楊偉青

(溫州大學體育學院,浙江 溫州 325035)

黨的十八屆三中全會提出了“要推進國家治理體系和治理能力現代化”，這對深化體育管理體制改革，轉變體育發(fā)展方式，推進體育治理體系和治理能力現代化具有重要理論意義與實踐意義。

“現代治理理論與實踐表明，多元主體的有效協作配合，是推進國家治理現代化的有效路徑?！盵1]?，F代體育治理的理論與實踐也逐漸向多元治理靠攏，2014年國務院《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》(以下簡稱《意見》)取消體育賽事審批，放開體育賽事市場，鼓勵市場主體發(fā)展，為鼓勵社會組織、市場承辦賽事創(chuàng)造有利環(huán)境。2015年2月，黨中央深改組討論和研究足球改革，足球改革步伐加快。2015年3月8日國務院印發(fā)的《中國足球改革發(fā)展總體方案》(國辦發(fā)〔2015〕11號)(以下簡稱《足改方案》)中提到：“優(yōu)化俱樂部股權結構、改進足球專業(yè)人才培養(yǎng)方式、鼓勵社會力量發(fā)展足球”[2]，特別是中國足協與國家體育總局脫鉤，保證其獨立自主參與足球及體育治理地位。這兩部文件接連頒布實施，鼓勵體育社會組織以其獨立自主身份參與體育市場，加快推進其成為體育市場獨立主體。這是積極推進社會力量參與體育治理，形成體育多元的治理結構的開端，這不僅符合體育現代化發(fā)展要求，對于推進國家治理體系現代化同樣發(fā)揮積極作用。

1 體育多元治理的解讀

西方學者提出治理概念，“正是鑒于國家的失效和市場的失效，愈來愈多的人熱衷于引入非政府組織作為新公共行政主體，以多元化協同治理對付市場和國家協調的失敗。因此，要有效治理公共體育事務，必須大力推行多元化協同治理模式”[3]。事實上，20世紀90年代初開始，隨著我國社會轉型變遷、經濟轉型升級、治理轉型導致的公共體育服務治理非政府多元主體自下而上的生長，參與治理的實踐倒逼了體育行政部門改革創(chuàng)新、推動其構建治理制度。另外，隨著我國政府公共體育服務供給不足、體育場地設施建設、組織體系建立、科學健身指導等諸多方面與人們體育健身需求矛盾問題的凸顯[4]。這兩方面的因素影響，導致我國體育行政部門不得不對其治理制度進行創(chuàng)新，從而全面提高體育治理現代化水平。2011年《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》關于創(chuàng)新體育體制指出：“在強化政府公共體育服務職能的基礎上，促進建立和完善政府統籌、社會協同、市場支持和群眾廣泛參與的體育發(fā)展格局”[5]。2014年，《意見》明確提出：創(chuàng)新體制機制，培育多元主體。2015年“足改方案”提出：“優(yōu)化俱樂部股權、推動俱樂部人才結構設計、加強競賽結構設計”等等都充分說明了體育社會組織逐漸成為體育事業(yè)發(fā)展治理主體之一，體育社會治理也在逐漸從單一的主體治理模式轉變?yōu)槎嘣卫斫Y構，是體育改革發(fā)展趨勢，顯然體育多元治理結構成為治理體育發(fā)展，滿足新時代體育發(fā)展要求和體育現代化治理的一種重要模式。

那么什么是體育多元治理？根據國外的治理理論與國內的治理實踐，體育多元化治理是當代成熟市場經濟的發(fā)展趨勢，體育非政府組織作為第三部門，尤其是以體育行業(yè)協會等為主的體育社會新型組織主體將發(fā)揮越來越大的作用。政府、體育社會組織(行業(yè)協會、單項協會等)、市場公共治理體育發(fā)展，形成多元治理結構，彌補各主體自身缺陷，為社會大眾提供多元化的、個性化服務和產品。當代成熟市場經濟體制下的治理不僅呈現多元化的治理結構，各種治理機制之間更要相互協調好各個主體之間相互關系，實現共同治理能力的最大化，即多元治理才能進行有效的經濟治理。

2 構建體育多元治理的困境研究

從國發(fā)《意見》到《足改方案》無不體現鼓勵多元治理主體作用，近年我國體育多元治理進程邁出實質步伐，在2017年的各項改革中，核心是項目協會的實體化。據2017年全國體育工作會議報道，截止2017年底，27個進入改革行列的運動項目協會中有10個已經向實體化切實邁進，其中7個已經提交實體化方案和步驟，3個已經進入了實體化操作，一批明星體育人如姚明、王海濱、周繼紅、冼東妹、張健等成為協會負責人。但與體育發(fā)展需求，特別是國家健康中國建設要求相比差距不小，這使建立新型體育治理體系構建面臨諸多困境和挑戰(zhàn)，其治理困境主要體現在三個治理主體上，即政府體育行政部門、體育市場、體育社會組織各自都存在不同程度缺陷，形成治理困境，阻礙體育多元治理結構協同發(fā)展。

2.1 政府體育行政部門改革動力不足

三大球是參與人數最多關注度最高的運動項目，因此三大球的改革將成為其它運動項目改革的突破口，從三大球的改革中我們不難發(fā)現目前改革進展緩慢趨勢。首先，足球改革仍然與社會期望值差距不少?！蹲愀姆桨浮访鞔_提出撤銷運動項目管理中心，建立職業(yè)足球聯盟制。撤銷運動項目管理中心勢必會觸動某些政府部門人員的利益，這就導致了運動項目管理中心撤銷受阻，主要表現在：撤銷的時間間距較長，全國運動項目管理中心撤銷，實現協會實體化進程緩慢。經過了整整一年的時間，直至2016年2月國家足球運動項目管理中心才被正式撤銷，改革邁出堅實一步。但是，截至2017年底職業(yè)足球聯盟還沒建立起來，社企還沒徹底分離，足球投資人利益如何保障仍然是最迫切需要解決的問題。早在2015年9月，廣州市體育局撤銷運動項目管理中心，廣州市足協與廣州市體育局脫鉤,成為全國第一個撤銷運動項目管理中心的城市。截至2017年部分省市紛紛宣布足球管理中心撤銷或足協脫鉤，但是實際都處在方案公布階段，人員編制、資金保障等問題得不到妥善解決無法實際上脫鉤，徹底完成各省市足協脫鉤仍然需要完成大量工作。足球改革走職業(yè)聯盟制，是國務院46號文件既定精神，不建立職業(yè)足球聯盟，對足球職業(yè)市場、業(yè)余市場、國家隊管理職責不分工，不能不影響管理和監(jiān)管效果。建立職業(yè)足球聯盟，足球職業(yè)聯賽經驗、職業(yè)足球聯賽市場監(jiān)管移交聯盟管理，這不僅僅符合國際職業(yè)足球發(fā)展管理，也有利于保護投資者利益。中國足協側重點抓國家隊建設和業(yè)余市場監(jiān)管，特別是足球普及和青少年發(fā)展。目前這樣盲目發(fā)展，很難保證重點工作；其次，籃球改革邁出關鍵一步，但是仍需突破。早在2013兩會期間年姚明就提出《改革管理體制，開放人才選拔，促進中國籃球可持續(xù)發(fā)展》，這種改革引起了國家的重視，但是在各種考慮之下被拖至今。2015年2月足球率先改革，促使中國籃協與國家體育總局籃球運動項目管理中心脫鉤的趨勢。足球的改革，特別是中超市場大量資本投入，讓企業(yè)、俱樂部、個人等看到了職業(yè)籃球市場發(fā)展機遇，2016年姚明帶領18家籃球俱樂部與中國籃協爭取聯賽的主導運營權，全國引起不少震動。2017年籃球改革又新進展，2017年2月23日，姚明當選中國籃球協會主席。2017年4月1日，中國籃球協會開始承擔國家體育總局籃球運動管理中心職責，籃協作為獨立社團法人履職職責，籃協推出“小籃球”、國家男籃組建兩支獨立的紅藍隊模式、國家隊實行邀請制等，管辦分離效率提升[6]。一個運動項目的協會，從國家到地方都應該是體系的。但目前的情況是，各級協會對應的是各級體育部門，上下級協會之間的垂直聯系還有待加強，張建強直言，“目前中國籃協和地方籃協的交流幾乎沒有，我們的省級聯賽搞得那么熱鬧，中國籃協的領導沒有來過幾次，政策上的扶持更是談不上”[7]，甚至，籃球管理中心去留也是改革不能回避問題。最后，排球改革滯后尤為突出。2015年至2016年排球聯賽，由于沒有落實主冠名商和主裝備贊助商，出現聯賽‘裸奔’的尷尬，痛定思痛，2016年初中國排球協會決定對排球聯賽的商務運營合作伙伴進行公開招商，這種公開招商的合作方式，已經向排球聯賽的市場化方式邁進了一步，但是改革的實施還有許多制度壁壘需要跨越。從建立職業(yè)聯賽準入機制方面來講，“門檻”的設置意味著利益分配格局的重新確立。長期以來，聯賽的部分運營者希望通過設置聯賽準入機制來保障自身的權益。然而，要想打破這些制約，就必須對現有的競賽體系進行改革。但由于其存在的歷史原因導致改革需要較長時間。目前，負責排球聯賽各項事務的是全國及各地方排球運動管理中心，排球聯賽市場化運營，管理格局如何變動牽涉到整個業(yè)界的奶酪。因此，排球的改革任重而道遠。

足球改革已經開啟了的足球管理制度的變化，但是籃球和排球的改革任務依然繁重。運動項目協會實體化改革不僅僅局限在脫鉤上，而應該促進體育體制和機制整體改革聯動推進。正如國家體育總局茍仲文局長指出，“必須把體育改革全面推向深入。做好頂層設計，優(yōu)化國家體育總局、中華全國體總、中國奧委會職能，實現中華全國體總、中國奧委會依法獨立運行，構建小政府、強社團、大社會的新格局，形成管辦分離、內外聯動、各司其職的新機制”[8]，這樣才加快推進體育多元治理結構形成，構建小政府、強社團、大社會的新格局。

2.2 體育社會組織層次和能力發(fā)展滯后影響其參與體育治理水平

十八大以來，民政部按照中央社會組織改革的總體部署，簡政放權，降低登記門檻；對符合條件的體育社會組織實行直接登記，大力培育發(fā)展多形式、多層次的體育社會組織。但是體育社會組織自身能力欠缺，發(fā)展資金和人才儲備不足。自中國足協與運動項目管理中心脫鉤之后，體育社會組織的運行形式就開始發(fā)生變化，逐漸向獨立自主運行模式轉變。但是長期以來都是依賴政府運營模式逐漸不適應社會和市場競爭，出現資金不足、人才青黃不接困境。據調查：“大部分組織的成員或領導者雖對組織市場化運行的概念并不完全清楚，但對市場化運作還是持支持的態(tài)度”[9]，從組織成員的整體素質來看，體育社會組織自主運營明顯有些吃力。雖然近年來上海、廣州等地都進行了一系列的創(chuàng)新和探索，但是“總體上看，社區(qū)體育非盈利組織的活動經費不足”[10]，這必然影響其向社會提供體育公共服務。

體育社會組織無論是組織開展活動還是提供公共服務，其對自身組織能力的要求是較高的。由于社會資源不足，缺乏相應的政策扶持等，我國體育社會組織面臨的一個突出的問題就是專業(yè)性不高、服務能力低下、甚至自身發(fā)展都成問題。相對于紅十字會、體育慈善機構等成熟的社會組織，我國大部分體育社會組織普遍缺少專業(yè)人才，在資源動員能力、組織管理能力、協調互動能力和危機應對能力，特別是在健身指導、獲取資源和公共服務等能力方面，都存在著明顯的不足。調查顯示，“85%以上的社區(qū)體育非盈利組織工作人員沒有受過系統的體育專項技能或體育管理方面的培訓，絕大部分組織由于無法提供必要的報酬而聘用不起專職員工，只能依靠少數兼職人員維持組織的日常運作”[11]。因此，在體育社會組織中的負責人普遍認為自身所在組織的專業(yè)技術指導、事務的管理、自身運營和獲取社會資源等方面的能力普遍不足。

從總體上來說，我國體育社會組織還存在許多問題，現階段不應只是單方面地滿足公共體育服務需求，而是應該整合資源，在滿足公共服務需求的同時加強自身能力建設，這樣才會為公民提供更好、更專業(yè)的體育公共服務。

2.3 體育市場監(jiān)管缺乏法律法規(guī)依據，缺乏有效監(jiān)管

隨著體育社會化、市場化發(fā)展的不斷推進，體育市場的活力不斷被激活，為追求市場效益，俱樂部以不正當手段追求比賽成績，假球黑哨不斷，官商勾結權錢交易，體育市場的誠信缺失，業(yè)余足球賽事暴力等等，這些問題的出現，讓我們意識到，將體育事業(yè)完全交由市場，必然會帶來體育的拜金主義。從政府的一管就死到不管就亂的管理體制來看，體育市場監(jiān)管必須加強政府體育行政部門、體育社會組織、市場自身間的協同治理才達到健康可持續(xù)發(fā)展。

體育市場亂象橫生，其根源就是體育法律法規(guī)的缺失，比如，體育贊助商的誠信缺失?！霸谖覈w育贊助市場中，由于市場經濟體制轉型時間不長，適合經濟體制的法律法規(guī)都尚未成熟，許多政策法規(guī)在體育贊助市場中的可執(zhí)行性不強，如《合同法》《消費者權益保護法》雖然對失信行為有約束，但針對體育贊助市場具體的執(zhí)行性不強”[12]。而在某些方面的政策和法規(guī)至今還處于空白狀態(tài)，比如中介機構的“中介法”，再比如對體育賽事糾紛的司法介入問題一直沒有明確的解決方案。在體制不健全、法律法規(guī)缺失的狀況下，市場失信行為得不到良好的解決，市場中的失信行為就會迅速蔓延。因此，必須盡快完善市場法律機制，促進體育市場的有效運行，保障多元治理體系的建設。

3 構建體育多元治理困境的消解路徑研究

當前，全國學習貫徹黨的十九大精神熱潮中，“最根本的是學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想”[13]。認真學習和深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想，以習近平新時代中國特色社會主義思想指導體育改革，將體育治理能力和體系建設上升為新層次。

3.1 深化政府體育部門放管服改革，為構建體育多元治理結構創(chuàng)造有利條件

黨的十八大以來，推進供給側改革，以放管服改革為重點全面提升了簡政放權力度和廣度，為供給側改革提供有利政策保障。沒有簡政放權，就很難構建多元治理體系，沒有多元治理主體，無法完成《健康中國2030綱要》提出的多元融合發(fā)展大健康格局。各級體育行政部門認真、不折不扣地執(zhí)行國務院有關放管服政策和舉措，同時根據體育發(fā)展新業(yè)態(tài)要求，利用互聯網等新型技術手段創(chuàng)造地開展放管服，為形成多元治理主體參與體育改革、治理提供有利環(huán)境。放管服是個完整政策體系，如僅僅放，不管不服務，無法達到簡政放權目的，加強監(jiān)管和服務，保證體育市場競爭有序健康，放下權利合理有序流動，不同主體有序參與體育治理，協同發(fā)展。像英國的社區(qū)體育治理一樣，在社區(qū)體育接管政府職能的同時，政府不是放任不管，而是最大可能地為社會治理提供良好的治理環(huán)境。比如政府體育行政部門加大投入力度，體育設施、專業(yè)技術人員和資金扶持等等方面提供有效供給，彌補體育社會組織、公民、市場等主體的不足，同時可以激發(fā)社會參與體育治理的積極性。

3.2 建立“寬進”、“嚴出”相結合的監(jiān)管制度，促進多元治理體系有效運轉

盡快建立市場與社會組織的制度法規(guī)，保障其合法的組織地位和權力。在放寬準入標準的同時，需要進行一定約束，保障社會和市場的有序運行。為了保證經濟的發(fā)展速度，“2014年，企業(yè)注冊資本登記條件和市場主體住所(經營場所)登記條件，工商部門積極穩(wěn)妥改革工商登記制度，著力營造寬松平等的準入環(huán)境，大力推進工商注冊制度便利化”[14]?！?014年民政部部長李立國表示，行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類4類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記，民政部在社會組織的登記管理上將會取消不必要的審批，下放權限”[15]。無論是企業(yè)的注冊還是體育社會組織的注冊，國家都已經方寬了條件，這就是我們所說的“寬進”。那么什么是“嚴出”？就是指對企業(yè)和體育社會組織進行嚴格的監(jiān)控和評估，不符合條件者，政府進行有效的引導和扶持，形成一定的運行機制后，逐漸承擔起體育公共服務的職能。這兩種制度的結合，可以有效地控制企業(yè)以及社會組織初始階段運行機制不成熟所帶來的影響，積極地培育和發(fā)展壯大市場和體育社會組織的隊伍，為多元治理的形成奠定一定的基礎。

3.3 加強體育社會組織能力建設，提高體育公共服務能力

現階段體育社會組織人員綜合素質較低、組織依賴性較強、缺乏資金等是體育社會組織的先天發(fā)育不良的特征。體育社會組織的能力的強弱直接影響著體育社會化進程。體育社會組織自身建設是頭等大事，運動項目協會實體化，必須有一支精干專業(yè)團隊，沒有專業(yè)力量、專家團隊不成為其體育社會組織，無法完成其職責。加快提高體育社會組織人員綜合能力，拓寬其國際視野，提高服務效率和質量。政府體育部門以購買服務形式扶持體育社會組織資金不足矛盾，體育社會組織也增強造血功能，拓寬資金來源渠道和發(fā)展路徑。體育社會組織盡早肩負起協調政府和市場、政府與公民之間的關系，為早日承擔起各項公共體育服務任務。

3.4 加強體育多元治理協同發(fā)展，為市場提供個性化產品和服務

體育多元治理就是各個治理主體之間的協作共治的過程。因此，多元治理實際上是各個主體不斷地加強自身能力建設，各主體之間保持一種平等協作的關系。在逐漸交流和協作的過程中，政府體育部門作為公共服務最主要的提供者，要加大財政投入，保證法律法規(guī)執(zhí)行力；體育社會組織作為公共服務的提供的補充者，需加快自身的建設提高供給服務的效率，緩解政府的財政壓力，并根據不同地域的情況，大力發(fā)展公益類社會組織和樞紐型社會組織，建立不同形式的社會服務模式，比如，借鑒香港的“社工+志愿者”服務模式，根據職業(yè)的不同形成不同的志愿者服務體系，最終各主體之間形成合力，發(fā)揮自身的潛力，不斷地進行創(chuàng)新發(fā)展，為社會、市場提供個性化的服務和產品。

[1] 多元主體協同治理是推進國家治理現代化的有效路徑[N].光明日報,2016-03-16.

[2] 國務院辦公廳關于印發(fā)中國足球改革發(fā)展總體方案的通知. 中國政府網，2017-05-16.

[3] 孫班軍,薛智.體育產業(yè)治理研究[J].河北體育學院學報,2006,20(3):1-3.

[4] 劉崢,唐炎.公共體育服務政策執(zhí)行阻滯的表現、成因及治理[J].體育科學,2014,34(10):78-82.

[5] 國家體育總局政法司.體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃[EBOL].http: //www, sport, gov, cn/n16/n1092/index, html.

[6] 2017中國籃球十大事件：姚明改革潮 疆遼圓夢，騰訊體育2018-01-01 12:08

[7] 2017：中國體育產業(yè)改革之元年，中國青年報，2017年01月24日04版,[EBOL].http://www.cssn.cn/st/st_xhzc/st_whjytyl/201604/t20160405_2951244.shtml

[8] 全國體育局長會議落幕 "改革"成2017關鍵詞，廣州日報：2017-12-25(9):8，50.

[9] 王曉芳.困境與選擇：新疆體育非營利組織市場化運行機制研究[D].濟南：山東大學碩士學位論文,2014：20-41.

[10] 孫立海.我國社區(qū)體育非盈利組織建設與發(fā)展研究[D].武漢：武漢體育學院碩士學位論文,2012：30-35.

[11] 孫立海等.建設和發(fā)展我國社區(qū)體育非盈利組織的四維理論視角透視[J].湖北經濟學院學報,2014，11(31)：14-16.

[12] 李群躍.我國體育贊助市場誠信缺失的原因及維護對策[J].體育學刊,2009,16(7):50-52.

[13] 中共中央關于認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神的決定[EB/OL].中國政府網,2017-11-03.

[14] 著力營造寬松平等的準入環(huán)境——中國工商總局局長張茅談工商登記制度改革[EBOL].http://business.sohu.com/20131226/n392467054.shtml

[15] 體育類社會組織或能降低登記門檻[N].中國青年報，2014-01-19.