劉琳

10月30日，安徽省財(cái)政廳成功公開招標(biāo)發(fā)行了24.3億元安徽省政府專項(xiàng)債券，其中發(fā)行2018年剩余棚戶區(qū)改造額度6.5億元、土地儲(chǔ)備額度17.8億元。這批債券的發(fā)行標(biāo)志著安徽省已超額完成2018年全年地方政府債券的發(fā)行任務(wù)。

安徽此舉并非個(gè)例。自8月財(cái)政部《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》（下稱“72號(hào)文”）發(fā)布以來，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行明顯提速。截至9月底，就有陜西、甘肅、廣東等省的專項(xiàng)債券發(fā)行達(dá)到了年內(nèi)限額。

72號(hào)文要求各地至9月底累計(jì)完成新增專項(xiàng)債發(fā)行比例不少于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在10月份發(fā)行。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年10月18日，各地發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券18169.26億元。其中，發(fā)行新增專項(xiàng)債券12648.26億元，占當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額13500億元的93.7%。

“地方專項(xiàng)債之所以被賦予重任，并在短短幾個(gè)月內(nèi)頗受追捧，是在促進(jìn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大背景下形成的?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院研究員趙全厚說?？梢哉f，提速發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券已經(jīng)成為今年三四季度積極財(cái)政的一個(gè)核心發(fā)力點(diǎn)。

需求旺盛

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，今年1月到4月間，地方債發(fā)行遇冷，從5月開始地方債額度才成規(guī)模配置到地方政府，但真正給地方政府發(fā)行專項(xiàng)債注入強(qiáng)心劑的，還是來自于財(cái)政部72號(hào)文的發(fā)布。

“這一文件明確了未來地方政府債券的政策導(dǎo)向，督促地方政府加速發(fā)行的政策思路十分清晰。”蔣震說，“這就倒逼地方政府專項(xiàng)債要在8～10月間集中發(fā)行，進(jìn)入四季度后基建等項(xiàng)目才有資金支持。”

專項(xiàng)債券的發(fā)行有供給還不夠，市場也要買賬。值得注意的是，在近幾個(gè)月地方專項(xiàng)債集中發(fā)行的同時(shí)，市場需求行情也同步見長，這從一級(jí)招標(biāo)中可見一斑。專項(xiàng)債一級(jí)招標(biāo)中認(rèn)購倍數(shù)屢創(chuàng)新高是突出現(xiàn)象，比如9月21日江蘇3年期地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債招標(biāo)認(rèn)購倍數(shù)高達(dá)40.9。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，銀行是配置地方債的主要買家。一位私募公司固定收益部投資人士對記者表示，在近一段時(shí)間的市場背景下，股權(quán)融資存在一定不確定性。而與前兩年相比，房貸市場的整體盤子同樣有所收縮。而從銀行貸款的角度來看，支持民營企業(yè)融資、保證項(xiàng)目資金鏈穩(wěn)定等政策在過去一段時(shí)間存在執(zhí)行不力的現(xiàn)象。“地方專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)又相對較低，多重因素影響下，地方專項(xiàng)債拋出供應(yīng)后，銀行配置意愿很明顯?！边@位人士說。

雖然供需旺盛，但專項(xiàng)債券的發(fā)行并未跳出預(yù)算。十三屆全國人大一次會(huì)議審議批準(zhǔn)2018年全國地方政府債務(wù)限額為209974.30億元，其中，專項(xiàng)債務(wù)限額86185.08億元。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月末，全國地方政府債務(wù)余額182592億元，嚴(yán)格控制在全國人大批準(zhǔn)的地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額之內(nèi)。

政策加力

雖然對于多數(shù)地方政府而言，伴隨著10月的結(jié)束，2018年專項(xiàng)債的發(fā)行額度已達(dá)到年內(nèi)限額，但是否就不再有發(fā)行空間？10月31日，中國政府網(wǎng)公布國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），為專項(xiàng)債支持基建再加了一把力。

《意見》要求“保持基建領(lǐng)域補(bǔ)短板力度”，提出十大配套措施，其中便包括加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券資金和項(xiàng)目管理。

《意見》提出，分配地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模時(shí)，在充分考慮債務(wù)水平基礎(chǔ)上，還要考慮在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目資金需求，以及國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫項(xiàng)目儲(chǔ)備情況。允許有條件的地方在專項(xiàng)債券發(fā)行完成前，對預(yù)算已安排的專項(xiàng)債券資金項(xiàng)目通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)歸墊。

“這意味著可以讓地方財(cái)政先將庫款資金用于基建項(xiàng)目建設(shè)，等到發(fā)債籌資后，再把錢墊回，這可以加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，不讓項(xiàng)目等資金，正是積極財(cái)政的體現(xiàn)和落實(shí)?！壁w全厚說。

多位專家對記者表示，基建項(xiàng)目往往消耗資金量巨大，資金來源于地方政府債券、金融機(jī)構(gòu)等多種渠道，允許地方在專項(xiàng)債券發(fā)行完成前，現(xiàn)行調(diào)度庫款用于項(xiàng)目建設(shè)，相當(dāng)于為地方基建項(xiàng)目的資金供應(yīng)提供了一個(gè)穩(wěn)定器，即使在金融市場融資存在不確定性的情況下，也可以讓項(xiàng)目資金的供應(yīng)有基本保證。趙全厚認(rèn)為，這一政策要落實(shí)好，就要求地方政府進(jìn)一步提升債務(wù)管理能力，對專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模、節(jié)奏有更科學(xué)的預(yù)算和更合理的安排。

更多探索

蔣震對記者表示，從2018年9月份起地方政府新增專項(xiàng)債計(jì)入社會(huì)融資規(guī)模?！斑@表明了一個(gè)重要的政策意向，也就是未來地方政府新增專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模和速度，將對穩(wěn)定社會(huì)融資水平和實(shí)施積極財(cái)政具有雙重意義”。

以此來看，2019年新增專項(xiàng)債可能仍然會(huì)提速發(fā)行。

據(jù)記者了解，除規(guī)模和速度外，未來專項(xiàng)債的更多看點(diǎn)可能降落在專項(xiàng)債種類上。目前，全國范圍內(nèi)已發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債券包括土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債及棚改專項(xiàng)債。

在近幾個(gè)月地方專項(xiàng)債集中發(fā)行的同時(shí)，市場需求行情也同步見長，這從一級(jí)招標(biāo)中可見一斑。

2017年，財(cái)政部曾印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》，鼓勵(lì)地方政府在限額內(nèi)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。但2018年前8個(gè)月，在地方債整體發(fā)行節(jié)奏趨緩的背景下，地方政府在發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券上幾乎沒有什么動(dòng)作。72號(hào)文發(fā)布后，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的發(fā)行速度也有所提升。

2018年8月20日，四川省財(cái)政廳發(fā)行了2018年四川省瀘縣鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債（一期），這也是我國首只地方政府“鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債”。除此之外，軌道交通專項(xiàng)債、高等學(xué)校專項(xiàng)債、珠江三角洲水資源配置工程專項(xiàng)債券等項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，也在湖北、云南、廣東等地先后發(fā)行。

“目前無論是發(fā)行規(guī)模、頻率，還是項(xiàng)目類型的選擇，地方項(xiàng)目收益專項(xiàng)債都還處于探索階段?！壁w全厚說，“未來伴隨著地方政府基建上馬力度加大，這一類型的專項(xiàng)債也會(huì)隨著專項(xiàng)債整體規(guī)模的增加而有所擴(kuò)充，但規(guī)?？隙〞?huì)嚴(yán)格控制在專項(xiàng)債的年度預(yù)算之中?！?/p>

據(jù)記者了解，未來鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，將成為地方政府項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的主要發(fā)力對象。