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（黃岡市防汛物資儲(chǔ)備中心 黃岡市農(nóng)業(yè)科學(xué)院 湖北黃岡438000）

一、引言

水是生命之源，水利是生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的條件?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)[2011]1號(hào)）明確了新時(shí)期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，第一次鮮明提出水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，第一次將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度；國(guó)家“十二五”規(guī)劃要求在整個(gè)“十二五”規(guī)劃期間水利工程建設(shè)的總投資預(yù)計(jì)超過8 000億元，比“十一”五規(guī)劃總體投資高出30%左右；然而水利工程建設(shè)任務(wù)繁重，投資缺口較大，財(cái)政壓力巨大?！笆濉痹谥Ω母飫?chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制中提出在水利投融資體制機(jī)制方面，要求逐步改變現(xiàn)在過度依賴財(cái)政投資的局面，加快完善多渠道水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，在加大各級(jí)公共財(cái)政投入力度的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)要完善金融支持水利政策，用好過橋貸款、專項(xiàng)建設(shè)資金、抵押補(bǔ)充貸款等優(yōu)惠政策。而如何有效引入社會(huì)資本，使政府和社會(huì)企業(yè)均獲益，是本文重點(diǎn)探討的內(nèi)容。

二、水利項(xiàng)目融資現(xiàn)存的問題

（一）水利項(xiàng)目的性質(zhì)導(dǎo)致融資難度大

水利建設(shè)項(xiàng)目按功能和作用分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性。公益性項(xiàng)目是指具有防洪、排澇、抗旱和水資源管理等社會(huì)公益性管理和服務(wù)功能，如堤防工程、河道整治工程、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)等。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目是指既有社會(huì)效益、又有經(jīng)濟(jì)效益的水利項(xiàng)目，其中大部分以社會(huì)效益為主，如綜合利用的水利樞紐（水庫(kù)）工程、大型灌區(qū)節(jié)水改造工程等。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目指以經(jīng)濟(jì)效益為主的水利項(xiàng)目，如城市供水、水利發(fā)電等。

對(duì)于公益性、準(zhǔn)公益性的水利項(xiàng)目，財(cái)政支持力度大大低于項(xiàng)目需求，在尋求市場(chǎng)融資時(shí)，由于項(xiàng)目本身具有的投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)，預(yù)期收益難以預(yù)測(cè)、投資報(bào)酬率低等特點(diǎn)，導(dǎo)致社會(huì)資本會(huì)對(duì)其進(jìn)行投資的積極性很低。另外，水利涉及民生，是農(nóng)業(yè)之基，通過“使用者付費(fèi)”進(jìn)行補(bǔ)償就目前形勢(shì)而言，可行性較低。

（二）融資機(jī)制不完善

目前水利建設(shè)資金仍然主要依托各級(jí)地方政府融資平臺(tái)，資金來源主要為政府專項(xiàng)撥款。首先，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的融資模式主要集中于BT模式，模式單一。而BT模式運(yùn)行成效并不明顯。BT模式缺乏專業(yè)的融資技術(shù)支持，項(xiàng)目初期，為引入社會(huì)資本，政府需抬高回收價(jià)格，從而形成巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致債務(wù)違約和轉(zhuǎn)移支付。債務(wù)違約和轉(zhuǎn)移支付一旦發(fā)生，加之公共部門本身“簽字難、結(jié)賬難、付款難”，資金落實(shí)難上加難，政府信譽(yù)受損，對(duì)融資環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，社會(huì)投資者信心大減，投資者為應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)，在日后的交易中表現(xiàn)得更加謹(jǐn)慎，投資條件更為苛刻，要求的回報(bào)更高，在經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式下，政府的壓力更大。BT模式對(duì)水利項(xiàng)目建設(shè)越來越不適用。其次，缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，造成社會(huì)資本進(jìn)入的動(dòng)力不足。

三、對(duì)水利項(xiàng)目引入社會(huì)資本的建議

（一）樹立“經(jīng)營(yíng)水利”的新理念

運(yùn)用市場(chǎng)手段，對(duì)于可捆綁項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目大膽捆綁，實(shí)施“一攬子”交易。最常用的做法如將水利發(fā)電項(xiàng)目與湖泊的蓄水、防洪、水資源治理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁，將城市供水與河道治理進(jìn)行捆綁，以非公益性項(xiàng)目的使用付費(fèi)來吸引項(xiàng)目投資者，政府再適當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入平臺(tái)，逐步把公益性水利項(xiàng)目的建設(shè)推向市場(chǎng)。同時(shí)，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)要充分利用好中央、省、地方的優(yōu)惠政策，在政策范圍內(nèi)的要做好宣傳，重點(diǎn)亮點(diǎn)突出。在同社會(huì)企業(yè)打交道的過程中，要樹立誠(chéng)信意識(shí)，要力求創(chuàng)造最好的融資環(huán)境，要利用自身的優(yōu)勢(shì)，在政策允許的范圍內(nèi)為社會(huì)企業(yè)排憂解難，保證捆綁項(xiàng)目順暢進(jìn)行。

（二）建議采用PPP模式

1.PPP模式的內(nèi)涵及意義。廣義PPP模式在國(guó)內(nèi)應(yīng)用很早，范圍很廣，在交通公路具有營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施上成功的案例也十分多。本文主要討論的是狹義的PPP模式。狹義的PPP模式是政府和社會(huì)資本合作，在盈利項(xiàng)目中或非盈利項(xiàng)目中都可以使用。通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，主要通過“使用者付費(fèi)”來獲得合理投資回報(bào)，而在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中主要通過財(cái)政補(bǔ)貼形式來獲利。PPP模式是由BOT衍生而來，但相較于 BOT或 BT，PPP模式使民營(yíng)企業(yè)對(duì)項(xiàng)目近乎全程參與，全程參與的好處十分明顯，一方面民營(yíng)企業(yè)能夠?qū)?xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行有足夠的了解、并在此基礎(chǔ)上對(duì)其項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估和控制，從而降低民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，民營(yíng)資本能夠主動(dòng)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，從而降低期間風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)企業(yè)對(duì)PPP投融資模式有更高的參與意愿。對(duì)公共部門而言，特別是對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，既減輕了財(cái)政壓力，降低短期籌集大量資金的財(cái)務(wù)壓力，增加項(xiàng)目的投資資金渠道，又提高了預(yù)算的可控性?？傊?，PPP模式使民營(yíng)企業(yè)與公共部門在雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上達(dá)到了共益。

2.PPP模式應(yīng)用過程中的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。任何投融資模式都有自身的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，PPP也不例外。首先，PPP模式應(yīng)用的法律法規(guī)環(huán)境不完善。目前PPP項(xiàng)目的管理仍參照《特許經(jīng)營(yíng)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，這些法律沒有全面考慮PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段可能發(fā)生的各種問題。采用PPP模式項(xiàng)目主要靠書面性文件以及雙方的契約精神來加以約束，契約精神不具備強(qiáng)有力的約束，一旦出現(xiàn)問題，沒有詳細(xì)的法律規(guī)定，無法從法律的層面去明確責(zé)任人，而造成的損失需雙方共同承擔(dān)，遵守合約的一方利益反而受到牽連。其次，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中PPP模式運(yùn)用價(jià)格形成機(jī)制不合理，基礎(chǔ)設(shè)施的非排他性、正外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性及自然壟斷的特點(diǎn)，靠市場(chǎng)無法形成合理的價(jià)格；在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，政府該如何進(jìn)行補(bǔ)貼，形式多樣，造成不同的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。沒有合理有效的價(jià)格機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制，導(dǎo)致價(jià)格、補(bǔ)貼混亂。最后，政府監(jiān)管不力所造成的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在公共部門中，由于部門本身的社會(huì)服務(wù)性質(zhì)和PPP模式項(xiàng)目建設(shè)本身的復(fù)雜性，導(dǎo)致PPP模式專業(yè)人員比較少，在對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、后期管理中很難進(jìn)行監(jiān)管，很難對(duì)項(xiàng)目提出合理有效的建議。另一方面，基于追責(zé)和工期的硬性要求，往往腐敗發(fā)生的概率高。而社會(huì)企業(yè)為了獲取最大利潤(rùn)，在缺乏監(jiān)管的環(huán)境中，項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理，建設(shè)過程中是否存在偷工減料，運(yùn)營(yíng)中的定價(jià)是否規(guī)范，都是項(xiàng)目本身存在的風(fēng)險(xiǎn)。

3.對(duì)PPP模式運(yùn)用的相關(guān)建議。首先，完善PPP投融資管理法律法規(guī)，建立契約制度。PPP投融資管理法律應(yīng)充分考慮政府部門和社會(huì)企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)，在保障基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建造、后期管理質(zhì)量的同時(shí)增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入公共項(xiàng)目的信心。PPP模式法律法規(guī)條例應(yīng)充分考慮PPP模式在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中適用條件、招投標(biāo)程序、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、監(jiān)督管理以及出現(xiàn)問題時(shí)的解決程序和雙方責(zé)任確定。在法律法規(guī)無法明確的情況下加強(qiáng)契約制度建設(shè)，制定不同程度的違約懲罰：政府部門違約納入年度考核，社會(huì)企業(yè)建立違約金、保證金管理。其次，創(chuàng)建科學(xué)的價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。價(jià)格的制定應(yīng)該是政府和社會(huì)企業(yè)雙方博弈后的恰當(dāng)價(jià)格，雙方應(yīng)當(dāng)在整個(gè)項(xiàng)目過程中定期派專人對(duì)價(jià)格進(jìn)行審查，必要時(shí)聘請(qǐng)有權(quán)威的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)價(jià)格的合理性進(jìn)行評(píng)估。而對(duì)于需進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的公益性項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼，謹(jǐn)慎使用“一刀切”的補(bǔ)貼方法。以土地補(bǔ)貼的，要綜合考慮城市規(guī)劃，考慮環(huán)境影響，對(duì)土地的價(jià)格進(jìn)行有效評(píng)估后采取合理的補(bǔ)貼方式。最后，加快培養(yǎng)PPP項(xiàng)目復(fù)合型人才。PPP項(xiàng)目涉及到法律、金融、建設(shè)和管理各個(gè)方面，非常復(fù)雜，需要培養(yǎng)專業(yè)的PPP項(xiàng)目管理人才，可以采用到大型建筑投資公司、事務(wù)所學(xué)習(xí)、對(duì)國(guó)內(nèi)外成功案例進(jìn)行實(shí)地調(diào)研等多種方式。廉政教育同樣重要，培養(yǎng)人才的同時(shí)，要強(qiáng)化自律，杜絕項(xiàng)目腐敗。