張 博

(遼寧省撫順市青山保護(hù)局，遼寧 撫順 113006)

1 研究區(qū)基本情況

撫順市素有“煤都”之稱，位于遼寧省東部，東與吉林省接壤，西距省會沈陽市45 km2，北與鐵嶺毗鄰，南與本溪相望。撫順境內(nèi)平均海拔80 m，地處中溫帶，屬大陸性季風(fēng)氣候。撫順市是遼寧省林業(yè)大市，是國家現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)示范市、國家森林城市，全市森林面積1114萬畝，森林蓄積量6510萬m3，森林覆蓋率66.24%，均位于全省各市前列。

2 青山工程基本情況

青山工程是遼寧省委、省政府實(shí)施的一項(xiàng)影響未來、改寫歷史、功在當(dāng)代、利在千秋的生態(tài)、民心工程，是實(shí)現(xiàn)遼寧“十三五”生態(tài)環(huán)境大幅度修復(fù)目標(biāo)的戰(zhàn)略舉措。撫順市高度重視青山工程，結(jié)合打造“幸福美麗撫順”，于2011年起全力推進(jìn)青山保護(hù)工程生態(tài)建設(shè)。

青山工程主要通過實(shí)施八項(xiàng)工程開展生態(tài)保護(hù)建設(shè)，即“小開荒”還林、退坡地還林、工程封育、閉坑礦生態(tài)治理、生產(chǎn)礦生態(tài)治理、公路建設(shè)破損山體生態(tài)治理、鐵路建設(shè)破損山體治理和墓地、墳地整治工程。計劃經(jīng)過不懈努力，使撫順市已經(jīng)被破壞的山體生態(tài)環(huán)境得到有效恢復(fù)；通過嚴(yán)格執(zhí)法，使違法破壞山體、濫占林地破壞森林資源的行為得到有效遏制；通過開展編撰《撫順市青山保護(hù)利用規(guī)劃》，加強(qiáng)征用占用林地審批制度，規(guī)范礦山開采及其他破壞森林資源的行為；通過工程圍欄豐育、舍飼圈養(yǎng)牛羊，實(shí)現(xiàn)荒山綠化[1]。

3 青山工程取得主要工作成果

3.1 八大工程成果顯著

全市共完成小開荒還林19.2萬畝，超坡地還林7.5萬畝，完成圍欄封育690.4 km，圍封面積18.2萬畝，礦山治理生態(tài)治理總面積達(dá)0.86萬畝，其中閉坑礦山0.73萬畝、生產(chǎn)礦山0.13萬畝，普通公路建設(shè)破損山體生態(tài)治理969處，治理面積0.4萬畝，墳地墓地整治工作完成公墓植樹4668株，遷墳3359座，完成公益性公墓修建12處0.3萬畝。全市林地內(nèi)開荒已全部退出，超坡耕地還林工作按計劃穩(wěn)步推進(jìn)，鐵路、一級以上公路兩側(cè)，大、中型水庫庫區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、居民集中居住區(qū)可視范圍內(nèi)礦山及其他已破壞山體的生態(tài)環(huán)境基本得到有效治理，實(shí)現(xiàn)植物覆蓋。

3.2 青山保護(hù)制度體系初步形成

一是《遼寧省青山保護(hù)條例》(下稱《條例》)在全市正式實(shí)施。2012年7月27日，省十一屆人大常委會第三十一次會議審議通過了《條例》，并于2012年10月1日起施行?！稐l例》通過對轄區(qū)內(nèi)林地開展分區(qū)保護(hù)、恢復(fù)治理、監(jiān)督檢查，專門制定的山體和依附山體植被恢復(fù)、治理、保護(hù)的地方性法規(guī)，是遼寧省乃至全國加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的一大創(chuàng)舉。二是為貫徹落實(shí)林地分區(qū)保護(hù)原則，撫順市青山保護(hù)局組織多名技術(shù)骨干，責(zé)成縣區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)部門積極配合，合力編撰了《撫順市青山保護(hù)規(guī)劃》，并于2012年經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施。依據(jù)生態(tài)區(qū)位的重要性和生態(tài)自然恢復(fù)能力的不同，將全市1426.7萬畝山體及山體以外林地規(guī)劃為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和合理利用區(qū)等3個區(qū)域，實(shí)行分區(qū)差別化管理，對劃入禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的土地、林地資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。三是撫順市委、市政府先后下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)撫順市青山工程實(shí)施方案的通知》、《關(guān)于嚴(yán)厲打擊破壞和非法使用林地行為專項(xiàng)整治行動的實(shí)施方案》等加強(qiáng)青山保護(hù)，實(shí)施青山工程的相關(guān)文件。四是初步建立了破損山體生態(tài)治理技術(shù)體系。《礦山及其他工程破損山體植被恢復(fù)技術(shù)》和《礦山及其他工程破損山體植被恢復(fù)治理驗(yàn)收規(guī)范》兩部遼寧省地方標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 青山執(zhí)法戰(zhàn)果顯赫

圍繞青山工程“治前、毖后、立法、嚴(yán)打”的總體工作思路，撫順市以及各縣區(qū)青山保護(hù)局通過不懈努力，舉全市之力開展青山執(zhí)法工作，全力保護(hù)林地及林木資源。截至2017年，共辦結(jié)擅自改變林地用途、違法運(yùn)輸木材等案件2831起，涉案林地面積3979畝，處理2841人，收繳罰款3212.81萬元。

4 青山工程取得的成效分析

4.1 生態(tài)效益明顯顯現(xiàn)

通過大規(guī)模的持續(xù)治理，人們的生產(chǎn)、生活環(huán)境得以改善，特別是礦區(qū)生產(chǎn)、生活環(huán)境顯著提升，植被恢復(fù)治理面積達(dá)42.5萬畝，可使全市林木綠化率顯著增加。新增圍欄690.4 km，有效管護(hù)森林面積約18.2萬畝。新增森林初步估算可涵養(yǎng)水源1826.2萬m3/年、保持水土20.7萬t/年、吸收CO25.6萬t/年、滯塵9萬t/年。

4.2 經(jīng)濟(jì)效益日趨突出

通過不斷探索治理模式，總結(jié)治理方法，撫順市在保護(hù)當(dāng)?shù)亍熬G水青山”的同時，積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的“金山銀山”，使青山工程成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。一是撫順市青山保護(hù)工程總投資近3億元，成功地推動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條建設(shè)，相關(guān)企業(yè)蓬勃發(fā)展；二是小開荒還林、超坡地還林工程直接惠及農(nóng)戶6萬余戶，發(fā)展各類經(jīng)濟(jì)林6.7萬畝，果品產(chǎn)量可達(dá)2000 kg/年，收入突破2億元/年，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入一個嶄新的增長點(diǎn)。三是通過礦山生態(tài)治理與工業(yè)園區(qū)建設(shè)相結(jié)合，預(yù)計可實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)面積58畝，預(yù)計可實(shí)現(xiàn)土地利用級差收益200萬元。已進(jìn)駐企業(yè)1家，占地面積40畝，已獲得土地利用級差收益208萬元，預(yù)計可實(shí)現(xiàn)年均稅費(fèi)收益285萬元、年均利潤200萬元。

4.3 社會效益惠及廣泛

隨著青山保護(hù)工程的深入實(shí)施，撫順市環(huán)境得到改善，人們的觀念也隨之轉(zhuǎn)變，通過青山工程造地項(xiàng)目順利落實(shí)，政府用地緊張的難題得到有效緩解。一是“兩退一圍”工程，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化；促進(jìn)了由資源消耗、破壞生態(tài)的生產(chǎn)生活方式向生態(tài)、環(huán)保、綠色經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變[2]；促進(jìn)了基層單位和農(nóng)民群眾保護(hù)生存環(huán)境、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)意識的提高。二是破解地方政府用地指標(biāo)緊缺難題，部分緩解了企業(yè)無法落地的壓力，青山工程“十二五”期間為全市提供臨時用工82萬余個。三是通過大批企業(yè)的入駐、生產(chǎn)，將提供大量就業(yè)崗位，解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，在緩解社會壓力的同時。四是公益性公墓的建設(shè)不但有效改善了城市生態(tài)環(huán)境，也逐步轉(zhuǎn)變了人們傳統(tǒng)殯葬理念，亂埋、亂葬等亂象舊俗得到有效遏制，綠色殯葬、文明殯葬和生態(tài)殯葬新觀念得到推廣。

5 存在的問題

5.1 市縣兩級財政配套資金落實(shí)難度大

撫順市各縣區(qū)因承擔(dān)大伙房水源地保護(hù)重任，工業(yè)項(xiàng)目落實(shí)困難，致使地方財政收入低，對工程配套資金落實(shí)難度大。

5.2 部分縣區(qū)重視程度不夠

部分縣區(qū)政府對青山工程缺乏重視，人力、資金投入嚴(yán)重不足，存在著機(jī)構(gòu)按要求設(shè)置但人員不到位的普遍現(xiàn)象。個別城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以工作人員缺乏，專業(yè)技術(shù)力量薄弱，技術(shù)設(shè)備、車輛短缺等理由為借口，敷衍應(yīng)付青山保護(hù)工作，影響了全市青山工程進(jìn)程。

5.3 存在邊治理邊破壞現(xiàn)象

因直接涉及到農(nóng)民個人利益，個別小開荒、坡地還林地塊存在人為毀壞樹苗繼續(xù)耕種的現(xiàn)象；個別已經(jīng)完成植被恢復(fù)的礦山仍存在私挖盜采行為。

5.4 社會共識仍顯不足

保護(hù)森林資源，促進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗撫順，需要各級政府和社會各界共同努力，保護(hù)青山、保護(hù)森林、保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境輿論氛圍需要每一個人共同去營造、去宣傳、去維護(hù)，提升“毀林挖山可恥，保護(hù)青山光榮”的社會公德意識[3]。

6 建議與對策

6.1 拓寬資金來源，加大投入力度

礦山治理，特別是閉坑礦山生態(tài)治理，屬于歷史遺留或無主礦山生態(tài)治理，最大的難題便是資金投入，拓寬資金來源便成了首要任務(wù)。實(shí)施“以政府主導(dǎo)，社會各界廣泛參與，市場運(yùn)作為媒介”的多元化融資機(jī)制，是青山工程長久不變的資金政策導(dǎo)向。要積極爭取國家、省政府對礦山重大治理工程等方面的政策支撐和資金支持，市、縣兩級政府要嚴(yán)格制定財政預(yù)算，做好配套資金籌備和專項(xiàng)管護(hù)工作。充分調(diào)動全社會對礦山治理投入的積極性，經(jīng)濟(jì)吸引各類社會資金參與，通過市場化運(yùn)作，合理開發(fā)和利用資源，增加“造血”功能，從而實(shí)現(xiàn)以礦治礦。

6.2 建立目標(biāo)考核，加大監(jiān)管力度

強(qiáng)化省、市、縣三級政府管理，實(shí)施績效目標(biāo)考核，將青山工程工作作為一把手工作，責(zé)任狀逐級簽訂，針對重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)區(qū)域，加大督查力度，將青山工程持續(xù)納入政府重點(diǎn)督查工作范疇。

6.3 加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化執(zhí)法能力

嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》、《遼寧省青山保護(hù)條例》等各項(xiàng)法律法規(guī)，嚴(yán)厲打擊各種違法破壞林地及山體以外林地的行為。同時加強(qiáng)對一線執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和執(zhí)法培訓(xùn)，提升執(zhí)法隊(duì)伍工作辦案能力和專業(yè)素質(zhì)，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，責(zé)成督察部門加大對執(zhí)法人員的監(jiān)督檢查力度。

6.4 促進(jìn)公眾參與，加強(qiáng)宣傳教育

在主流媒體上對全市人民公示青山工程年度治理任務(wù)、工程項(xiàng)目責(zé)任人、治理時限，建立全社會同監(jiān)督、共管理的監(jiān)管模式。維護(hù)廣大公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮青山保護(hù)舉報熱線的作用，接受社會各界監(jiān)督。利用網(wǎng)絡(luò)平臺、電視廣播平臺和文字媒體平臺，不定期宣傳青山工程的重要意義和實(shí)施效果，報道青山工程的典型案例和精品工程，曝光違法破壞山體及山體以外林地的行為。

7 結(jié)語

在社會各界的關(guān)注和支持下，通過撫順市上下的共同努力，青山工程取得了可喜的成績。但仍存在著工程開展不均衡、所需資金與已投入資金相比還有巨大缺口、違法破壞山體的行為仍然存在等問題。青山工程不是一蹴而就的工程，更不是簡單的造林綠化，而是生態(tài)文化建設(shè)的過程[4]，仍需要全社會共同努力，舉全市之力不斷開拓思路，不畏艱難，持續(xù)推進(jìn)青山工程的各項(xiàng)工作，為建設(shè)美麗撫順，社會經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展做出