喬引花,張 羽

(西安外國語大學(xué) 商學(xué)院，西安 710128)

自2015年10月開始,我們陸續(xù)在A省高校范圍內(nèi)展開調(diào)研工作，并隨機(jī)選取57位財(cái)務(wù)人員作為受訪對(duì)象。這些受訪者大多是高校財(cái)務(wù)骨干人員，經(jīng)過兩個(gè)月的問卷發(fā)放工作，共收回54份有效問卷。本次問卷調(diào)查涉及兩個(gè)部分: 第一部分是關(guān)于A省高校財(cái)務(wù)人員對(duì)《預(yù)算法》的認(rèn)知及宣傳情況,共涉及3個(gè)問題；第二部分是對(duì)A省高校執(zhí)行程度以及執(zhí)行不到位的原因進(jìn)行調(diào)查，共涉及4個(gè)問題。本次問卷調(diào)查的目的是了解A省高校對(duì)新法的執(zhí)行現(xiàn)狀及存在的問題，并提出建議。

1 問卷統(tǒng)計(jì)及一般問題

1.1 對(duì)修訂后《預(yù)算法》認(rèn)知程度及宣傳情況的問卷統(tǒng)計(jì)

通過問卷調(diào)查可知，教育部部屬高校財(cái)務(wù)人員對(duì)《預(yù)算法》的知曉程度較高，占總?cè)藬?shù)的94.4%；省屬高校財(cái)務(wù)人員對(duì)《預(yù)算法》的知曉程度較低，占總?cè)藬?shù)的5.6%。這說明新修訂的《預(yù)算法》普及率較高，但仍有普及不到位的情況。

雖然大部分受訪對(duì)象都表示知曉《預(yù)算法》的實(shí)施，但是，有50%的財(cái)務(wù)人員表示其所在高校缺乏就新法內(nèi)容對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)。也就是說，大部分財(cái)務(wù)人員知曉新法的頒布，但具體的內(nèi)容并不清楚。

對(duì)于財(cái)務(wù)人員執(zhí)行《預(yù)算法》的積極性來說，48.1%的受訪人員的積極性處在一般狀態(tài)，50%的受訪者表現(xiàn)出非常積極，1.9%的受訪者對(duì)新法執(zhí)行并不積極。同時(shí)，本次問卷對(duì)影響積極性的原因進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果見表1。

1.2 對(duì)修訂后《預(yù)算法》執(zhí)行情況的問卷統(tǒng)計(jì)

1.2.1 所在高校對(duì)修訂后《預(yù)算法》中 “全部收支納入預(yù)算”的執(zhí)行情況

有40位財(cái)務(wù)人員表示未能做到嚴(yán)格執(zhí)行，占74.07%；有14位財(cái)務(wù)人員表示能夠做到嚴(yán)格執(zhí)行，占25.93%。在未能執(zhí)行這一規(guī)定的40位受訪者中，問卷中設(shè)置了進(jìn)一步的多選題，旨在了解未能做到“全部收支納入預(yù)算”的一般問題。結(jié)果顯示：有36位財(cái)務(wù)人員表示，在財(cái)務(wù)管理體系中有個(gè)別部門還未納入預(yù)算，占90%；有31位財(cái)務(wù)人員認(rèn)為是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)偏差造成的，占77.5%；有19位受訪者認(rèn)為是部門之間配合度較低所致，占47.5%；有18位受訪者認(rèn)為是預(yù)算管理部門人員業(yè)務(wù)水平較低所致，占45%。

1.2.2 所在高校對(duì)修訂后《預(yù)算法》“講求績(jī)效”的執(zhí)行情況

有36位財(cái)務(wù)人員表示其所在高校能夠做到，占66.67%;有18位財(cái)務(wù)人員表示做不到，占33.33%。針對(duì)這18位表示做不到的受訪者，我們?cè)O(shè)置了多選題，旨在討論高校在執(zhí)行“講求績(jī)效”這一規(guī)定中存在的一般問題。其中，有15位表示是校領(lǐng)導(dǎo)在資金使用過程中缺乏績(jī)效理念，占83.33%；有13位表示是缺乏科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，占72.22%；有9位表示是預(yù)算支出后缺乏績(jī)效考核機(jī)制，占50%。

1.2.3 所在高校對(duì)修訂后《預(yù)算法》“全面預(yù)算公開制度”的執(zhí)行情況

有31位財(cái)務(wù)人員表示其所在高校僅對(duì)特定的校內(nèi)人員公開預(yù)算情況，占57.4%；有14位財(cái)務(wù)人員表示完全沒有公開預(yù)算信息，占25.93%；有9位財(cái)務(wù)人員表示已做到全面公開，占總數(shù)16.67%。針對(duì)表示未能做到全面預(yù)算公開的45位受訪者，我們?cè)O(shè)置了多選題，旨在了解預(yù)算公開制度在執(zhí)行中存在的一般問題。結(jié)果顯示：有32位受訪者認(rèn)為，學(xué)校在自愿披露的情況下，出于自身保護(hù)，不愿透露預(yù)算信息，避免引起不必要的麻煩，占71.11%；有31位受訪者表示由于上級(jí)主管部門未強(qiáng)制檢查，占68.89%；有26位受訪者表示是財(cái)務(wù)部門預(yù)決算口徑存在偏差導(dǎo)致，占57.78%。

1.2.4 所在高校對(duì)修訂后《預(yù)算法》中“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的執(zhí)行情況

有32位財(cái)務(wù)人員表示其所在高校能夠全面執(zhí)行該規(guī)定，占59.26%；有22位財(cái)務(wù)人員表示未能執(zhí)行此項(xiàng)規(guī)定，占40.74%。針對(duì)這22位受訪者，設(shè)計(jì)了多選題，旨在了解在執(zhí)行過程中存在的一般問題。有19位受訪者表示，對(duì)“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”執(zhí)行缺位是規(guī)劃部門人員缺乏資金平衡機(jī)制理念，占86.36%；有17位受訪者認(rèn)為，新法律的出臺(tái)需要時(shí)間來磨合，占77.27%；有12位受訪者表示，財(cái)務(wù)人員技能水平有限，不足以適應(yīng)新法的要求，占54.55%；有5位受訪者表示是上級(jí)監(jiān)察力度不夠，占22.73%。

2 高校對(duì)修訂后《預(yù)算法》執(zhí)行缺位的原因及根源分析

2.1 執(zhí)行缺位的原因

從表面上看，校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)存在偏差。高校財(cái)務(wù)管理體制不夠健全，財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)技能水平有限。在監(jiān)管力度不夠的情況下，學(xué)校出于對(duì)自身利益的考慮，是導(dǎo)致高校對(duì)新《預(yù)算法》執(zhí)行上缺位的一般原因。詳見表2。

表2 影響《預(yù)算法》執(zhí)行的一般原因

如表2所示，1-5分從弱到強(qiáng)，對(duì)這5個(gè)一般原因進(jìn)行打分。隨后利用因子分析的方法找出影響執(zhí)行情況的根本原因。詳見表3。

表3 解釋的總方差

提取方法：主成份分析。

如表3所示，只有前兩個(gè)因子的特征值大于1，且累計(jì)占63.483%，說明領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)偏差以及管理制度不健全是高校對(duì)新《預(yù)算法》執(zhí)行不到位的根本原因。

2.2 根源分析

2.2.1 校領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)偏差

一個(gè)人的認(rèn)識(shí)是由一個(gè)人所持有的信仰、觀點(diǎn)、知識(shí)或信息構(gòu)成的[1]。那么，作為高校的領(lǐng)導(dǎo)人，他個(gè)人所持有的信仰、觀點(diǎn)、知識(shí)就決定了他對(duì)事物的認(rèn)識(shí)。在新《預(yù)算法》執(zhí)行過程中，如果校領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人沒有獨(dú)立的信仰，并且對(duì)新法持有被動(dòng)的觀點(diǎn)，導(dǎo)致他不愿意花精力在新《預(yù)算法》貫徹上也很容易理解。同時(shí)，如果校領(lǐng)導(dǎo)自身所學(xué)專業(yè)不是財(cái)經(jīng)法規(guī)類，他們知識(shí)層面的匱乏也是導(dǎo)致他認(rèn)識(shí)偏差的根源，往往會(huì)忽視預(yù)算管理的重要性。在爭(zhēng)取預(yù)算、 獲得資源的同時(shí)，不能結(jié)合學(xué)校教育事業(yè)目標(biāo)和自身實(shí)際，而是盲目被動(dòng)接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算，甚至在預(yù)算過程中違背了新《預(yù)算法》的要求。

校領(lǐng)導(dǎo)自身的人格也會(huì)影響其對(duì)事情的認(rèn)識(shí)方式。斯蒂芬·P·羅賓斯和瑪麗·庫爾特在《管理學(xué)》一書中寫道：我們對(duì)人格感興趣，因?yàn)樗诤艽蟪潭壬蠒?huì)影響人們的行為方式以及采取這種方式的原因[2]。因此，高校領(lǐng)導(dǎo)層個(gè)人的人格差異也會(huì)導(dǎo)致新《預(yù)算法》在學(xué)校中的貫徹執(zhí)行。新《預(yù)算法》出臺(tái)兩年多，有些校領(lǐng)導(dǎo)的人格可以用安靜、被動(dòng)來形容，有些則可以用熱烈、進(jìn)取來形容。那么，對(duì)于相對(duì)被動(dòng)的高校領(lǐng)導(dǎo)層，在執(zhí)行新《預(yù)算法》時(shí)，就習(xí)慣于“先觀望后效仿”的處事風(fēng)格，等他們看到其他同類高校相繼公開預(yù)算后，再?zèng)Q定自己公開到什么程度，以什么方式公開。這就像是多米諾骨牌效應(yīng)，只有第一塊牌先倒下，才會(huì)引起一系列的連鎖反應(yīng)，這樣的被動(dòng)方式也會(huì)給新法的執(zhí)行帶來不利影響。

2.2.2 高校財(cái)務(wù)管理體制的不健全

首先，目標(biāo)導(dǎo)向的管理理念是導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)管理不健全的根源因素。大部分高校作為我國行政事業(yè)單位，相比于普通企業(yè)具有一定的特殊性。行政事業(yè)單位需要保證的是公共服務(wù)的效率和效果，其職能履行是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程，關(guān)注的是公職人員如何利用公共資源滿足公共利益并注重效率。同時(shí)，行政事業(yè)單位無論外部行為還是內(nèi)部權(quán)力行為都受到相關(guān)法律制度的嚴(yán)格約束，任何權(quán)力行使都具有強(qiáng)烈的外部規(guī)制特點(diǎn)，在建立績(jī)效考核體系時(shí)，更注重既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。而在這種單一的目標(biāo)導(dǎo)向管理方式下，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都非?？粗丶榷ǖ哪繕?biāo)以及完成情況。目標(biāo)成為考核和控制組織成員的重要手段，但以目標(biāo)為導(dǎo)向設(shè)置評(píng)價(jià)體系，需要對(duì)相應(yīng)指標(biāo)設(shè)置指數(shù)，而行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，沒有較多的量化指標(biāo)予以衡量，因此在現(xiàn)階段缺乏可操作性。這一矛盾是客觀存在的，如果傳統(tǒng)的管理理念不轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的高校財(cái)務(wù)管理將會(huì)繼續(xù)無法適應(yīng)新法的要求。在新《預(yù)算法》的執(zhí)行過程中，這種目標(biāo)導(dǎo)向管理體制，使得完成既定預(yù)算目標(biāo)成為唯一標(biāo)準(zhǔn)，但是又缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系和相應(yīng)指標(biāo)設(shè)置指數(shù)，這就會(huì)出現(xiàn)為追求目標(biāo)不考慮效率的行為。例如，隨意使用資金，造成資金的浪費(fèi)等一系列違背新法思想精髓的行為，大大降低了新《預(yù)算法》的適用性。

美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維·萊本斯坦在對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析時(shí)也發(fā)現(xiàn)，科層制的組織內(nèi)部由于錯(cuò)綜復(fù)雜的利益團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)行為喪失了追求成本最小化和利潤(rùn)最大化的能力，從而導(dǎo)致了“X 非效率(X-in-efficiency)”。高校也面臨這樣的矛盾，財(cái)務(wù)制度建立健全之后，意味著組織中的利益團(tuán)體的行為將會(huì)受到更嚴(yán)格的約束，那么利益相關(guān)者的抵抗和消極態(tài)度也會(huì)導(dǎo)致其財(cái)務(wù)制度建立的延緩。

3 總結(jié)與建議

經(jīng)過對(duì)新《預(yù)算法》執(zhí)行缺位根源的追述和探討，認(rèn)為高校在執(zhí)行新《預(yù)算法》的過程中還要克服許多困難。結(jié)合此次問卷調(diào)查的結(jié)果，本文提出幾點(diǎn)建議：

(1)新《預(yù)算法》實(shí)施后，高校要積極組織相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，自上而下地提升對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以及相關(guān)法規(guī)的理解深度。高校領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)和行為風(fēng)格，在工作中應(yīng)意識(shí)到高校管理工作同財(cái)務(wù)預(yù)算工作息息相關(guān)，同時(shí)在建立校領(lǐng)導(dǎo)班子時(shí)，能夠選擇具有多元化的專業(yè)背景，以及不同性格和行為風(fēng)格的人作為校領(lǐng)導(dǎo)班子成員，使得校領(lǐng)導(dǎo)班子在決策過程中各有所長(zhǎng)、各抒己見，從而加快適應(yīng)新《預(yù)算法》的落實(shí)工作。

(2)合理量化預(yù)算指標(biāo)，為績(jī)效考核提供標(biāo)桿，在內(nèi)部控制過程中增加績(jī)效理念。不能把單一目標(biāo)作為預(yù)算管理的唯一標(biāo)桿，杜絕所謂的“為了花錢而花錢”的行為。每年在進(jìn)行年終審計(jì)時(shí)，不僅要關(guān)注“錢花哪了”，更要關(guān)注“錢花得值不值”。為學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)把好關(guān)，這不僅能提高資金的使用質(zhì)量和效果，同時(shí)也呼應(yīng)了國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的號(hào)召。

(3)高校應(yīng)對(duì)每一項(xiàng)預(yù)算支出的申報(bào)審批流程作詳細(xì)的規(guī)定，制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，還要對(duì)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化處理，確保各項(xiàng)支出都有據(jù)可依，同時(shí)要對(duì)工作人員以及審批部門的職能進(jìn)行明確界定。在構(gòu)建預(yù)算審批辦法的過程中，應(yīng)明確指出每一項(xiàng)預(yù)算當(dāng)中的申報(bào)人、審批人、預(yù)算金額、項(xiàng)目?jī)?nèi)容以及需要承擔(dān)責(zé)任的人員，盡量避免利益團(tuán)體間發(fā)生不必要的沖突，確保資金的合理利用。同時(shí)，上級(jí)教育部門應(yīng)當(dāng)履行其監(jiān)督責(zé)任，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)查各級(jí)政府和所有預(yù)算單位是否都嚴(yán)格遵守預(yù)算法等財(cái)稅法律法規(guī)。例如，對(duì)新《預(yù)算法》的公開情況，上級(jí)監(jiān)察部門應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間對(duì)各個(gè)高校進(jìn)行檢查，尤其檢查高校是否對(duì)社會(huì)大眾進(jìn)行無條件公開，而不是僅僅只對(duì)校內(nèi)人員公開。對(duì)監(jiān)督檢查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為，依法嚴(yán)肅處理，從而形成秩序井然、風(fēng)清氣正的預(yù)算環(huán)境，使得各個(gè)高校能夠從思想上自主自覺地遵守新《預(yù)算法》。這樣一來，就能夠?qū)⑿隆额A(yù)算法》中對(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化的原則進(jìn)行充分的體現(xiàn)。