付志宇，嚴(yán)文宏

(1.西南交通大學(xué) 財(cái)稅研究中心, 四川 成都 610031；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100081)

一、引 言

財(cái)政支出作為財(cái)政活動的重要部分，是基本公共服務(wù)供給的資金保障。中國社會科學(xué)院自2011年起連續(xù)六年發(fā)布《中國城市基本公共服務(wù)力評價(jià)》，報(bào)告顯示：六年來，中國主要城市公共服務(wù)滿意度僅在2016年超過了60分。這表明，地方政府公共服務(wù)供給水平確有較大的提升空間?？紤]到財(cái)政支出與基本公共服務(wù)之間的關(guān)系，本文提出如下問題：地方政府財(cái)政支出效率是否不高？有哪些因素對地方政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生影響？如何提升地方政府財(cái)政支出效率？

國內(nèi)外研究地方政府財(cái)政支出效率的文獻(xiàn)眾多。部分國外文獻(xiàn)將財(cái)政支出效率稱作政府效率，出于忠實(shí)于原文的考慮，若國外文獻(xiàn)使用的是政府效率，本文不將其替換為財(cái)政支出效率。Hughes和Edwards[1]使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法研究美國明尼蘇達(dá)州各郡的政府效率，認(rèn)為地廣人稀的地區(qū)容易出現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)遞減的現(xiàn)象，因而會降低政府效率，財(cái)政分權(quán)則能夠提高地區(qū)的政府效率。Afonso和Fernandes[2-3]使用DEA方法研究葡萄牙各市的政府效率，認(rèn)為居民受教育程度和人均購買力水平越高，政府效率越高。Hauner和Kyobe[4]使用DEA方法研究了1986—2006年118個(gè)國家在教育和公共衛(wèi)生方面的財(cái)政支出效率，認(rèn)為人均收入、遏制腐敗和人口密度正面影響財(cái)政支出效率，但經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度、政治民主程度和基礎(chǔ)設(shè)施水平不對財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著影響。Fogarty和Mugera[5]使用DEA方法研究西澳大利亞州的地方政府效率，并同時(shí)考慮了SFA方法，認(rèn)為DEA方法和SFA方法都是穩(wěn)健的，政府效率與人口密度呈正相關(guān)，而且政府的人均員工成本越高，政府效率越低。

國內(nèi)的研究中，田雁[6]使用DEA方法測算2001—2010年中國各省財(cái)政支出效率，認(rèn)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，財(cái)政支出效率越高，若財(cái)政支出的規(guī)模不符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際(支出不足或過多)則會降低財(cái)政支出效率。唐齊鳴和王彪[7]使用SFA方法研究1978—2008年中國26個(gè)省財(cái)政支出效率，認(rèn)為地方財(cái)政的自主性、人均GDP和預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的增加會降低財(cái)政支出效率，而人口密度的提高則會提高財(cái)政支出效率。于帥可[8]用DEA方法研究2009—2012年中國各省財(cái)政支出效率，認(rèn)為人口密度、人均GDP、政府規(guī)模和居民受教育程度對財(cái)政支出效率有正面影響，而財(cái)政收入則對財(cái)政支出效率有負(fù)面影響。孫群力等[9]使用DEA方法研究京津冀城市群的財(cái)政支出效率，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不對財(cái)政支出效率產(chǎn)生顯著的影響，財(cái)政收入、人口密度和居民受教育程度對財(cái)政支出效率有正面影響，開放度對財(cái)政支出效率有負(fù)面影響。

綜觀國內(nèi)外研究，國外研究多以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)為主要研究方法，該方法的局限性在于“容易得到多個(gè)效率為1的評價(jià)單位”[10](即多個(gè)地方政府同樣支出有效)，而且部分文獻(xiàn)沒有探究效率影響因素。國內(nèi)有部分文獻(xiàn)使用隨機(jī)前沿分析(SFA)方法或三階段DEA方法，雖然可以克服DEA方法的局限性，但研究對象都是省級政府，鮮有涉及省級以下的政府。為豐富地方政府財(cái)政支出效率研究的層次，本文以四川省各市(州)為例，從市(州)級層面研究地方政府財(cái)政支出效率。

根據(jù)Farrell[11]對經(jīng)濟(jì)效率的研究，本文將財(cái)政支出效率定義為：政府管理水平一定的情況下，用既定的財(cái)政資金，提供最大化的基本公共服務(wù)，或公共服務(wù)既定時(shí)，財(cái)政支出的最小化。據(jù)此，本文構(gòu)建基于SFA方法的實(shí)證模型。

二、地方政府財(cái)政支出效率實(shí)證模型

(一)隨機(jī)前沿分析指標(biāo)的選取與說明

成本和產(chǎn)出變量是SFA模型最基本的要素，本文根據(jù)中共十八大提出的“五位一體”總布局，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、和諧社會和生態(tài)五個(gè)方面選取指標(biāo)(如表1所示)。

表1成本和產(chǎn)出指標(biāo)體系及相應(yīng)變量

人均一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出。財(cái)政支出是政府配置財(cái)政資金、提供基本公共服務(wù)的一種經(jīng)濟(jì)活動。本文使用四川省各市(州)一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出除以四川省各市(州)年末常住人口數(shù)得到人均一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出，作為成本指標(biāo)，反映人均口徑下的地方政府財(cái)政支出。

萬名公職人員職務(wù)犯罪人數(shù)。廉潔和高效是政治建設(shè)的重要內(nèi)容，本文分析的正是效率。為避免循環(huán)論證，在政治建設(shè)方面，本文只引入反映廉政的指標(biāo)。本文使用公職人員職務(wù)犯罪數(shù)據(jù)除以公職人員數(shù)量，得到萬名公職人員職務(wù)犯罪人數(shù)(以下簡稱公職人員職務(wù)犯罪率)，公職人員職務(wù)犯罪率降低則表明政府的廉潔程度提高。公職人員數(shù)量的確定參考了沈榮華和張文彬[12]的做法，將公共管理社會組織就業(yè)人數(shù)作為公職人員數(shù)的替代。

轄區(qū)公路網(wǎng)密度?；A(chǔ)設(shè)施與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。本文引入轄區(qū)公路網(wǎng)密度反映地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平。轄區(qū)公路網(wǎng)密度分為人均口徑和地均口徑，由于四川省各市(州)的人口數(shù)量差距明顯，人均口徑不適用。因此，本文認(rèn)為地均口徑是更合適的指標(biāo)。

萬人治安、刑事案件數(shù)。平安穩(wěn)定是和諧社會的重要內(nèi)涵，為反映社會的平安穩(wěn)定程度，本文借用劉振亞等[13]構(gòu)建的萬人治安、刑事案件數(shù)反映社會安全。治安、刑事案件的發(fā)生在一定程度上是因?yàn)轭A(yù)防機(jī)制不健全，如果能在案件發(fā)生前化解誘因，就能防范案件發(fā)生。萬人治安、刑事案件數(shù)降低表明防止違法犯罪的公共服務(wù)的產(chǎn)出增加。

城鄉(xiāng)居民人均最低生活保障金。依照《全面建設(shè)小康社會統(tǒng)計(jì)監(jiān)測方案》，反映社會保障水平應(yīng)優(yōu)先使用基本社會保障覆蓋率，但地市級政府公布的數(shù)據(jù)不足以完成計(jì)算，本文退而求其次，使用城鄉(xiāng)最低生活保障金支出除以需要最低生活保障的城鄉(xiāng)居民數(shù)，得到城鄉(xiāng)居民人均最低生活保障金，反映社會救濟(jì)情況。

中小學(xué)專任教師學(xué)生比。教育是文化事業(yè)的重要部分。本文借鑒唐齊鳴和王彪[7]構(gòu)建的人均高校、中小學(xué)專任教師數(shù)，并做以下修改：(1)剔除高校教師數(shù)，因?yàn)橐?guī)模大、水平高的高校集中在個(gè)別城市，將高校教師納入指標(biāo)會使個(gè)別城市數(shù)據(jù)畸高。(2)使用學(xué)生人數(shù)進(jìn)行平均，因?yàn)閷處煹男枨笾饕獊碜詫W(xué)生，而非全體人口。綜上，本文引入中小學(xué)專任教師學(xué)生比反映每位學(xué)生能獲得的教師資源，比值提高表明教育資源增加。

城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比?？s小貧富差距、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行是政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)。本文引入城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比(城鎮(zhèn)居民年可支配收入除以農(nóng)村居民年純收入)反映政府控制收入差距的成果，比值增大表明控制收入差距的產(chǎn)出減少。

萬人醫(yī)療床位數(shù)?；踞t(yī)療服務(wù)是人民關(guān)注的焦點(diǎn)，政府通過財(cái)政支出改善地區(qū)基本醫(yī)療條件，使人民享受更好的醫(yī)療保障。反映醫(yī)療條件的指標(biāo)包括萬人醫(yī)療床位數(shù)、千人醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)從業(yè)人員數(shù)等。醫(yī)療床位相對同質(zhì)，可比性強(qiáng)，而醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員則往往存在素質(zhì)、能力的差異，可比性弱。本文引入萬人醫(yī)療床位數(shù)反映醫(yī)療服務(wù)水平。

人均公共圖書擁有量。興建公共圖書館并豐富館藏是政府提供文化服務(wù)的有效方式，有利于促進(jìn)社會主義文化建設(shè)。本文選取人均公共圖書擁有量反映政府在公共文化事業(yè)方面的服務(wù)供給。人均公共圖書擁有量提高，則政府在文化方面的公共服務(wù)的產(chǎn)出增加。

耕地保存率。保護(hù)耕地是維持生態(tài)結(jié)構(gòu)健康穩(wěn)定的手段。本文所指的耕地保存率計(jì)算的是當(dāng)期同前期耕地面積的比值，比值大于1時(shí)，表明耕地面積擴(kuò)大，有利于生態(tài)保護(hù)；比值小于1時(shí)，則表明耕地面積在減少。在合理范圍內(nèi)，耕地保存率越高，政府的績效越好。

單位GDP能耗。節(jié)約資源、能源是生態(tài)文明建設(shè)的另一項(xiàng)要求，政府有責(zé)任和義務(wù)引導(dǎo)構(gòu)建資源節(jié)約型社會。政府通常為節(jié)能型、環(huán)保型企業(yè)提供補(bǔ)貼或其他政策扶持。本文引入單位GDP能耗(單位GDP消耗的標(biāo)準(zhǔn)萬噸煤數(shù))反映一個(gè)地區(qū)生產(chǎn)過程中的能源使用效率。

(二)無效率因子的選取與說明

無效率因子反映引起效率變化的影響動因。本文借鑒國內(nèi)外既有的學(xué)術(shù)研究成果，并考慮中國的實(shí)際，從財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)和規(guī)模、人口特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面選取7個(gè)無效率因子進(jìn)行研究。各變量說明如下(括號內(nèi)為模型中因子的符號)：

稅收占一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比例(tr)。稅收收入比非稅收入更具法律依據(jù)，在來源上也更穩(wěn)定，理論上應(yīng)當(dāng)是財(cái)政收入的主要來源?，F(xiàn)實(shí)中，中國政府對非稅收入具有一定的依賴程度，這可能影響財(cái)政收入的健康程度。健康、穩(wěn)定的財(cái)政收入制度能促進(jìn)財(cái)政支出效率的提高。本文預(yù)期稅收占預(yù)一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比例與地方政府財(cái)政支出效率呈正相關(guān)。

人口城鎮(zhèn)化率 (urb)。城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的標(biāo)志，反映城鎮(zhèn)化率最常見的口徑包括人口城鎮(zhèn)化率和土地城鎮(zhèn)化率?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》指出：新型城鎮(zhèn)化的主攻方向是推動人口城鎮(zhèn)化。因此，本文引入人口城鎮(zhèn)化率反映城鎮(zhèn)化對財(cái)政支出效率的影響。中國人口城鎮(zhèn)化涉及戶籍變更這一特殊問題，尚無國際經(jīng)驗(yàn)參考。因此，本文不對該項(xiàng)與地方政府財(cái)政支出效率的關(guān)系做出預(yù)判。

人均地區(qū)生產(chǎn)總值 (pcgdp)。人均地區(qū)生產(chǎn)總值是反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)常用尺度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來規(guī)模效應(yīng)，勢必對經(jīng)濟(jì)活動的效益產(chǎn)生影響。文獻(xiàn)中關(guān)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方政府財(cái)政支出效率的關(guān)系具有較大爭議，學(xué)界對此尚無共識。本文不對該項(xiàng)與地方政府財(cái)政支出效率的關(guān)系做出預(yù)判。

宏觀稅負(fù)(burd)。稅收是政府財(cái)力的重要保障。宏觀稅負(fù)反映了稅收相對國民經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，分為大、中、小三個(gè)口徑。本文引入的成本指標(biāo)遵循預(yù)算內(nèi)口徑，為保證可比性，無效率因子相應(yīng)地使用中口徑宏觀稅負(fù)。根據(jù)數(shù)據(jù)計(jì)算可知，四川省各市(州)宏觀稅負(fù)水平低于全國平均水平。本文預(yù)期宏觀稅負(fù)與地方政府財(cái)政支出效率呈正相關(guān)。

恩格爾系數(shù)(engel)。通常認(rèn)為，恩格爾系數(shù)越接近0，人民生活境況越好。GDP和恩格爾系數(shù)分別從生產(chǎn)和消費(fèi)兩方面反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以互為佐證。本文預(yù)期，恩格爾系數(shù)和人均GDP對地方政府財(cái)政支出效率的影響同方向，具體關(guān)系不做預(yù)判。

人口密度 (pop)。本文定義人口密度為地區(qū)常住人口數(shù)除以行政區(qū)面積，反映區(qū)域人口特征。人口的聚集會帶來規(guī)模效應(yīng)。因此，大多研究認(rèn)為人口密度越高，財(cái)政支出效率越高。本文同樣預(yù)期，人口聚集帶來的規(guī)模效應(yīng)，人口密度與地方政府財(cái)政支出效率呈正相關(guān)。

虛擬變量少數(shù)民族分布(dum)。Oliveira[14]的研究表明，民族細(xì)分度(fractionalization)影響財(cái)政支出效率；而中國學(xué)者對此研究極少。本文試圖通過引入虛擬變量——少數(shù)民族分布，分析少數(shù)民族聚居程度是否影響財(cái)政支出效率。將存在極少數(shù)個(gè)少數(shù)民族聚居的市(州)賦值為0，其他市(州)賦值為1。本文不對該變量與地方政府財(cái)政支出效率的關(guān)系做出預(yù)判。

(三)實(shí)證模型構(gòu)建

本文使用SFA方法進(jìn)行實(shí)證分析，借鑒Battese和Coelli[15]提出的模型，假設(shè)前沿函數(shù)的形式為柯布-道格拉斯函數(shù)，構(gòu)建地方政府財(cái)政支出效率實(shí)證分析模型如下：

ln(expit)=β0+β1ln(govit)+β2ln(rdit)+β3ln(crimeit)+β4ln(insuit)+β5ln(tsit)+β6ln(difit)+β7ln(mediit)+β8ln(bookit)+β9ln(farmit)+β10ln(enit)+Vit+Uit

(1)

Uit=zitδ+Wit

(2)

zitδ=δ0+δ1trit+δ2urbit+δ3pcgdpit+δ4burdit+δ5engelit+

δ6popit+δ7dumit

(3)

PFEEit=exp(-Uit)=exp(-zitδ-Wit)

(4)

(5)

在式(1)中，ln(expit)表示第i個(gè)市(州)在t年的實(shí)際成本的對數(shù)；β0是截距項(xiàng)，β1,β2,…,β10為各產(chǎn)出的系數(shù)；Vit表示第i個(gè)市(州)在t年的不可控隨機(jī)誤差，Vit～iddN(0,σ2V)；Uit表示第i個(gè)市(州)在t年的無效率因子，Uit～iddN+(zitδ,σ2U)，Uit可以分解為式(2)。

在式(2)中，zit表示第i個(gè)市(州)在t年的無效率因子，δ是待估系數(shù)向量，Wit是隨機(jī)變量，Wit～N(0,σ2W)，表示第i個(gè)市(州)在t年不能單獨(dú)辨認(rèn)無效率因子。

式(3)為無效率因子所服從的截?cái)嗾龖B(tài)分布的均值方程，δ1,δ2,…,δ7分別為各無效率因子的系數(shù)。當(dāng)δi為正時(shí)，無效率因子對財(cái)政支出效率的影響為負(fù)；當(dāng)δi為負(fù)時(shí)，影響為正。

式(4)為效率計(jì)算公式，PFEEit表示第i個(gè)市(州)在t年的財(cái)政支出效率。因?yàn)?Uit≤0，所以0≤exp(-Uit)≤1，PFEEit的取值范圍是(0,1]。當(dāng)Uit=0時(shí)，PFEEit=1，此時(shí)稱第i個(gè)市(州)在t年是有效的；當(dāng)Uit>0時(shí)，PFEEit<1，則稱第i個(gè)市(州)在t年是非有效的。

在式(5)中，γ反映引起實(shí)際成本偏離理論成本的所有因素中無效率因子所占比例，用于判斷SFA的適用性，γ=0表示導(dǎo)致偏差的原因完全在于隨機(jī)誤差，因而無需使用SFA；γ=1表示導(dǎo)致偏差的原因完全在于Uit中的無效率因子，γ越接近1則SFA越適用。

三、四川省各市(州)財(cái)政支出效率實(shí)證結(jié)果與分析

(一)實(shí)證結(jié)果

本文根據(jù)2007—2016年《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》構(gòu)建面板數(shù)據(jù)。為減少通貨膨脹的影響，本文以2006年為基期，以CPI為調(diào)整依據(jù)，將所有貨幣性變量進(jìn)行調(diào)整。使用Stata對模型求解，四川省各市(州)財(cái)政支出隨機(jī)前沿分析模型結(jié)果及相關(guān)參數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示。

1.模型結(jié)果整體分析

在表2中，γ=0.844，表明無效率因子Uit的影響遠(yuǎn)高于隨機(jī)擾動項(xiàng)Vit的影響，具體而言，導(dǎo)致無效的原因有84.4%來自無效率因子；對γ進(jìn)行似然比檢驗(yàn)，在H0:γ=0的原假設(shè)下，單側(cè)似然比檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量為LR=399.058，遠(yuǎn)大于顯著性水平為0.1%的混合卡方分布臨界值41.636[16]，拒絕H0:γ=0的原假設(shè)，說明無效率因子Uit確實(shí)存在。前沿函數(shù)的9個(gè)待估系數(shù)中(不包括常數(shù)項(xiàng))，7個(gè)系數(shù)在1%的水平上顯著，β3在10%的水平上顯著，僅有β9無法通過10%的水平上的z檢驗(yàn)。無效率因子中的7個(gè)待估系數(shù)中(不包括常數(shù)項(xiàng))，也只有δ2不顯著。

2.前沿函數(shù)部分系數(shù)解讀

根據(jù)前沿函數(shù)系數(shù)可知：在現(xiàn)有的支出結(jié)構(gòu)下，增加財(cái)政支出能夠降低萬人治安、刑事案件數(shù)和公職人員職務(wù)犯罪率，降低單位GDP能耗，提升教育、公共文化和醫(yī)療衛(wèi)生資源的分配并提高社會基本保障水平。但該結(jié)構(gòu)也存在問題：財(cái)政支出的增加反而帶來轄區(qū)公路網(wǎng)密度下降和城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比增加；財(cái)政支出的增加有利于耕地保存率，但該正相關(guān)關(guān)系不顯著。

表2實(shí)證模型各參數(shù)估計(jì)值和檢驗(yàn)結(jié)果

變量/統(tǒng)計(jì)量系數(shù)系數(shù)估計(jì)值t值前沿函數(shù)常數(shù)項(xiàng)β05.100*** 7.889ln(govit)β1-0.321***-6.437ln(rdit)β2-0.423***-9.343ln(crimeit)β3-0.059*-1.651ln(insuit)β40.289***4.796ln(tsit)β50.428***3.188ln(difit)β61.131***6.204ln(mediit)β70.752***9.328ln(bookit)β80.126***4.199ln(farmit)β90.1161.136ln(enit)β10-0.157***-3.075無效率因子常數(shù)項(xiàng)δ02.148 1.316tritδ1-2.924*-1.800urbitδ23.5181.463pcgdpitδ3-0.860***-2.779burditδ4-13.370**-2.231engelitδ53.217*1.823popitδ6-82.140***-3.291dumitδ70.859*1.722檢驗(yàn)部分Uit的標(biāo)準(zhǔn)差σU-1.800*** -4.823Vit的標(biāo)準(zhǔn)差σV-3.487***-20.803Gamma 值γ0.844—似然比統(tǒng)計(jì)量LR399.058—

注：*、**和***分別表示在10%、5%和1%的水平上顯著。

3.無效率因子對財(cái)政支出效率的影響

δ1和δ4均小于零說明稅收占一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比例和宏觀稅負(fù)越高越能提升財(cái)政支出效率，即財(cái)政收入的組成和規(guī)模確實(shí)影響地方政府財(cái)政支出效率。財(cái)政收入中稅收收入占比越高，政府收入越穩(wěn)定，也越符合現(xiàn)代財(cái)政體系的內(nèi)涵。政府應(yīng)當(dāng)減少對行政事業(yè)費(fèi)、罰沒收入等非稅收入的依賴，憑借稅收為財(cái)政支出提供更可靠的保障。在結(jié)構(gòu)性減稅的背景下，可先將大口徑宏觀稅負(fù)向中口徑宏觀稅負(fù)調(diào)整。

δ3小于零、δ5大于零分別說明人均GDP越高、恩格爾系數(shù)越低越能提升地方政府財(cái)政支出效率，兩個(gè)系數(shù)的符號共同印證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升帶來地方政府財(cái)政支出效率的提升。四川省是規(guī)模效應(yīng)遞增的省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出效率呈正相關(guān)。

δ6小于零說明人口密度與地方政府財(cái)政支出效率呈正相關(guān)，在人口密度高的區(qū)域，供給等量的公共物品能夠使更多的人口受益(公共物品具有非排他性，在合理的人口密度范圍內(nèi)，增加的人口所享受的基本公共服務(wù)邊際效用不變)。

δ7大于零且系數(shù)顯著說明民族特征對地方政府財(cái)政支出效率產(chǎn)生影響。對于少數(shù)民族人口為主的市(州)而言，單一少數(shù)民族聚居與地方政府財(cái)政支出效率呈正相關(guān)。

δ2大于零說明人口城鎮(zhèn)化對地方政府財(cái)政支出效率的影響為負(fù)，但該關(guān)系不顯著。

(二)四川省各市(州)財(cái)政支出效率水平及其分布

根據(jù)式(4)計(jì)算2006—2015年四川省各市(州)財(cái)政支出效率，并繪制各市(州)財(cái)政支出效率的面板數(shù)據(jù)線圖(如圖1所示)。由圖1可知，各市(州)財(cái)政支出效率總體呈上升趨勢，部分市(州)財(cái)政支出效率較為平穩(wěn)，而另一部分市(州)的財(cái)政支出效率波動程度較大；向下波動的情況大體出現(xiàn)在2008年和2012年。

但圖1不便展示10年間各市(州)財(cái)政支出效率整體水平。表3展示各市(州)10年間財(cái)政支出效率均值和標(biāo)準(zhǔn)差及排名。由表3可知，財(cái)政支出效率的均值和標(biāo)準(zhǔn)差的排序差異不大，因而使用標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)一個(gè)指標(biāo)就可較好地反映四川省各市(州)財(cái)政支出效率的情況。

本文對各市(州)財(cái)政支出效率的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)排序，并將上四分位以上的市(州)分到效率高組，將上、中四分位間的市(州)分到效率較高組，將中、下四分位間的市(州)分到效率偏低組，將下四分位以下的市(州)分到效率較低組。根據(jù)分組，繪制四川省各市(州)財(cái)政支出效率分布圖(如圖2所示)，發(fā)現(xiàn)四川省各市(州)財(cái)政支出效率存在一定的地理聚類特征：第一，東部市(州)財(cái)政支出效率普遍高于西部市(州)，這與省級財(cái)政支出效率的分布態(tài)勢吻合。第二，各市(州)財(cái)政支出效率有一定的對稱性分布特征，成都到重慶(圖中未標(biāo)出，大體位置落在廣安和瀘州連線右側(cè))的連線為對稱軸，離對稱軸近的市(州)財(cái)政支出效率較高。

圖1 2006—2015年四川省各市(州)財(cái)政支出效率的面板數(shù)據(jù)線圖

表3四川省各市(州)財(cái)政支出效率均值、標(biāo)準(zhǔn)差及排名

圖2 四川省各市(州)財(cái)政支出效率分布圖

四、對產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)的產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)一步分析

根據(jù)實(shí)證結(jié)果可知，盡管財(cái)政支出的增加能正面影響絕大部分產(chǎn)出指標(biāo)，即財(cái)政支出在絕大部分指標(biāo)上的產(chǎn)出效應(yīng)為正。但在轄區(qū)公路網(wǎng)密度和城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比方面，財(cái)政支出產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)。在現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)下，增加財(cái)政支出對應(yīng)的現(xiàn)實(shí)是轄區(qū)公路網(wǎng)密度下降與城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比變大。這樣的結(jié)果與預(yù)期相反，也與常規(guī)的邏輯相悖。因此，有必要特別對這兩個(gè)產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)的項(xiàng)目進(jìn)行分析。

(一)財(cái)政支出在轄區(qū)公路網(wǎng)密度上產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)的原因

在分析財(cái)政支出與轄區(qū)公路網(wǎng)密度呈負(fù)相關(guān)前，首先關(guān)注各市(州)公路通車?yán)锍虜?shù)的變化情況，本文隨機(jī)選取四川省部分市(州)繪制2006—2015年四川省部分市(州)公路通車?yán)锍虜?shù)(如圖3所示)，其他市(州)情況也大體類似，該圖可以為解釋“財(cái)政支出增加，轄區(qū)公路網(wǎng)密度反而下降”的現(xiàn)象提供依據(jù)。

圖3 四川省部分市(州)公路通車?yán)锍虜?shù)

由圖3可知，10年間四川省各市(州)公路通車?yán)锍虜?shù)波動明顯，部分地區(qū)甚至有下降趨勢。由于行政區(qū)劃穩(wěn)定，市(州)的面積不變，公路通車?yán)锍虜?shù)的變化直接對應(yīng)轄區(qū)公路網(wǎng)密度的變化。公路通車?yán)锍虜?shù)出現(xiàn)反復(fù)波動甚至下降的原因除了2008年和2013年的兩次地震，還有可能是因?yàn)椴糠止返墓こ藤|(zhì)量不高，甚至屬于“豆腐渣工程”，從而需要不斷地修補(bǔ)，長期處于無法通車的狀態(tài)。因此，政府部門在投資公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)要特別注意對建造工程的質(zhì)量監(jiān)督，防止財(cái)政資金注入“豆腐渣工程”中。

(二)財(cái)政支出在城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比上產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)的原因

財(cái)政資金投入沒有縮小城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比的可能原因有二：第一，財(cái)政支出對城鄉(xiāng)收入差距的彌補(bǔ)力度不足，市場等因素對收入差距的拉大力度增強(qiáng)。此時(shí)，盡管政府不斷地注入財(cái)政資金用于縮小城鄉(xiāng)收入差距，但差距依然存在，甚至被進(jìn)一步拉大。第二，用于縮小收入差距的財(cái)政資金并沒有被很好地使用；《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志及其智庫認(rèn)為，中國扶貧資金的“精準(zhǔn)度”并不高。本文推測，地方政府在使用財(cái)政資金縮小收入差距時(shí)可能也存在“精準(zhǔn)度”不高的問題。因此，政府部門有必要對資金使用情況進(jìn)行檢查，如果資金使用的“精準(zhǔn)度”較高，城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比拉大只是因?yàn)榈谝粋€(gè)原因，則現(xiàn)有的支出結(jié)構(gòu)并無太大問題；但如果第二種原因?qū)賹?shí)，則政府需要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，向“精準(zhǔn)扶貧”的模式學(xué)習(xí)，用更精準(zhǔn)的手段定位收入差距最大的行業(yè)、地區(qū)，更有針對性地使用財(cái)政資金縮小收入差距。

五、財(cái)政支出效率的提升路徑

地方政府財(cái)政支出效率受到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和無效率因子的影響，本文分別從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和無效率因子兩個(gè)方面提出提升地方政府財(cái)政支出效率的路徑，供與四川省各市(州)情況類似的地市級政府參考。

(一)以現(xiàn)有財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),強(qiáng)化優(yōu)勢,補(bǔ)齊短板

1.擴(kuò)大產(chǎn)出效應(yīng)較好的項(xiàng)目支出，強(qiáng)化優(yōu)勢

四川省各市(州)財(cái)政支出在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、廉政和社會救濟(jì)等方面有較好的產(chǎn)出效應(yīng)，單位財(cái)政支出可以得到較好的效果。在這些方面，地方政府應(yīng)當(dāng)提高財(cái)政支出。

在醫(yī)療衛(wèi)生方面，現(xiàn)有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)能較好地供給基本醫(yī)療設(shè)施，在當(dāng)今中國“病床難求”的情況下，增加財(cái)政支出是一個(gè)緩解方案。但從長遠(yuǎn)來看，政府(乃至全社會)要轉(zhuǎn)變“重治療，輕預(yù)防”和“重后期，輕早期”的觀念，加大對預(yù)防和早期診斷的財(cái)政支出，新設(shè)疾控中心或?qū)ζ湓O(shè)施進(jìn)行更新?lián)Q代，形成應(yīng)對重大疾病和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防控機(jī)制。此外，政府可通過補(bǔ)貼提高在基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)工作的醫(yī)務(wù)人員的待遇，并出臺政策推動人才流動，或?yàn)槠涮峁┞毞Q評定和晉升方面的便利。

在教育方面，現(xiàn)有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)能減少單個(gè)教師面對的學(xué)生數(shù)，所以每個(gè)學(xué)生能獲得的關(guān)注度提高，這在一定程度上促進(jìn)輔導(dǎo)的精細(xì)化。此外，中國的教育支出有很大的提升空間，地方政府應(yīng)擴(kuò)大教育支出。上級政府進(jìn)行績效考評時(shí)，應(yīng)提高教育產(chǎn)出的權(quán)重，給地方政府提供支出動機(jī)，避免“唯GDP論”。

在廉政方面，隨著“反腐”的常態(tài)化，可以預(yù)期公職人員職務(wù)犯罪率將持續(xù)下降。但不能忽視另一個(gè)問題——公職人員職務(wù)犯罪率下降的同時(shí)，犯罪人員的貪污、受賄、濫用公款的涉案金額以及瀆職行為給國家造成的損失不斷增加。因此，在降低公職人員職務(wù)犯罪率的同時(shí)，還要更加關(guān)注如何減少公職人員犯罪帶來的損失。為此，地方政府應(yīng)當(dāng)特別做好預(yù)防犯罪和前期追責(zé)的工作，預(yù)防職務(wù)犯罪，或?qū)⑵湟种圃谠缙跔顟B(tài)，避免損失擴(kuò)大化。

在社會救濟(jì)方面，中國在過去近四十年的成就非常顯著，但隨著脫貧工作的推進(jìn)，現(xiàn)已處于“攻堅(jiān)期”，對部分特別貧困的地區(qū)和人民的扶貧工作極為困難。一方面，隨著“精準(zhǔn)扶貧”概念的提出，扶貧資金的使用必然比原先精準(zhǔn)。因此，地方政府應(yīng)遵循“精準(zhǔn)扶貧”的思路并擴(kuò)大扶貧支出。另一方面，扶貧脫貧工作是一個(gè)長期過程，脫貧不能以“摘帽”為終點(diǎn)，應(yīng)該對扶貧對象給予長期關(guān)注，防止“返貧”發(fā)生。

2.相機(jī)調(diào)整產(chǎn)出效應(yīng)一般的項(xiàng)目支出

四川省各市(州)的財(cái)政支出在節(jié)能生產(chǎn)、公共文化和降低犯罪率等方面有正向的產(chǎn)出效應(yīng)，但單位財(cái)政支出換取的產(chǎn)出效應(yīng)相對不夠明顯，地方政府應(yīng)當(dāng)相機(jī)調(diào)整財(cái)政支出的規(guī)模。

在節(jié)能生產(chǎn)方面，政府的角色更多地在于倡導(dǎo)和扶持，而非直接參與。因此，政府在鼓勵企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)研發(fā)節(jié)能生產(chǎn)的技術(shù)，提倡企業(yè)在生產(chǎn)過程中節(jié)能的同時(shí)，也可為節(jié)能生產(chǎn)的行為提供補(bǔ)貼。當(dāng)然，在政府自身方面，應(yīng)當(dāng)盡可能地“綠色采購”，起表率作用。

在公共文化方面，政府應(yīng)堅(jiān)持并深化文化體制改革。在供給方向上，要按照人口和地區(qū)特點(diǎn)，有針對性地在公共文化領(lǐng)域支出財(cái)政資金；在供給內(nèi)容上，一方面，要穩(wěn)步提高公共文化行業(yè)的執(zhí)業(yè)、從業(yè)人員數(shù)量，并提供適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，以提高人員的素質(zhì)。另一方面，要按照需求，為公共文化行業(yè)提供物質(zhì)上的保障。

在降低犯罪率方面，盡管單位財(cái)政支出能帶來的犯罪率的下降幅度很低，但政府不能因此忽視甚至削減相關(guān)財(cái)政支出。地方政府應(yīng)區(qū)別對待日常支出和特別支出。維持日常安全穩(wěn)定行動的財(cái)政支出比例基本不變；對于應(yīng)對重大活動和處置突發(fā)事件所需花費(fèi)的支出要有針對性地使用，并做到事前謹(jǐn)慎審核，事后嚴(yán)格監(jiān)督評價(jià)。在確保社會基本穩(wěn)定和諧的前提下，控制好該項(xiàng)目的支出。

3.關(guān)注產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)的項(xiàng)目支出，補(bǔ)齊短板

四川省各市(州)的財(cái)政支出保障轄區(qū)公路網(wǎng)密度和縮小城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比兩方面的產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)，地方政府要特別關(guān)注這兩個(gè)項(xiàng)目，改變對這兩個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出方式，從而扭轉(zhuǎn)產(chǎn)出效應(yīng)為負(fù)的局面。在調(diào)整完成前，要嚴(yán)格控制相應(yīng)的財(cái)政支出額，避免低效和浪費(fèi)。

在保障轄區(qū)公路網(wǎng)密度方面，公路的暢通是人民生活的必須要求，不能因?yàn)楫a(chǎn)出效應(yīng)低、削減財(cái)政支出效率而停止投入。為此，地方政府要更加注意公路和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，一方面，政府可以引進(jìn)更強(qiáng)力的監(jiān)管措施，對公路等基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量進(jìn)行全過程的監(jiān)控，要特別注意通車后監(jiān)控，開啟追責(zé)機(jī)制。另一方面，政府在投資興建基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，可以更多地應(yīng)用PPP模式，引入社會資本，自身更多地起協(xié)調(diào)和監(jiān)管的作用，這樣可以解決財(cái)政資金的壓力，也可以抽身出來，更好地進(jìn)行監(jiān)督管理。

在縮小城鎮(zhèn)居民農(nóng)村居民收入比方面，地方政府首先要對農(nóng)村居民給予更好的政策扶持；政府可以為農(nóng)業(yè)從業(yè)者提供相應(yīng)的咨詢幫助，鼓勵農(nóng)村居民因地制宜地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，縮小城鄉(xiāng)收入差距可以同“精準(zhǔn)扶貧”結(jié)合，同步進(jìn)行，在“精準(zhǔn)扶貧”工作中幫助農(nóng)村居民(尤其是貧困的農(nóng)村居民)尋找致富途徑，提高農(nóng)村居民收入，從而縮小城鄉(xiāng)收入差距。

(二)根據(jù)無效率因子做出調(diào)整,營造良好財(cái)政支出環(huán)境

1.根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適度調(diào)整財(cái)政支出

現(xiàn)階段四川省各市(州)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出效率呈正相關(guān)。四川省屬于規(guī)模效應(yīng)遞增的省份，在短期內(nèi)無需考慮增加財(cái)政支出會因?yàn)橐?guī)模不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致效率降低。因此，四川省各市(州)政府可以適度增加財(cái)政支出規(guī)模，以高效地為人民提供更多的基本公共服務(wù)。當(dāng)然，相關(guān)部門應(yīng)定期測試經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出效率的關(guān)系，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后出現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)遞減，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出效率的關(guān)系逆轉(zhuǎn)。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出效率的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)相關(guān)時(shí)，政府部門需要首先控制財(cái)政支出的規(guī)模，并盡快調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，重新塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政支出效率的正相關(guān)關(guān)系。

2.優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，酌情調(diào)整財(cái)政收入規(guī)模

實(shí)證結(jié)果表明，稅收收入占財(cái)政收入比例越高，地方政府財(cái)政支出效率越高；宏觀稅負(fù)也對地方政府財(cái)政支出效率有正面影響。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)據(jù)此調(diào)整財(cái)政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。在結(jié)構(gòu)性減稅的背景下，優(yōu)先考慮優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，將大口徑宏觀稅負(fù)轉(zhuǎn)換為中小口徑宏觀稅負(fù)，要確立稅收在收入體系中的核心地位，穩(wěn)步推進(jìn)“清費(fèi)立稅”的進(jìn)程，擺脫“土地財(cái)政”的困擾，以稅收作為基本公共服務(wù)供給的資金補(bǔ)償。以結(jié)構(gòu)優(yōu)化推動減稅，這樣既能維持良好的財(cái)政收入來源，為財(cái)政支出營造良好環(huán)境，進(jìn)而提高地方政府財(cái)政支出效率，還能減輕人民的負(fù)擔(dān)，達(dá)到政府和人民的雙贏。

3.優(yōu)化地區(qū)空間布局，按功能區(qū)規(guī)劃人口密度

人口密度的提高能在一定程度上提高地方政府財(cái)政支出效率，一是因?yàn)槿丝诰奂梢蕴岣咭?guī)模效應(yīng)；二是因?yàn)楣参锲肪哂蟹桥潘?至少在一定范圍內(nèi)具有非排他性)，由于公共物品的邊際效用不遞減，人口密度的增加自動地提高了人民的總效用，而不必發(fā)生額外的財(cái)政支出。當(dāng)然，如果人口密度超過了一定的范圍，則有可能形成負(fù)外部性。因此，政府應(yīng)當(dāng)在不形成負(fù)外部性的前提下提高地區(qū)人口密度，尤其要合理規(guī)劃城市的空間布局，科學(xué)地為城市劃分功能區(qū)(在新區(qū)建設(shè)、舊城改造時(shí))，提高特定功能區(qū)的人口密度，實(shí)現(xiàn)局部人口密度的提高，進(jìn)而促進(jìn)地方政府財(cái)政支出效率的提高。

4.從多角度推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

盡管人口城鎮(zhèn)化率與地方政府財(cái)政支出效率的關(guān)系不顯著，但地方政府仍需警惕單純著眼于人口城鎮(zhèn)化會給財(cái)政支出甚至區(qū)域發(fā)展帶來的負(fù)面影響。過去四十年來，中國過度看中土地城鎮(zhèn)化率，導(dǎo)致城市空間人口關(guān)系不協(xié)調(diào)、戶籍地和常住地不匹配等城鄉(xiāng)二元體制的問題，嚴(yán)重阻礙國家的現(xiàn)代化和社會福利的均等化，在一定程度上造成一些地區(qū)財(cái)政資源閑置和另一些地區(qū)的財(cái)政資源超負(fù)荷。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，地方政府若僅以人口城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，很有可能形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有資源閑置、城市資源短缺等新的城鄉(xiāng)關(guān)系問題。因此，盡管人口城鎮(zhèn)化是未來新型城鎮(zhèn)化的主攻方向，地方政府仍然應(yīng)當(dāng)從多角度推進(jìn)城鎮(zhèn)化。除解決戶籍二元制問題、保障外來務(wù)工人員的城鎮(zhèn)化外，還要特別考慮城鄉(xiāng)資源整合、人口—空間關(guān)系、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)比例等問題。