張艷　蔣艷華

摘要：土地改革以來，我國土地流轉(zhuǎn)面積日益增加。在精準扶貧的新時代背景下，以產(chǎn)業(yè)扶貧為代表的扶貧政策又大大促進了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。然而各種新型產(chǎn)業(yè)扶貧政策在帶動各地脫貧致富的同時，出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式與現(xiàn)行法律不相一致的情形，并極大地影響了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的推進。本文以促進產(chǎn)業(yè)扶貧為目標，在農(nóng)村土地改革的大背景下，分析土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)方式、權(quán)屬確定、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)、利益聯(lián)結(jié)這四個方面存在的法律問題，并提出相關(guān)解決對策。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)問題

中圖分類號：D922.32文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）26-0054-02

作者簡介：張艷（1997-），女，湖北宜昌人，湖北汽車工業(yè)學院，本科在讀，研究方向：土地流轉(zhuǎn)；蔣艷華（1997-），女，土家族，湖北恩施人，湖北汽車工業(yè)學院，本科在讀。

一、農(nóng)村土地改革背景下的產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀

中共十八屆三中全會提出，要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，要實現(xiàn)這一目標，其重要措施就是推進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。[1]中共中央、國務院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)能抵押、擔保權(quán)能?！?/p>

十三五以來全國范圍內(nèi)實施的“精準扶貧”戰(zhàn)略，要求到2020年實現(xiàn)貧困人口的全部脫貧。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準扶貧的核心，對精準扶貧的發(fā)展有重要的促進作用。2016年5月30日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)促進精準脫貧指導意見》，意見提出到2020年產(chǎn)業(yè)扶貧要實現(xiàn)3000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧的目標，而根據(jù)《2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2017年末農(nóng)村貧困人口3046萬人，比上年末減少1289萬人。由此可見，產(chǎn)業(yè)扶貧任重道遠。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)阻礙產(chǎn)業(yè)扶貧的情形

（一）流轉(zhuǎn)方式適用余地不足導致產(chǎn)業(yè)扶貧推進困難

我國法律規(guī)定了轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押六種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。精準扶貧政策實施以來，倡導充分利用土地權(quán)能。中共十八屆三中全會進一步提出要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)能抵押、擔保權(quán)能。法律規(guī)定之繁復，但是實際適用余地卻不足。土地改革政策與法律脫節(jié)，與法律沖突，或者政策具體實施無法可依，形成了土地改革亟待解決的社會矛盾，形成了產(chǎn)業(yè)扶貧推進過程中的重重難關(guān)。

1.股份合作社沒有獨立的法律地位導致合作經(jīng)濟模式難以存續(xù)

筆者在參加十堰市精準扶貧第三方評估的過程中，發(fā)現(xiàn)不少以合作社的形式，組織農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的例子。以十堰市東溝村為例，村委會為發(fā)展產(chǎn)業(yè)，將當?shù)匾话俣喈€土地以入股的形式流轉(zhuǎn)給當?shù)睾献魃纾闪⒐煞莺献魃?，集中種植獼猴桃，取得收益之后進行分紅。這樣的模式看似正確地利用了土地承包經(jīng)營權(quán)，實際上后期若出現(xiàn)農(nóng)戶要求退社、補償?shù)龋蜁a(chǎn)生一系列法律問題。如農(nóng)戶能否要求退出股份合作社，股份合作社是否具有獨立的訴訟主體資格，股份合作社是否可以獨立承擔責任等。目前我國法律并沒有賦予股份合作社獨立的主體資格，司法實踐中通常認為股份合作社屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，歸屬于村委會管理。所以實踐中出現(xiàn)糾紛，通常由村委會承擔一切責任。顯然這既不符合民法上的公平、平等原則，也不符合產(chǎn)業(yè)扶貧模式中合作經(jīng)濟模式發(fā)展存續(xù)的理念。長此以往，村委會在后期的扶貧工作中將會放棄或者限制該種發(fā)展模式的適用。這樣的后果則會阻斷一個正在興起的扶貧產(chǎn)業(yè)或者一個潛在的脫貧機遇。

2.土地出租主體瑕疵阻礙產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展

在土地集中的過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)出租是適用較多的一種流轉(zhuǎn)方式，但是土地承包經(jīng)營權(quán)出租的主體在實踐中尚存在瑕疵，從而可能導致各方的利益沖突，不利于土地連片開發(fā)和產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。就出租人來說，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條、第32條、第48條、第49條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)出租中的出租方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶和經(jīng)過集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人，法律并沒有賦予集體經(jīng)濟組織作為土地承包經(jīng)營權(quán)出租方的主體資格。但在實踐中特別是“反租倒包”中，集體經(jīng)濟組織實際是充當了出租方，當出現(xiàn)利益糾紛時就會很難解決。就承租人來講，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》并沒有對承租人的資質(zhì)作出明確規(guī)定，缺乏可操作性。若是承租人缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，即使土地集中起來了，也得不到最優(yōu)的利用，達不到產(chǎn)業(yè)扶貧的目的。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不清導致產(chǎn)權(quán)交易舉步維艱

優(yōu)化土地資源配置，進行產(chǎn)權(quán)交易是產(chǎn)業(yè)扶貧的典型特征。而權(quán)屬清晰是資源優(yōu)化配置的前提條件。目前看來，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不清的主要原因是確權(quán)困難，確權(quán)工作現(xiàn)今主要面臨以下問題：第一，農(nóng)民對土地確權(quán)的認識不夠，確權(quán)工作推進困難。第二，政策、法規(guī)大多以原則性的規(guī)定為主，缺乏實際可操作性。[2]第三，參與土地確權(quán)工作的人力資源有限。

筆者在十堰市精準扶貧第三方評估中，實地調(diào)查農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)主要集中在村集體內(nèi)部或集體與集體之間，范圍狹窄，且村內(nèi)的平均土地流轉(zhuǎn)面積還不到全村總面積的10%?？梢?，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部交易已是困難，進入農(nóng)村外部市場進行流轉(zhuǎn)就難上加難。除此之外，農(nóng)村信息閉塞，缺乏統(tǒng)一交易平臺，農(nóng)民對土地的傳統(tǒng)依戀情懷，農(nóng)村社會保障機制不完善等等因素的作用下使得農(nóng)民即使貧困也不愿交易，不敢交易，不能交易。

（三）規(guī)?；鬓D(zhuǎn)程度低使產(chǎn)業(yè)扶貧陷入困境

產(chǎn)業(yè)扶貧的典型特征是以產(chǎn)業(yè)集聚為依托，以市場為導向，對貧困地區(qū)的經(jīng)濟實行區(qū)域化布局、工業(yè)化生產(chǎn)。由此可見，形成產(chǎn)業(yè)需要規(guī)模，而形成規(guī)模就需要大量的流轉(zhuǎn)土地。筆者通過大量搜集資料發(fā)現(xiàn)截至2015年末，[3]全國共有農(nóng)用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃，家庭承包經(jīng)營的耕地面積13423.68萬公頃，占總耕地面積的99.44%，這些土地發(fā)包給23057.4萬戶農(nóng)戶承包經(jīng)營。據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)，2016年中國農(nóng)村的農(nóng)地有35%的比例發(fā)生了流轉(zhuǎn)，與之相伴的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民家庭收入的比重已經(jīng)下降到不足三分之一。

目前我國土地流轉(zhuǎn)主要集中在沿海或其他經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，而在急需推進產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)地貧困偏遠地區(qū)而言，并不理想。以十堰市為例，在靠近城市的城郊地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，比如黃龍一號，櫻桃溝等，而在較為偏遠一些地區(qū)，如西溝鄉(xiāng)，柏林鎮(zhèn)等發(fā)展情況則很差，經(jīng)濟效益不高。產(chǎn)業(yè)扶貧的根本目的還是在于使貧困地區(qū)脫貧致富，因而解決貧困偏遠地區(qū)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)才是重中之重。

筆者認為，精準扶貧的關(guān)鍵在乎精準，那么產(chǎn)業(yè)扶貧就更是如此。雖然影響規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的因素眾多，但是由于各地經(jīng)濟文化地理位置等不同也會使得影響各地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的因素側(cè)重不同，有的地方貧困的主要原因在于交通，有的地方貧困的主要原因在于技術(shù)，有的地方貧困的主要原因在于市場。因而，要真正實現(xiàn)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，自下而上，貧困地區(qū)要從自身入手，認清現(xiàn)實，了解自己的真正需求，不要盲目跟風，隨大流。自上而下，政府等領(lǐng)導部門應該給予有效的指導與監(jiān)督，引導基層部門腳踏實地，穩(wěn)步推進扶貧政策的實施。

三、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（一）完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，充分利用土地權(quán)能

產(chǎn)業(yè)扶貧政策的順利實現(xiàn)，關(guān)鍵在于土地，在于土地承包經(jīng)營權(quán)之有效發(fā)揮。而充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)之權(quán)能在于如何完善土地承包經(jīng)營權(quán)入股、轉(zhuǎn)租、抵押。

1.確認股份合作組織獨立的法律地位

產(chǎn)業(yè)扶貧過程中有不少以土地承包經(jīng)營權(quán)入股形成股份合作社來發(fā)展產(chǎn)業(yè)的模式，這種模式前期看發(fā)展前景較好，但后期因為利益糾紛就會使得股份合作組織與村委會主體地位模糊，使得村委會承擔不該有的責任。筆者主張在土地承包經(jīng)營權(quán)入股方面，應當由法律確認股份合作組織的獨立法律地位，使其脫離村委會而對外獨立享有權(quán)利，承擔義務。這樣既有利于增強農(nóng)民自身的參與意識與主人翁意識，也有利于股份合作組織真正走向市場。

2.明確出租主體，規(guī)范出租行為

應當建立專門的服務組織來監(jiān)管出租人和承租人之間的流轉(zhuǎn)行為，統(tǒng)一土地出租程序，建立健全土地出租市場。除此之外，村集體還須向農(nóng)戶宣傳規(guī)范出租行為的法律效力和不規(guī)范出租行為的法律后果，避免出現(xiàn)利益糾紛。

筆者認為，法律既然規(guī)定并反復強調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)之入股，轉(zhuǎn)租，抵押等權(quán)能，就應當賦予其實踐意義。在產(chǎn)業(yè)扶貧的推動下，農(nóng)村土地改革的呼聲日益高漲，只有完善土地流轉(zhuǎn)方式，解決土地流轉(zhuǎn)方式適用過程中的困難，才能夠有效緩解當前社會矛盾，為產(chǎn)業(yè)扶貧的新型模式賦予合法的外衣和有利的屏障，最終推進產(chǎn)業(yè)扶貧順利開展，精準扶貧目標早日實現(xiàn)。

（二）穩(wěn)步推進土地確權(quán)，促進土地流轉(zhuǎn)

權(quán)屬不清是阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)優(yōu)化配置的另一大難題。筆者認為，可以從以下幾個方面著手：首先，考慮農(nóng)民利益，解決流轉(zhuǎn)顧慮。在進行土地確權(quán)登記過程中，要做好群眾引導工作；其次，明確責任，提高工作質(zhì)量。對土地確權(quán)工作的進度情況進行通報，加強與國土、財政、林業(yè)、水利等各相關(guān)部門的溝通，認真做好總結(jié)，整理相關(guān)資料，并確保各項工作公開透明；最后，靈活推進政策的實施。貫徹“確股到戶”原則，按人量化、按戶確權(quán)，以戶作為基本單位，堅持《土地承包法》的精神。

（三）建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場

要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧，就必須以市場為主導，把土地承包經(jīng)營權(quán)看成市場調(diào)節(jié)的要素。而要實現(xiàn)該要素的自由流通就必須建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場。如何建立，可以從以下兩方面入手：第一，提高農(nóng)村土地生產(chǎn)力。土地生產(chǎn)力是土地流轉(zhuǎn)市場機制的根本性問題所在，提高土地生產(chǎn)力迫在眉睫。現(xiàn)階段中國大力提倡生態(tài)農(nóng)業(yè)，這說明，提高土地生產(chǎn)力不是一味的開墾，片面的追求經(jīng)濟價值，而是要發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，在良好的自然環(huán)境中謀求經(jīng)濟的發(fā)展。第二，由當?shù)卣蛘呋鶎臃战M織牽頭，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)。該機構(gòu)按照“依法、自愿、有償”的原則開展中介服務，制定相關(guān)運行機制與監(jiān)督管理機制，正確引導和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。注重流轉(zhuǎn)合同的簽訂及相關(guān)證明文件的保存。

四、結(jié)語

將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)同推進，有助于提高精準扶貧的效率、提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平，各地區(qū)因地制宜，選擇適合自身發(fā)展的流轉(zhuǎn)方式，可以推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展，實現(xiàn)“脫貧攻堅”目標。

[參考文獻]

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[3]土地流轉(zhuǎn)網(wǎng).土地流轉(zhuǎn)正在改變中國農(nóng)村 中國農(nóng)業(yè)會走特色規(guī)?；缆穂EB/OL].http： // www. laimaidi. com/ pid/ 16460. html，2017.