■仝 恒

中國(guó)土地市場(chǎng)一直存在一個(gè)費(fèi)解的困境：一方面是土地資源稀缺，土地?zé)o法滿足建設(shè)和居住需求；另一方面，大量供應(yīng)的土地卻白白閑置。從過(guò)去土地閑置的情況看，因“毛地”出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的，幾乎占到了閑置土地的六成以上。

當(dāng)前，資源約束日益趨緊，如何從土地供給端發(fā)力，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展？8月初，自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），提出向批而未供土地和閑置土地亮劍，強(qiáng)力破除土地資源無(wú)效低效供給。重拳整治閑置土地的背景是什么？“增存掛鉤”將如何推行？對(duì)地方發(fā)展又將產(chǎn)生怎樣的影響？

愈演愈烈的土地閑置

中國(guó)閑置土地問(wèn)題之復(fù)雜，可以從2010年《中國(guó)證券報(bào)》一篇報(bào)道說(shuō)起，該報(bào)道說(shuō)國(guó)土資源部已將一份涉及全國(guó)1457宗閑置土地的統(tǒng)計(jì)表交予銀監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)將根據(jù)這份“黑名單”做一次全面的風(fēng)險(xiǎn)排查。而這份統(tǒng)計(jì)表中，詳細(xì)列出了省市、項(xiàng)目名稱、閑置土地的受讓人、合同編號(hào)、合同簽訂時(shí)間和約定的開竣工時(shí)間等內(nèi)容。因?yàn)閮?nèi)容太詳細(xì)，讓人無(wú)法對(duì)這個(gè)名單的真實(shí)性懷疑，然而，對(duì)于這份名單，國(guó)土資源部有關(guān)人士當(dāng)時(shí)在接受采訪時(shí)卻表示，國(guó)土資源部并沒(méi)有發(fā)出這樣一份“黑名單”。后來(lái)，某權(quán)威財(cái)經(jīng)媒體對(duì)這份所謂不存在的黑名單進(jìn)行了跟蹤核實(shí)調(diào)查，事實(shí)證明名單上所列的閑置土地是存在的。

國(guó)土資源部在后來(lái)召開的新聞發(fā)布會(huì)上稱，截至2010年5月底，全國(guó)共上報(bào)的土地閑置高達(dá)2815宗，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此前媒體披露的1457宗，面積達(dá)16.95萬(wàn)畝，這些閑置土地相當(dāng)于三個(gè)澳門的面積。

之后幾年，土地閑置的情況也沒(méi)有多大的改觀。2014年，國(guó)土資源部曾開展節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察，結(jié)果顯示，2009年至2014年的五年內(nèi)，全國(guó)形成批而未供土地1300.99萬(wàn)畝，閑置土地105.27萬(wàn)畝，成為國(guó)務(wù)院重點(diǎn)督查任務(wù)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，到2016年底，已處置完畢98.22萬(wàn)畝，處置比例為93.6%。但閑置土地并未減少，甚至還有所增多。

另外，2015年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳專門發(fā)出《關(guān)于對(duì)全國(guó)第二次大督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行整改的通知》，首當(dāng)其沖的就是閑置土地問(wèn)題。國(guó)務(wù)院督查發(fā)現(xiàn)，多地存在建設(shè)用地大量閑置的問(wèn)題。有的地方2009年到2013年已供應(yīng)的建設(shè)用地中，閑置土地總量占當(dāng)期年平均供應(yīng)量的30%以上。

目前，自然資源部并未公布最新批而未供土地和閑置土地總量。但7月，河南省相關(guān)會(huì)議報(bào)道顯示，截至2017年底，河南省涉嫌閑置土地21.28萬(wàn)畝，居全國(guó)第一位，占全國(guó)總量的1/10。據(jù)此估算，全國(guó)2017年閑置土地?cái)?shù)量仍然在增長(zhǎng)。

土地閑置和低效利用，對(duì)住房市場(chǎng)影響同樣巨大。據(jù)自然資源部《關(guān)于2017年國(guó)家土地督察工作情況的公告》，2017年，督察新發(fā)現(xiàn)閑置住宅用地3148宗，約合23.8萬(wàn)畝。這樣的土地利用效率，對(duì)保障住房供應(yīng)，加快住房供給制度改革，建立長(zhǎng)效機(jī)制顯然有所阻礙，這也被認(rèn)為是此次《通知》出臺(tái)的重要原因之一。

增存掛的四劑“良方”

土地閑置問(wèn)題絕非一個(gè)非常新鮮的話題。從中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)化以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題就一直存在，而且，幾乎每隔一段時(shí)間有關(guān)部門就掀起治理土地閑置或者囤地的風(fēng)暴，然而，風(fēng)暴之后，土地閑置依舊，并沒(méi)有取得多大的成效。面對(duì)閑置土地頑疾，此次《通知》給出了四劑“良方”，與以往相比，力度明顯加大，可謂觸到了地方政府和企業(yè)的痛處。

小兒腹瀉病是以大便次數(shù)增多，糞質(zhì)稀薄或如水樣為特征的一種小兒常見(jiàn)病。本病在我國(guó)小兒中屬于第二位常見(jiàn)多發(fā)?。▋H次于呼吸道感染），嚴(yán)重危害生長(zhǎng)發(fā)育［9］。小兒腹瀉病屬中醫(yī)的“泄瀉”范疇，祖國(guó)醫(yī)學(xué)認(rèn)為泄瀉的發(fā)病原因?yàn)楦惺芡庑?、濕熱蘊(yùn)郁、飲食內(nèi)傷、脾虛濕困，主要病變部位在脾、胃、大腸等，臨床以脾虛濕困證多見(jiàn)［6］。

其一，大力推進(jìn)土地利用計(jì)劃“增存掛鉤”。各級(jí)自然資源主管部門分解下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃，把批而未供和閑置土地?cái)?shù)量作為重要測(cè)算指標(biāo)，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃安排。同時(shí)明確各地區(qū)處置批而未供和閑置土地具體任務(wù)和獎(jiǎng)懲要求，對(duì)兩項(xiàng)任務(wù)均完成的省份，國(guó)家安排下一年度計(jì)劃時(shí)，將在因素法測(cè)算結(jié)果基礎(chǔ)上，再獎(jiǎng)勵(lì)10%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)；任一項(xiàng)任務(wù)未完成的，核減20%新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

其二，合法批準(zhǔn)的用地若閑置，批準(zhǔn)文件將自動(dòng)失效?！锻ㄖ芬蟾魇。▍^(qū)、市）適時(shí)組織市、縣對(duì)已經(jīng)合法批準(zhǔn)的用地進(jìn)行清查，清理無(wú)效用地批準(zhǔn)文件。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。

其三，分門別類有效處置閑置土地。對(duì)于企業(yè)原因造成的閑置土地，市、縣自然資源主管部門應(yīng)及時(shí)調(diào)查認(rèn)定，依法依規(guī)收繳土地閑置費(fèi)或收回。對(duì)于非企業(yè)原因造成的閑置土地，應(yīng)在本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，分清責(zé)任，按規(guī)定處置。閑置工業(yè)用地，除按法律規(guī)定、合同約定應(yīng)收回的情形外，鼓勵(lì)通過(guò)依法轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)等方式盤活利用。

其四，做好批而未供和閑置土地調(diào)查確認(rèn)。對(duì)于失效的或撤回的用地批準(zhǔn)文件，由市、縣人民政府逐級(jí)匯總上報(bào)，省級(jí)自然資源主管部門組織實(shí)地核實(shí)后，適時(shí)匯總報(bào)部。部在相關(guān)信息系統(tǒng)中予以標(biāo)注，用地不再納入批而未供土地統(tǒng)計(jì)，相關(guān)土地由縣級(jí)自然資源主管部門在年度變更調(diào)查中按原地類認(rèn)定，相應(yīng)的土地利用計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、相關(guān)稅費(fèi)等仍然有效，由市、縣人民政府具體核算。對(duì)于閑置土地，地方各級(jí)自然資源主管部門要按照實(shí)際情況和有關(guān)要求，對(duì)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行確認(rèn)，并在本地政府組織領(lǐng)導(dǎo)下盡早明確處置原則、適用類型和盤活利用方式等。

以上四條，不僅力度較以往明顯加大，且具備極強(qiáng)的可操作性，如果這四條能切實(shí)推進(jìn)，土地閑置問(wèn)題將不再是難以解決的“頑疾”。

“倒逼+激勵(lì)”調(diào)動(dòng)地方積極性

從本質(zhì)上說(shuō)，增存掛鉤其實(shí)是在建立一種新的土地管理機(jī)制。《通知》的相關(guān)要求，實(shí)際上是以土地利用效率來(lái)制定城市發(fā)展指標(biāo)，改變地方對(duì)城市發(fā)展主要依靠土地?cái)U(kuò)張的路徑依賴，轉(zhuǎn)向以集約、高效利用土地的內(nèi)部挖潛為主，解決城市發(fā)展的土地存量和增量的關(guān)系問(wèn)題。

同時(shí)，過(guò)去雖然強(qiáng)調(diào)整治閑置土地，但一直沒(méi)有具體的抓手，不能解決存量開發(fā)成本高而增量開發(fā)成本低的問(wèn)題，難以抑制地方城市發(fā)展的擴(kuò)張型路徑依賴。根據(jù)我國(guó)土地管理法及自然資源部出臺(tái)的《閑置土地處置辦法》等規(guī)定，對(duì)非政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，對(duì)閑置滿一年的，要按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)，閑置滿兩年的，要無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。但在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，由于土地閑置往往涉及政府責(zé)任，同時(shí)一些地方出于政績(jī)考量，對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目建設(shè)超時(shí)的監(jiān)管意愿不強(qiáng)，執(zhí)法難度較大。

從政府方面來(lái)看，“毛地”出讓拆遷難、城市規(guī)劃調(diào)整和項(xiàng)目審批程序繁瑣等因素，是造成土地閑置的重要原因。而企業(yè)方面，仍然存在個(gè)別企業(yè)囤地圈地、炒地皮謀利的現(xiàn)象。同時(shí)，企業(yè)因?yàn)橘Y金、項(xiàng)目前景等各種原因放緩或停止項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)象也有存在。

針對(duì)以上問(wèn)題，此次《通知》通過(guò)審核土地利用效率來(lái)確定建設(shè)用地指標(biāo)，不僅對(duì)地方政府形成強(qiáng)大的倒逼壓力，同時(shí)也給地方政府更多處理閑置土地的內(nèi)生動(dòng)力，形成一種激勵(lì)，在倒逼和激勵(lì)之下，土地閑置問(wèn)題將真正成為地方政府的重要議事日程。

盡管《通知》較以往有較大突破，但土地閑置問(wèn)題之復(fù)雜，決定了難以“畢其功于一役”。此前，已有部分地方試行了類似于增存掛鉤的政策，比如河北一些地市，已經(jīng)將下轄區(qū)域土地使用情況作為制定下一年度計(jì)劃用地的參考依據(jù)，也取得了一些效果。但從實(shí)踐情況來(lái)看，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)才是影響土地閑置問(wèn)題的關(guān)鍵因素，政策只是輔助因素。