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》自2015年開始實行，明確指出地方政府不能再通過地方政府融資平臺或企業(yè)渠道舉債，地方政府的舉債行為日趨規(guī)范。在此背景下，PPP模式的投融資活動必須規(guī)范化和市場化。這就要求建立健全PPP項目的融資機制。一方面，PPP項目公司應(yīng)根據(jù)市場化操作模式，與相應(yīng)的金融機構(gòu)取得聯(lián)系，以此來獲取資金支持；另一方面，在PPP模式背景下，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變依靠土地財政的做法，不斷探索良性循環(huán)的資金來源渠道，推動投資行為規(guī)范發(fā)展。

5 對策建議

由于地方政府投資偏差形成時間較長，矯正該偏差也需時日。然而，近年來，隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，中央政府對經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域的改革不斷深化，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域正在發(fā)生著積極深刻的變化，為了不斷矯正地方政府投資行為，完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，本文提出如下對策建議。

5.1 以PPP模式為突破口，強化地方政府投資決策的科學(xué)性、規(guī)范性

地方政府投資偏差產(chǎn)生的一大原因是地方政府主要官員在決策時較為隨意，這就要求從制度上建立健全基礎(chǔ)設(shè)施投融資的決策機制，強化決策的科學(xué)性和規(guī)范性。這不僅需要中央政府出臺規(guī)范地方政府投資行為的相關(guān)法律法規(guī)，而且需要進一步構(gòu)建PPP模式健康發(fā)展的制度體系，以PPP模式為主要突破口來實現(xiàn)政府投資決策的科學(xué)性和可行性。

5.2 中央政府要完善地方政府官員晉升考核模式，淡化GDP業(yè)績考核占比，建立健全綜合的考核體系

由于政治體制尚不完善，長期以來形成的以GDP為核心的官員晉升考核模式對地方政府官員行為產(chǎn)生了重要影響。在經(jīng)濟新常態(tài)下，中央應(yīng)進一步完善官員晉升考核體系，淡化GDP指標，應(yīng)強調(diào)公眾的獲得感、綠色發(fā)展及生態(tài)文明等，從而不斷引導(dǎo)地方政府投資于那些基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)的短板領(lǐng)域，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

5.3 中央政府應(yīng)加快出臺PPP領(lǐng)域的法律法規(guī)，為PPP模式和地方政府投資規(guī)范發(fā)展奠定堅實的法律基礎(chǔ)

PPP作為矯正地方政府行為偏差的重要方式，其功能的有效發(fā)揮需要建立健全相應(yīng)的法律體系，從制度上規(guī)范地方政府參與PPP模式的行為。一方面，立法工作除了對政府的權(quán)責(zé)、投資行為等進行規(guī)范之外，還應(yīng)從宏觀層面完善對政府投資行為的監(jiān)督體系；另一方面，立法還應(yīng)突出完善地方政府治理現(xiàn)代化這一理念，通過PPP模式的規(guī)范運行來促進地方政府治理現(xiàn)代化，不斷提高地方政府治理水平，從而使得地方政府投資行為符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。