（石河子大學 新疆石河子 832000）

高校預算是高校日常組織收入和控制支出的依據(jù)，是一所高校進行各項財務活動的前提和依據(jù)。2015年1月1日我國頒布了新預算法。新預算法的出臺是我國法律制度建設的一項重要成果，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，反映了現(xiàn)代預算管理的基本要求，該項法律制度取得了五個方面的重大突破：完善預算體系，健全透明的預算制度；改進預算控制方式，建立跨年度的預算平衡機制；規(guī)范政府債務管理，嚴控債務風險；完善轉(zhuǎn)移支付制度；硬化預算支出約束，尤其要控制機關運行經(jīng)費及樓堂館所等基本建設支出等。貫徹執(zhí)行新預算法成為當前我國財政工作的一項重要任務。高校作為公共財政的重要組成部分，新預算法的頒布無疑對高校的財務制度尤其是預算制度的改革產(chǎn)生重大影響，并提出了更高的要求，比如新預算法要求高校預算必須要有計劃性和嚴肅性，而非盲目性和隨意性；新預算法不僅要求體現(xiàn)按照政府收支功能分類的預算，還要體現(xiàn)按照政府收支經(jīng)濟分類的預算。筆者對目前高校現(xiàn)行的預算管理模式實踐運行中存在的問題進行了探討。

一、高?，F(xiàn)行預算管理模式存在的問題

（一）預算組織力度不夠和領導重視程度不高

目前，大部分高校預算具體事宜主要集中在單位的財務部門，雖然“一上”預算編制工作由基層單位來做，但是大部分基層單位的主要領導并不重視預算工作，有些部門上報的預算項目并沒有經(jīng)過嚴格科學的論證，甚至沒有結合學校和本部門下年的工作重點和任務來申報，隨意性強，有些部門甚至出現(xiàn)上報的預算就讓辦公室人員把往年數(shù)據(jù)稍作修改，單位主要負責領導都不經(jīng)過仔細審核就上報的情況，基層預算編制流于形式，預算主要是財務部門事情的片面思想嚴重降低了高校整體預算管理效率。

（二）預算項目設置粗略，核算內(nèi)容不明確

預算雖然按照項目編制，但是由于沒有細化到科目，比如學生事務預算項目按××活動費、招生費、就業(yè)工作經(jīng)費等設置，而在具體核算時支出內(nèi)容不是十分清晰，只要不超過總預算，哪些內(nèi)容能支出、哪些不能支出不明確，使得預算控制難以得到有效實施，尤其是機關運行經(jīng)費一項，一直難以大幅下降，導致年終報表“公用經(jīng)費”控制數(shù)達不到上級財務管理部門的要求，其中不排除缺少從預算項目設置上進行剛性控制的重要因素。

（三）預算編制方法不盡科學，編制審核等方式落后

預算編制是預算管理的龍頭工作，要經(jīng)過“二上二下”的程序，工作任務繁重，石河子大學預算編制中涉及到43個機關部門及直附屬單位的預算項目達700余項，18個二級學院及校控預算項目達600余項，每年預算編制和審核的時間緊、任務重。目前，大部分高校在預算編制上采用基期預算和固定預算的方法，即按照基數(shù)加增長的方法或是不超過上年預算額的原則編制、審核預算，并沒有按照高校當年工作任務和業(yè)務重點等因素審核預算，這樣預算執(zhí)行中就出現(xiàn)了預算追加及調(diào)整頻繁的情況，失去了嚴肅性。另外大部分高校部門預算的編制、審核、執(zhí)行、分析仍采用人工的方式，而沒有實行信息化手段，這樣必然延長了預算編制和下達時間，降低了預算管理的效率。

（四）預算項目與資金來源性質(zhì)不匹配、不對應，資金支付脫離預算項目實際執(zhí)行

隨著國家財政制度的改革和國庫集中支付制度的實施，大多數(shù)高校由原來單一的實體賬戶轉(zhuǎn)化為實體和國庫零余額兩類賬戶，國家的財政撥款全部通過財政國庫平臺系統(tǒng)撥入，支付時由零余額賬戶資金支出，現(xiàn)行高校的預算編制分為收入預算和支出預算，重點是支出預算的編制，高校各類事務支出內(nèi)容復雜，類別繁多，高?，F(xiàn)行的做法是按照教學、學生事務、水電和資產(chǎn)等大的項目內(nèi)容進行預算編制，項目名稱中無法區(qū)分項目是由財政撥款安排還是由事業(yè)收入或者其他創(chuàng)收收入資金安排，各類預算項目分配經(jīng)費指標時沒有區(qū)分財政撥款項目和非財政撥款項目，這樣即使編制好的預算項目在實際支出時應該用國庫零余額賬戶資金支付還是應該用實體戶資金進行支付無法區(qū)分，而大部分高校的做法則是優(yōu)先使用零余額賬戶資金，這樣就出現(xiàn)預算項目執(zhí)行和資金賬戶不匹配、對應，資金賬戶支出情況無法真實反映預算項目的實際執(zhí)行情況，財政撥款資金尤其是財政專項資金的用途無法真實反映出來。

(五)預算沒有覆蓋所有資金，仍存在游離于預算外創(chuàng)收資金

目前，高校預算分配大多由?？仡A算和部門預算（學院預算和機關預算）構成，?？仡A算由學校財務部門按照學校發(fā)展計劃，遵循輕重緩急的原則根據(jù)學校財力狀況，安排學校資金使用計劃，部門預算中的學院預算由學校對各個學院按照劃撥標準分行政、黨務、教學、學生事務、水電暖和資產(chǎn)等大的項目進行分塊包干，各個項目預算經(jīng)費由學院根據(jù)自身發(fā)展情況在包干總額限度內(nèi)進行分配編制，由校計財處匯總，報校財經(jīng)領導小組審批后，下?lián)艿礁鱾€學院執(zhí)行。預算編制（含預算收入和預算支出）只注重財政撥款和學費收入等主要收入來源，均未考慮各二級學院的創(chuàng)收收入，創(chuàng)收收入仍游離于預算收入編制之外，二級學院均存在不同程度的“小金庫”現(xiàn)象。雖然，高校鼓勵學院創(chuàng)收的做法在增加二級學院收入、增強辦學活力、促進自身發(fā)展、調(diào)動教師積極性方面發(fā)揮了重要作用，然而，如果創(chuàng)收收入資金長期游離于預算外的做法，既不符合新預算法的根本要求，也得不到規(guī)范的監(jiān)督和約束，從長遠來看還會出現(xiàn)因為二級學院創(chuàng)收的不平衡挫傷二級學院教師從事教學科研的積極性。

二、對高校預算管理予以完善和優(yōu)化的建議

（一）加強領導作用，提高預算重要性的認識

構建大學預算管理組織體系。該體系由大學財經(jīng)領導小組、預算辦公室、二級預算單位構成。擴大財經(jīng)領導委員會的成員，成立由校領導、各部門負責人、財務人員、審計、教職工代表等人參加的財經(jīng)領導委員會，充分發(fā)揮財經(jīng)領導小組的引領作用，做好預算宣傳工作，強化各部門和二級學院負責人對預算重要性的認識，在科學分析及預測的基礎上，把部門預算編實、編準，充分體現(xiàn)預算的剛性和嚴肅性。

（二）完善預算項目庫，細化預算項目的編制

要根據(jù)學校年度事業(yè)發(fā)展計劃和工作任務重點，不斷完善學校和學院預算項目庫，預算編制要分多層級進行精細化編制，一級預算項目庫大型項目按照功能或者性質(zhì)劃出二級預算項目，二級預算項目下面再按照經(jīng)濟分類功能或者經(jīng)濟分類科目細化到三級預算項目（或末級預算項目），一級和二級的預算項目的申報要結合學校和二級學院或者職能部門年度計劃和工作任務申報，末級預算項目的申報要按照政府收支經(jīng)濟分類科目來申報，并且要有嚴格的測算依據(jù)。

（三）嚴肅預算審核程序，嚴控機關運行經(jīng)費

科學編制和審核高校預算，高校的年度發(fā)展計劃，結合學校的財力，遵循輕重緩急的原則，對于二級學院經(jīng)常性支出項目，要按照合理的標準進行科學的測算，對于項目支出尤其是重點工程、重大項目應通過項目申報書（含可行性研究報告），組織專家論證報財經(jīng)領導小組審批，對于機關運行經(jīng)費的審核，按照各職能部門崗位職能，可以實行總量控制、超支不補、結余統(tǒng)籌。對于招待費實行切塊包干，采取定點招待、相關校領導審批、設立招待標準、集中報銷的辦法予以控制。

（四）改革預算管理手段，提高預算管理效率

改革現(xiàn)行手工處理預算編制、審核、執(zhí)行和監(jiān)督的方式，探索和推行利用計算機和信息網(wǎng)絡等的新型現(xiàn)代化系統(tǒng)進行預算管理，應是高校財務預算管理改革的重點和方向。目前，高校財務管理部門要積極調(diào)研并收集和整理各方面的需求功能和資料，積極與軟件開發(fā)公司溝通，聯(lián)合研究開發(fā)適合高校自身的預算管理軟件系統(tǒng)，系統(tǒng)的成功使用會大大提高預算編制、預算執(zhí)行結果檢查的及時性和準確性，從而縮短預算下達的時間，提高預算管理的效率。

（五）規(guī)范預算項目名稱、屬性及核算科目的設置。

1.規(guī)范預算項目名稱的設置，確保資金來源性質(zhì)與預算項目性質(zhì)的對應性。隨著國庫集中支付制度的全面實施，大部分高校已實現(xiàn)財政國庫集中支付的撥款方式，即高校基本運行經(jīng)費通過財政國庫平臺進行申報和撥款，這樣高校資金賬戶便分為國庫零余額賬戶和實體賬戶，在年初進行預算收入和預算支出編制時，就要區(qū)分哪些項目用國庫零余額賬戶撥款資金安排，哪些項目用事業(yè)收入的實體賬戶資金安排，在設置項目名稱時可以用字母開頭進行區(qū)分。比如高校中的各類獎助學金項目，有國庫零余額賬戶撥款的國家獎助學金，還有學校事業(yè)收入資金安排的獎助學金，年初在編制獎助學金項目預算時可以設置為 “CZ獎助學金”“FZ獎助學金”，這樣在核算時，如果要發(fā)放一批獎助學金，領導簽批的是在“CZ獎助學金”項目中支出，那么在財務系統(tǒng)的賬務處理分錄中要用財政專項資金支出會計科目，相應的資金支付科目和賬戶也應為財政零余額科目和賬戶；如果職能部門領導簽批的是在“FZ獎助學金”項目中支出，那么在財務系統(tǒng)的賬務處理分錄中要用非財政資金支出會計科目，相應的資金支付科目和賬戶也應該為其他實體賬戶科目和賬戶，這樣真正反映和實現(xiàn)了資金來源性質(zhì)與預算項目的對應性，避免或者糾正了國家財政制度中串戶使用資金的現(xiàn)象。

2.規(guī)范預算項目屬性的設置，實現(xiàn)項目屬性和科目屬性的統(tǒng)一性。在賬務系統(tǒng)中啟用預算項目屬性設置，根據(jù)資金來源性質(zhì)確定好的項目屬性，比如“CZ獎助學金”項目屬于教學類項目，在項目屬性中就要選擇教學財政專項的屬性，如科目編碼5001為教學支出；01代碼為財政支出、02代碼為非財政支出；01代碼為基本支出，02代碼為專項支出，相應的支出科目代碼可以限定為“50010102”，即教學財政專項支出會計科目，“FZ獎助學金”項目屬性中選擇為教學非財政專項的屬性，相應的支出科目代碼可以限定為“500102002”，即教學非財政專項支出會計科目。這樣通過信息化手段避免了項目核算中沒有正確使用會計科目的錯誤，也實現(xiàn)了項目屬性和科目屬性的真正統(tǒng)一。

3.細化預算項目的核算科目，確保預算與決算的一致性。改革原有使用單一會計科目的核算方式，在賬務核算系統(tǒng)中啟用“會計科目+經(jīng)濟分類科目”即“雙科目”的核算方式，在賬務處理分錄中先錄入限定的會計支出科目，后錄入經(jīng)濟分類科目，這樣不僅可以快速準確地提供財務統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而且在項目精細化設置的基礎上，可以防止預算與決算的脫節(jié)，確保財務預算與決算的協(xié)調(diào)一致性。

（六）將二級學院創(chuàng)收納入部門預算編制，體現(xiàn)預算全面性

要實施好新預算法，高校在預算編制流程中，要把所有的收入納入學校總預算，預算收入的編制不僅包含財政撥款收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入，還要包含其他收入（含創(chuàng)收收入），預算支出的編制也要考慮創(chuàng)收收入相應的歸口支出，比如可以根據(jù)各個二級學院創(chuàng)收收入按比例分配并設置發(fā)展基金項目，該項目可以用于彌補相關學院包干經(jīng)費不足的相關支出，這樣既發(fā)揮了二級學院進行創(chuàng)收的積極性，又體現(xiàn)了預算的綜合性和全面性，還從源頭上杜絕和避免了資金截流和“小金庫”現(xiàn)象，規(guī)范了創(chuàng)收資金的運行和監(jiān)督。

總之，高校財務管理改革的重點在預算管理，難點也在預算管理。高校要按照各二級學院學科建設的方向、教學科研發(fā)展、學生教育管理等方面的目標，以新預算法為指導，優(yōu)化預算管理，從預算源頭上真正體現(xiàn)“辦什么事，花什么錢；辦多少事，花多少錢”的經(jīng)費總體使用原則，為學院和各部門提供規(guī)范高效的經(jīng)濟保障，努力建立“以預算控制為核心、以信息一體化為平臺、以資金動態(tài)集中控制為手段”的“統(tǒng)一領導、分級管理、集中辦公”的預算運行新模式。