文/胡惠英 江陰市國(guó)土資源局 江蘇江陰 214400

巫紅霞 宜興市國(guó)土資源局 江蘇宜興 214200

張?jiān)龇?、曹天?江蘇金寧達(dá)房地產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃測(cè)繪咨詢有限公司 江蘇南京 210000

工業(yè)用地指工業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工制造、機(jī)械和設(shè)備修理及直接為工業(yè)生產(chǎn)等服務(wù)的附屬設(shè)施用地。工業(yè)用地在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)著重要作用。近年來(lái)隨著土地指標(biāo)的日漸緊缺，土地開(kāi)發(fā)投入成本日益增加，工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格與二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格日益分化，矛盾日益突出。本文以江蘇省江陰市為例，進(jìn)行工業(yè)用地開(kāi)發(fā)實(shí)際投入成本、一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格和二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格的之間差異比較分析，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為政府工業(yè)用地出讓及其地價(jià)管理提供參考依據(jù)。

1、土地開(kāi)發(fā)實(shí)際投入成本與工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)工業(yè)用地價(jià)格的差異

筆者就目前江陰市工業(yè)用地從征收到掛牌成交過(guò)程中涉及如下幾項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行了一些調(diào)查，因拆遷成本比較復(fù)雜，而且一般情況下，工業(yè)集中區(qū)大都是新開(kāi)發(fā)的區(qū)域，涉及拆遷較少，故本文不考慮拆遷成本。

1.1 征地補(bǔ)償費(fèi)用

征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《江陰市人民政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（澄政發(fā)[2012]38號(hào)）規(guī)定，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)每畝30000元，征收建設(shè)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)為每畝30000元，征收未利用地的土地補(bǔ)償費(fèi)為每畝15000元。按照江陰市2016年地籍變更成果，農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地占比為49:41:10計(jì)算，估算土地補(bǔ)償費(fèi)用為2.85萬(wàn)/畝。

征收農(nóng)用地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的被征地農(nóng)民人數(shù)計(jì)算。需要安置的被征地農(nóng)民人數(shù)，按照被征收農(nóng)用地的數(shù)量除以被生地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地前人均占有農(nóng)用地的數(shù)量計(jì)算。每名需要安置的被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)為30000.00元。按照江陰市人均農(nóng)用地0.75畝計(jì)算，估算被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)4萬(wàn)/畝。

青苗補(bǔ)助費(fèi)根據(jù)澄政發(fā)[2012]38號(hào)文件規(guī)定：一年生作物：耕地補(bǔ)償為3000.00元/畝；一年二季作物以上的：耕地補(bǔ)償為每畝1500元/畝；可以移值的苗木、花草以及多年生經(jīng)濟(jì)林木等，支付移值費(fèi)，不能移值的，給予合理補(bǔ)償或作價(jià)收購(gòu)；果園、魚(yú)塘或其他養(yǎng)殖業(yè)按當(dāng)年實(shí)際損失補(bǔ)償。按照江陰市耕地占總面積32.6%計(jì)算，估算青苗補(bǔ)助費(fèi)為0.1萬(wàn)/畝。

地上附著物補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)澄政發(fā)[2012]38號(hào)文件規(guī)定：田間灌排設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)為每畝3000元（按農(nóng)用地面積計(jì)算）；征地協(xié)調(diào)費(fèi)為每畝5000元（按征地總面積計(jì)算），其中澄江街道按市原規(guī)定執(zhí)行。征地協(xié)調(diào)費(fèi)由村包干使用，用于被征地范圍內(nèi)地上零星樹(shù)木、墳?zāi)?、糞坑、碼頭、水井等附著物的遷移補(bǔ)償和協(xié)調(diào)有關(guān)征地事務(wù)等。按照江陰市2016年地籍變更成果，農(nóng)用地占總面積49%，估算地上附著物補(bǔ)償費(fèi)為0.65萬(wàn)/畝。

除上述4種費(fèi)用外，還有統(tǒng)一征地包干服務(wù)費(fèi)，根據(jù)錫價(jià)費(fèi)[2000]第110號(hào)、錫國(guó)土發(fā)[2000]68號(hào)，按0.3萬(wàn)/ 畝計(jì)。上述征地補(bǔ)償費(fèi)用匯總見(jiàn)表1。

1.2 土地報(bào)批稅費(fèi)

省農(nóng)業(yè)重點(diǎn)建設(shè)資金，根據(jù)蘇政辦發(fā)（1995）62號(hào)文件，江陰農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)資金為2400.00元/畝。

耕地開(kāi)墾費(fèi)，根據(jù)蘇價(jià)服〔2015〕361號(hào)文件，江陰耕地開(kāi)墾費(fèi)為50.00元/m2，對(duì)占用基本農(nóng)田的，加收40%的耕地開(kāi)墾費(fèi)。按照江陰市耕地占總面積32.6%計(jì)算，估算耕地開(kāi)墾費(fèi)1.09萬(wàn)/畝。

耕地占用稅，根據(jù)蘇財(cái)計(jì)澄[2008]11號(hào)文件，江陰耕地占用稅為40.00元/m2。按照江陰市耕地占總面積32.6%計(jì)算，估算耕地占用稅0.87萬(wàn)/畝。

補(bǔ)充耕地指標(biāo)，按2018年新購(gòu)的徐州豐縣異地補(bǔ)充耕地指（五等水田）300畝指標(biāo)費(fèi)計(jì)算，估算購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)費(fèi)36萬(wàn)/畝。上述土地報(bào)批稅費(fèi)匯總見(jiàn)表2。

1.3 政策性計(jì)提

國(guó)有土地收益金，按出讓金總價(jià)的5%計(jì)提。2017年度工業(yè)用地成交均價(jià)為36.83萬(wàn)/畝（不考慮優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目），估算國(guó)有土地收益金為1.84萬(wàn)/畝。

出讓金用于農(nóng)業(yè)部分，根據(jù)蘇政辦發(fā)[2004]104號(hào)，按9.75元/m2計(jì)提，出讓金用于農(nóng)業(yè)部分為0.65萬(wàn)/畝。

廉租住房保障基金，根據(jù)錫財(cái)建[2007]68號(hào)，按6.5元/m2計(jì)提，廉租住房保障基金為0.43萬(wàn)/畝。

社會(huì)統(tǒng)籌金，根據(jù)澄政規(guī)發(fā)[2014]1號(hào)，按3.9萬(wàn)/畝征收被征地農(nóng)民社會(huì)統(tǒng)籌資金。

新增土地有償使用費(fèi)，根據(jù)錫財(cái)綜[2007]2號(hào)和財(cái)綜[2009]50號(hào)，江陰屬六等，按56元/m2計(jì)提，折3.73萬(wàn)/ 畝。

出讓業(yè)務(wù)費(fèi)，按土地出讓總費(fèi)用的1%計(jì)提，計(jì)0.37萬(wàn)/畝。上述政策性計(jì)提匯總見(jiàn)表3。

1.4 土地開(kāi)發(fā)費(fèi)

土地開(kāi)發(fā)費(fèi)是指為使土地從生地變熟地而由政府投入資金建設(shè)道路、供水、排水、供電、燃?xì)?、通訊、?chǎng)地平整等產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。根據(jù)江陰市基準(zhǔn)地價(jià)成果報(bào)告，江陰市土地開(kāi)發(fā)費(fèi)在150～225元/m2，取眾數(shù)值165元/m2計(jì)，折11萬(wàn)/畝。

將征收到掛牌成交過(guò)程中涉及1-4項(xiàng)費(fèi)用匯總，結(jié)果見(jiàn)表4。

綜上所述，從征收到掛牌成交過(guò)程中工業(yè)用地涉及的費(fèi)用（不考慮拆遷費(fèi)和政府收益），總計(jì)為67.72萬(wàn)/畝。這是地方政府真金白銀要付出去的實(shí)打?qū)嵉某杀尽?/p>

從2017年度工業(yè)用地土地招拍掛的成交情況來(lái)看，成交均價(jià)在36.83萬(wàn)/畝（不考慮優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目），溢價(jià)率0.79%。其成交均價(jià)僅占平均成本的54%。究其原因，工業(yè)用地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素之一。一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目的落成，會(huì)起到帶動(dòng)周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)人員增加、稅收增加以及促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等作用，工業(yè)用地承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任。所以一直以來(lái)，工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格受政府和政策因素的影響較大。工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)一般都有一些限制條件，就目前來(lái)講，工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)還屬于不完全的土地市場(chǎng)，沒(méi)有形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2、二級(jí)市場(chǎng)工業(yè)用地與一級(jí)市場(chǎng)工業(yè)用地價(jià)格的差異

2.1 轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)與一級(jí)市場(chǎng)工業(yè)地價(jià)的差異

從轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)來(lái)看，特別是司法拍賣(mài)市場(chǎng)，2017年江陰城郊部分工業(yè)地價(jià)平均為70多萬(wàn)/畝，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均為50多萬(wàn)/畝。很明顯，比一級(jí)市場(chǎng)上漲了百分之四五十，甚至翻倍。這說(shuō)明，在一級(jí)市場(chǎng)拿不到地的企業(yè)，轉(zhuǎn)戰(zhàn)二級(jí)市場(chǎng)，促使二級(jí)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，一、二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格差距變大。

2.2 抵押、拆遷過(guò)程中工業(yè)用地價(jià)格與一級(jí)市場(chǎng)地價(jià)的差異

從以上分析可以看出，一級(jí)市場(chǎng)的工業(yè)用地價(jià)格沒(méi)有正常體現(xiàn)工業(yè)用地的價(jià)值，價(jià)格人為偏低。這就造成了從一級(jí)市場(chǎng)拿地的企業(yè)如果要進(jìn)行融資，如何確定工業(yè)用地抵押價(jià)格呢？企業(yè)認(rèn)為自己雖然低價(jià)拿到了地，但實(shí)際承擔(dān)很多義務(wù)，做出很大貢獻(xiàn)，抵押時(shí)應(yīng)體現(xiàn)工業(yè)用地本來(lái)應(yīng)有的價(jià)值。目前，政府考慮到企業(yè)融資套現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，各銀行也是控制抵押價(jià)格，抵押時(shí)基本不偏離其取得價(jià)格，矛盾相對(duì)突出。

如果涉及城市拆遷，工業(yè)用地價(jià)格又如何確定呢？因工業(yè)用地拆遷有80%的不新增土地獎(jiǎng)和30%退城入園獎(jiǎng)，這樣拆遷費(fèi)也在80萬(wàn)/畝左右，目前拆遷矛盾還沒(méi)有顯現(xiàn)。

3、對(duì)策建議

綜上所述，一級(jí)市場(chǎng)工業(yè)用地土地價(jià)格明顯偏低，是因?yàn)楣I(yè)用地與其它商品不同，具有一定的社會(huì)功能和作用，受政府和政策影響較大。但其與二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格偏差日益加大，矛盾日益突出。筆者認(rèn)為應(yīng)提高一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)放程度、縮小一、二級(jí)市場(chǎng)地價(jià)差距、縮短工業(yè)用地出讓年限、加強(qiáng)監(jiān)管等手段促進(jìn)一、二級(jí)市場(chǎng)的接軌。

3.1 提高工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)放程度，促進(jìn)真正需要土地的企業(yè)投產(chǎn)增效

政府招商確實(shí)具有不可替代的作用，但我們也應(yīng)看到一些教訓(xùn)，有些企業(yè)來(lái)拿地時(shí)說(shuō)得天花亂墜，但拿到地后，土地一直閑置或土地沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效益。而另一方面，有些小企業(yè)有項(xiàng)目但沒(méi)有土地指標(biāo)，只能到二級(jí)市場(chǎng)搶地。筆者認(rèn)為，只要合理規(guī)劃，兼顧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置等，減少工業(yè)用地出讓限制條件，進(jìn)一步開(kāi)放工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)是可行的。這不僅能防止閑置土地的產(chǎn)生，而且能最大程度發(fā)揮土地的效益。建議將工業(yè)用地與經(jīng)營(yíng)性用地納入同一交易平臺(tái)，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目?jī)?yōu)中選優(yōu)。

3.2 縮小一、二級(jí)市場(chǎng)的地價(jià)差距

建立工業(yè)用地信息公開(kāi)制度，促進(jìn)工業(yè)用地交易的公開(kāi)、公正和公平，建立完善的內(nèi)外和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，避免工業(yè)用地交易中的暗箱操作，并合理調(diào)整和確立工業(yè)用地出讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。只要一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)放程度加大，一、二級(jí)市場(chǎng)的地價(jià)差距自然會(huì)逐漸趨同。地價(jià)應(yīng)在充分開(kāi)放、充分競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)中得以顯現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。筆者認(rèn)為不應(yīng)犧牲工業(yè)用地地價(jià)作為吸引客商前來(lái)投資的誘餌。而應(yīng)增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，加大獎(jiǎng)勵(lì)措施，營(yíng)造良好的外部環(huán)境等來(lái)筑巢引鳳，引來(lái)真正的鳳凰。

3.3 縮短工業(yè)用地出讓年限

有一個(gè)這樣的統(tǒng)計(jì)，世界企業(yè)500強(qiáng)的平均壽命是40年，中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)的壽命則更短，只有10年，中國(guó)企業(yè)的平均壽命也只有3.9年。而目前工業(yè)用地供地都按50年期限，這不僅增加了企業(yè)初期的投入成本，也不利于后期土地的監(jiān)管，并且對(duì)城市發(fā)展帶來(lái)了一定障礙，增加了額外負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為應(yīng)樹(shù)立正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)行彈性出讓年限機(jī)制，即打破現(xiàn)有的單一最高50年期出讓模式，拓展為10年、20年、30年、40年和50年等多年限的彈性年期出讓?zhuān)瑥亩_保地盡其用，促進(jìn)土地集約利用。

3.4 強(qiáng)化批后監(jiān)管機(jī)制

不僅市、縣人民政府承擔(dān)土地批后監(jiān)管主體責(zé)任，各開(kāi)發(fā)園區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)納入土地批后監(jiān)管主體責(zé)任體系之中。特別是政府招商引資中，對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目給予了一定的優(yōu)惠政策，在合同中應(yīng)對(duì)該項(xiàng)目享受優(yōu)惠政策的前提條件加以明確，如產(chǎn)業(yè)、投入、產(chǎn)出、稅收等要求。強(qiáng)化批后監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行合同內(nèi)容，避免國(guó)有土地資產(chǎn)流失。