本社記者 王健

2018年10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議高票表決通過(guò)我國(guó)法院的總章程——人民法院組織法。此次人民法院組織法修改幅度之大，體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容變化之大，在人民法院組織法實(shí)施近40年來(lái)前所未有。

輿論普遍認(rèn)為，此次人民法院組織法的修訂，在把2006年人民法院組織法施行以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)法院組織的新規(guī)定吸納進(jìn)立法中的同時(shí)，確認(rèn)和固化了近年來(lái)司法體制改革的成果，對(duì)于完善現(xiàn)行中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程具有十分重要的意義。

鞏固司法體制改革成果

此前，在最高法院召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)副主任委員王勝明表示，修改人民法院組織法對(duì)鞏固司法體制改革成果，進(jìn)一步提高司法公信力，保證公正司法，確認(rèn)和鞏固多年來(lái)的司法改革成果，尤其是黨的十八大以來(lái)的司法體制改革成果。

近20年來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了三輪司法體制改革。人民法院組織法規(guī)定法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)權(quán)限，作為我國(guó)司法制度的支柱性法律，卻始終沒(méi)能跟上司法改革的步伐。立法的局限明顯制約改革進(jìn)程，修法勢(shì)在必行。

比如，從1998年開(kāi)始的第一輪司法改革中，法官助理制度就已經(jīng)被多個(gè)基層法院探索并試行，在提高司法效率、合理配置司法資源等方面效果明顯。然而，由于人民法院組織法等法律的滯后，法院人事管理制度改革的天花板始終無(wú)法突破，最終胎死腹中。直到2012年11月，黨的十八大明確提出“進(jìn)一步深化司法體制改革，完善社會(huì)主義司法制度”，第三輪司法改革開(kāi)啟，隨著司法人員分類(lèi)制度改革的深入推進(jìn)，法官助理制度才真正落地。

從本次修訂后的人民法院組織法來(lái)看，已經(jīng)將黨的十八大以來(lái)司法領(lǐng)域所開(kāi)展的一系列改革囊括其中，進(jìn)行了法律層面的鞏固。

無(wú)論是全面落實(shí)司法責(zé)任制，還是實(shí)行人員分類(lèi)管理，均是本輪司法改革矛盾最集中、反響最強(qiáng)烈的地方。經(jīng)過(guò)3到5年的時(shí)間，這些改革措施的成效初顯，已經(jīng)完全融入法院日常，成為法院工作的重要推手。

比如，2015年年初，最高人民法院分別在廣東省深圳市、遼寧省沈陽(yáng)市設(shè)立了第一、第二巡回法庭，后又于2016年年底相繼在鄭州、西安、重慶和南京設(shè)立四個(gè)巡回法庭。這些巡回法庭的設(shè)立，充分體現(xiàn)了司法為民的原則，不僅降低了當(dāng)事人的訴訟成本，并且有利于就地化解糾紛，被老百姓親切地稱(chēng)為“家門(mén)口的最高法”。

此外，專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)立，也是本輪司改的重要成果，不僅解決了互聯(lián)網(wǎng)、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等糾紛訴訟的跨行政區(qū)域案件的管轄問(wèn)題，也為宏觀經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變提供了重要的法律保障。

有專(zhuān)家指出，修訂后的人民法院組織法固化司法改革成果，體現(xiàn)了司法去行政化、去地方化的改革方向，能為未來(lái)法院審判乃至司法制度的發(fā)展提供指引，值得肯定。

規(guī)范審判權(quán)的運(yùn)行方式

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)司法領(lǐng)域“審者不判、判者不審”的問(wèn)題為社會(huì)各界所詬病。此次人民法院組織法的修改被寄予厚望，法律界人士普遍希望人民法院組織法的修改，能為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的深入持久推進(jìn)提供法律保障。

黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。由此，圍繞以“去行政化”為核心的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，2013年開(kāi)始在上海、江蘇、浙江、云南等地法院試行，并取得了初步成效。但是，對(duì)于審判權(quán)的“去行政化”改革是否能夠長(zhǎng)久堅(jiān)持并深入下去。法律界人士依然心存疑慮，其中一個(gè)原因就是擔(dān)心政策反復(fù)。

事實(shí)上，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的許多舉措和理念，例如強(qiáng)化主審法官、合議庭負(fù)責(zé)制、取消院庭長(zhǎng)審批案件、限縮審委會(huì)討論案件范圍、突出庭審功能等，對(duì)于法律人來(lái)說(shuō)其實(shí)并不陌生，因?yàn)榈谝惠喫痉ǜ母锞鸵呀?jīng)觸及。但之后卻隨著形勢(shì)變化，很多改革舉措無(wú)法繼續(xù)，法院內(nèi)部的行政化管理反而更加突出。

倘若能借人民法院組織法修改之際，將有關(guān)審判權(quán)“去行政化”改革的政策文件內(nèi)容上升為法律，固定為條文，則將給予法院系統(tǒng)的改革參與者更強(qiáng)的“定心丸”，不但使改革成果得以保存，又使得進(jìn)一步深化改革于法有據(jù)。

顯然，本次人民法院組織法的修訂積極回應(yīng)了社會(huì)公眾的關(guān)切，“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的司法理念得到了法律的確認(rèn)。

修訂后的人民法院組織法案件評(píng)議及裁判文書(shū)的簽發(fā)，均明確由審判法官獨(dú)立判斷作出，并由法官對(duì)案件的結(jié)果終身負(fù)責(zé)，對(duì)審判能力現(xiàn)代化具有明顯助推作用。同時(shí)，本次修訂進(jìn)一步厘清了審判委員會(huì)的職能，削弱了審委會(huì)的案件討論職能，明確審委會(huì)僅討論法律適用問(wèn)題，不對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，更加注重對(duì)審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和審判規(guī)則引導(dǎo)的職能，讓審判權(quán)重新回歸親歷性、終局性的基本原則之中，提升了裁判的公正性。

加速法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革

刑事庭、民事庭、行政庭是我國(guó)法院內(nèi)設(shè)的基本審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，多數(shù)法院還繼續(xù)細(xì)分為刑一、刑二、民一、民二庭……

從本次人民法院組織法修改伊始，法院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)庭室等機(jī)構(gòu)的改革就是討論的熱點(diǎn)。

“一名法官可能幾十年都只審理某一種類(lèi)型的案件，造成專(zhuān)業(yè)窄化；同時(shí)大量審判人員在非業(yè)務(wù)庭中從事監(jiān)督、輔助工作，造成一線(xiàn)的審判人員數(shù)量嚴(yán)重不足，審判資源嚴(yán)重浪費(fèi)?！庇袑W(xué)者研究指出。

在這方面，一些地方法院，比如海南省樂(lè)東縣法院、天津市第一中級(jí)人民法院在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方面已經(jīng)進(jìn)行了一些探索,形成了審判力量團(tuán)隊(duì)化、運(yùn)行機(jī)制扁平化、行政管理集中化的改革經(jīng)驗(yàn)。特別是一些新設(shè)立的法院，采取了更加徹底的改革措施,為現(xiàn)代法院內(nèi)部組織模式提供了有益參考。比如廣東珠海橫琴法院就沒(méi)有設(shè)審判業(yè)務(wù)庭，審判團(tuán)隊(duì)之外的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也僅僅包括審判管理等三個(gè)辦公室，以及一個(gè)執(zhí)行局和一個(gè)法警隊(duì)。

然而，與司法人員管理制度改革一樣,因?yàn)榉ㄔ簝?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革直接涉及工作人員的職級(jí)、職務(wù)、地位、待遇等重大利益,加之綜合配套措施尚未跟上,很多地方法院改革的主動(dòng)性、積極性以及改革措施的徹底性大受影響。雖然看起來(lái)只是內(nèi)部的“功能分區(qū)”和職責(zé)定位,但在很大程度上制約著司改措施的整體效能。

如果法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不能適應(yīng)司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的成果進(jìn)行調(diào)整,前進(jìn)之路便會(huì)被堵塞,司法改革的前期成果經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期之后極有可能會(huì)回到原點(diǎn)。

為此,人民法院組織法修正案第二十七、二十八條分別規(guī)定：“人民法院根據(jù)審判工作需要,可以設(shè)必要的審判庭。法官員額較少的中級(jí)人民法院和基層人民法院,可以設(shè)綜合審判庭或者不設(shè)審判庭。”“人民法院根據(jù)工作需要,可以設(shè)必要的審判輔助機(jī)構(gòu)和司法行政管理機(jī)構(gòu),也可以讓社會(huì)力量參與審判輔助工作和司法行政工作。”這樣規(guī)定,既符合深化司法體制改革要求,又為進(jìn)一步改革留有空間。

然而，盡管此次人民法院組織法修法給全國(guó)各級(jí)法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革留有空間，但是留下的時(shí)間卻不多了。

早在2018年5月25日，最高法院與中央編辦就聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》，要求省以下人民法院在2019年3月底前基本完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。

所以，此次人民法院組織法修改，可謂正當(dāng)其時(shí)，對(duì)推進(jìn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，加快構(gòu)建符合司法規(guī)律和人民法院實(shí)際的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

屆時(shí)，全國(guó)各級(jí)法院將迎來(lái)“瘦身”和內(nèi)部機(jī)構(gòu)再造高潮。

法院組織框架再設(shè)計(jì)

人民法院組織法施行以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、類(lèi)型化案件集中管轄和審理，統(tǒng)一裁判尺度，全國(guó)人大常委會(huì)分別于1984年和2014年作出設(shè)立海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定；為明確新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院、檢察院的法律地位，全國(guó)人大常委會(huì)1998年作出設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院和人民檢察院的決定。

此后,我國(guó)的法院構(gòu)造除增加十個(gè)海事法院外基本上沒(méi)有什么變化。

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！?/p>

在吸收司法改革成果的基礎(chǔ)上,至少已經(jīng)有兩種類(lèi)型的法院納入了人民法院組織法修正案。

一是設(shè)立最高人民法院巡回法庭。至于是否可能將巡回法庭改造成一個(gè)單獨(dú)的審級(jí),或者是否可能把最高人民法院本部受理的全部案件接下來(lái),把最高人民法院本部打造成一個(gè)政策性的、司法解釋型的法院,依然是當(dāng)前熱議的問(wèn)題。

二是專(zhuān)門(mén)法院體系的新發(fā)展,既在軍事法院、海事法院的基礎(chǔ)上,增設(shè)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院,從而豐富了我國(guó)專(zhuān)門(mén)法院的體系,也為未來(lái)其他專(zhuān)門(mén)法院的設(shè)立提供了有益的借鑒。

遺憾的是，借鑒聯(lián)邦國(guó)家司法制度的有益之處，建立的審理跨地區(qū)案件的跨行政區(qū)劃法院未寫(xiě)入本次人民法院組織法。

但是，由于此前北京四中院和上海三中院的試點(diǎn)，已經(jīng)為跨行政區(qū)劃法院提供了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),我們有理由相信，跨行政區(qū)劃法院在不遠(yuǎn)的未來(lái)，會(huì)作為一常態(tài)的制度被法律確立下來(lái),成為司法組織框架的重大發(fā)展。

可以想象的是，未來(lái)我國(guó)法院類(lèi)型將更加豐富,由普通三級(jí)法院、專(zhuān)門(mén)法院、巡回法庭、跨區(qū)法院組成的法院構(gòu)造新布局將巍然成型。