魏 娜, 孟慶國

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

一、問題的提出

當(dāng)下中國正處于經(jīng)濟(jì)與社會、文化與政治的全面轉(zhuǎn)型之中，越來越多諸如環(huán)境治理、資源危機(jī)、教育均等化、扶貧救災(zāi)、交通運輸?shù)裙矄栴}跨越了多個部門、政府或區(qū)域的邊界[1]。在這些跨域公共問題中，跨域大氣污染問題因其影響范圍的廣泛性以及民眾大氣風(fēng)險認(rèn)知的提高而備受關(guān)注。與以往局地、單一的城市大氣污染不同，現(xiàn)階段的大氣污染呈現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域污染特征，即污染的影響范圍已不再局限于單一的屬地之內(nèi)，而是跨越了多個行政區(qū)劃的邊界。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市群地區(qū)(如京津冀、長三角、珠三角、遼中城市群、長株潭城市群以及成渝等地區(qū))，跨區(qū)域大氣污染特征日益明顯并呈現(xiàn)出令人堪憂的蔓延趨勢，嚴(yán)重制約著我國區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[2]。

從實踐層面審視，中國大氣污染治理是以行政區(qū)劃為邊界的屬地治理模式，在此種治理模式之下，各地方政府對本行政區(qū)劃內(nèi)的大氣污染進(jìn)行控制和治理、各自對本行政區(qū)劃內(nèi)大氣質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而，大氣污染的跨域性問題使得大氣污染治理面對的是“聯(lián)合性的問題(joined-up problems)”,這些問題并不局限于特定的組織界限或行政邊界，而是關(guān)乎整個區(qū)域及國家建構(gòu)的系統(tǒng)性問題。顯然，在跨區(qū)域大氣污染治理上，既有治理模式與治理需求的矛盾充斥其中，導(dǎo)致大氣污染情勢每況愈下。由此引發(fā)的追問是：既然跨區(qū)域性大氣污染的治理在一定程度上已經(jīng)觸及到了中國現(xiàn)行制度架構(gòu)和治理體制的邊界，那么現(xiàn)行治理體制應(yīng)當(dāng)作出何種轉(zhuǎn)型以應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的跨域污染情勢？

從相關(guān)的學(xué)理性研究看，在尋求大氣污染治理轉(zhuǎn)型的過程中，許多研究者將變革的方向聚焦在了“協(xié)同性”的治理范式上，主張通過“合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確定共同目標(biāo)”等方式，實現(xiàn)對大氣污染治理的跨域協(xié)同。從政府回應(yīng)的視角看，近幾年來無論是中央層面還是地方層面，對于大氣污染治理的改革開始形成一種共識：即采取一種跨區(qū)域的政府間協(xié)同治理方式來試圖改善基于屬地治理造成的大氣污染治理績效不彰的局面。

由此可見，學(xué)理層面的研究與實踐中的改革形成了一種契合：大氣污染的治理應(yīng)該打破屬地治理的格局，走向跨域協(xié)同治理。然而，作為一種新的治理范式，協(xié)同治理理論是典型的西方學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的產(chǎn)物，其話語也扎根于西方的政治和行政實踐環(huán)境中。因此，將協(xié)同治理理論用以分析中國跨區(qū)域的公共事務(wù)治理，尤其是包含錯綜利益的跨區(qū)域大氣污染問題時，一個無法回避的問題是：在中國的治理情境下，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理究竟呈現(xiàn)何種樣態(tài)，以及形成這種樣態(tài)背后的制度邏輯是什么？具體而言，我國大氣污染跨域協(xié)同治理的具體協(xié)同結(jié)構(gòu)和具體運行機(jī)制如何？協(xié)同效果如何？當(dāng)前大氣污染跨域協(xié)同治理體現(xiàn)為何種協(xié)同模式？哪些制度因素形塑了此種協(xié)同模式？更進(jìn)一步地，這種協(xié)同模式是否是應(yīng)對我國大氣污染跨區(qū)域問題的良策，如果不是，應(yīng)當(dāng)如何調(diào)試或轉(zhuǎn)型？在國內(nèi)大氣跨域污染態(tài)勢愈發(fā)嚴(yán)峻的情況下，有必要仔細(xì)審視這些問題。

京津冀地區(qū)是我國大氣污染跨區(qū)域傳輸非常嚴(yán)重的區(qū)域，也是較早開展大氣污染跨域協(xié)同治理實踐的區(qū)域[3]?；诖耍疚囊跃┙蚣降貐^(qū)大氣污染跨域協(xié)同治理的實踐為分析對象，對京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的整體機(jī)制和運行效果進(jìn)行系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考察京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的協(xié)同模式及其背后的制度邏輯。以此，對前述問題進(jìn)行回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

(一)大氣污染跨域協(xié)同治理：政策要求與研究前沿

大氣污染的跨域協(xié)同治理是近幾年政府在大氣污染治理過程中的一個重要政策導(dǎo)向。隨著大氣污染跨區(qū)域傳輸問題的集中凸顯，中央層面出臺了一系列的政策來推動大氣污染的跨域協(xié)同治理。2010年5月11日，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委等9大部委共同發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2010〕33號)?！兑庖姟分赋觥敖鉀Q區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施”的思路。此后，國家層面又陸續(xù)出臺一系列綜合性的政策性文件來推動大氣污染協(xié)同治理，例如《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》(2011)、《重點區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》(2012)等。其中，2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》明確提出“建立京津冀，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問題，并將治理任務(wù)完成情況納入政府考核體系”。

在學(xué)術(shù)研究層面，大氣污染的跨區(qū)域協(xié)同治理研究也得到了重點關(guān)注。學(xué)者們主要從三個維度對大氣污染的跨域協(xié)同治理展開分析和研究：第一，大氣污染跨域協(xié)同的驅(qū)動因素探討。一些研究將大氣環(huán)境意識視為影響合作達(dá)成與穩(wěn)定性的重要因素。例如Min B S(2002)[4]在其研究中指出隨著環(huán)境意識水平提高，參與合作的地區(qū)以及合作收益會增加，進(jìn)而合作的穩(wěn)定性和有效性也會加強(qiáng)。Park W(2009)[5]也認(rèn)為環(huán)境觀念會對合作的達(dá)成產(chǎn)生關(guān)鍵影響。也有學(xué)者從合作主體間的依賴關(guān)系和共同利益等角度對合作的驅(qū)動因素進(jìn)行探討[2，6]。

第二，大氣污染跨域協(xié)同治理的合作博弈分析?？鐕鴦e或跨地區(qū)環(huán)境治理中的博弈研究主要涉及合作博弈與不合作博弈。合作博弈主要是探討在合作協(xié)議、機(jī)制已經(jīng)存在的情況下，建立最大化區(qū)域整體福利的目標(biāo)函數(shù)[7-8]。在不合作博弈情況下，目標(biāo)函數(shù)則是地區(qū)自身利益的最大化。通過模型研究，最終得出的均衡解包括保持現(xiàn)狀、完全合作、不合作[9-10]。在博弈研究中，關(guān)于合作聯(lián)盟規(guī)模的問題一直是學(xué)者爭論的焦點，這種爭議一方面是因為不同研究針對的環(huán)境問題本身特征造成的，另一方面也因為研究者基于的假設(shè)有所差異。例如，在針對同一區(qū)域的同一環(huán)境的研究中，有的學(xué)者認(rèn)為大聯(lián)盟不穩(wěn)定，其合作的區(qū)域收益不如小聯(lián)盟[11]，另一些研究則得出相反的結(jié)論[12]。

第三，大氣污染跨域協(xié)同治理的模式與效果探討。Neil Gunningham(2009)[13]指出當(dāng)前關(guān)于跨域環(huán)境問題協(xié)同治理的模式探討集中體現(xiàn)在兩個維度：其一是協(xié)同組織模式；其二是府際協(xié)議模式。郭施宏，齊曄(2016)[14]基于府際關(guān)系理論的視角，對京津冀大氣污染協(xié)同治理對模式進(jìn)行探討，指出京津冀現(xiàn)行的協(xié)同模式是一種伙伴關(guān)系模式。謝寶劍、陳瑞蓮(2014)[15]同樣指出現(xiàn)行區(qū)域合作治理模式主要是府際主導(dǎo)，包括縱向的府際主導(dǎo)和橫向的府際主導(dǎo)。另外，一些學(xué)者基于特定的案例，對京津冀大氣污染協(xié)同治理的效果進(jìn)行了考察。Schleicher N, Norra S, Chen Y等(2012)[16]探討了2008年北京奧運會期間聯(lián)合治理措施對細(xì)顆粒物污染的影響，指出聯(lián)合措施確實在很大程度上降低了細(xì)顆粒物的污染濃度。Wang Ping，Dai Xin-Gang(2016)[3]對APEC會議期間，北京及其周邊地區(qū)聯(lián)合采取的排放控制措施進(jìn)行了主要污染物指標(biāo)的量化評估，考察了控制措施在不同污染物減排效果方面的差異性問題。也有研究指出，雖然在APEC其間采取的一系列協(xié)同措施極大地提升了空氣質(zhì)量，但是如此大規(guī)模的減排措施所花費的財政成本是巨大的[17]。

通過上述研究工作的總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，既有研究從協(xié)同驅(qū)動因素、協(xié)同過程中的合作博弈、協(xié)同的模式與效果等方面對大氣污染跨域協(xié)同治理進(jìn)行了探討。這些探討構(gòu)建大氣污染協(xié)同治理的理論框架奠定了重要基礎(chǔ)。但是，大氣污染協(xié)同治理在中國的語境下究竟是如何協(xié)同的？協(xié)同背后的利益格局、憲政框架如何影響協(xié)同？這些問題還有待進(jìn)一步厘清?；诖?，本文的研究具有一定的必要性和現(xiàn)實意義。

(二)案例選取：京津冀地區(qū)的大氣跨域協(xié)同治理實踐

鑒于大氣污染跨域污染的嚴(yán)峻形勢，一些城市群已經(jīng)開展了大氣污染跨域協(xié)同治理的相關(guān)實踐，例如京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)等。本文主要以京津冀地區(qū)[注]本文所指的京津冀地區(qū)僅限北京市、天津市以及河北省。在后文探討協(xié)同結(jié)構(gòu)時使用了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，原因在于京、津、冀三地并未建立單獨的協(xié)同機(jī)制，現(xiàn)有的協(xié)同是在京津冀及周邊地區(qū)這個大范圍之下的協(xié)同。本文在探討過程中并未將周邊地區(qū)納入范圍之內(nèi)，僅考察北京、天津及河北三地的協(xié)同。為例進(jìn)行探討，主要是基于以下原因：其一，在我國主要的城市群中，京津冀地區(qū)是我國大氣污染連片排放和跨區(qū)域疊加傳輸最為嚴(yán)重的地區(qū)。根據(jù)環(huán)保部2016年4月發(fā)布的《2016年3月及第一季度74城市空氣質(zhì)量狀況報告》顯示，京津冀地區(qū)PM2.5、PM10、SO2、NO2等主要污染物月均濃度最高，且空氣質(zhì)量相對較差的10個城市中，京津冀地區(qū)占了7席，分別是邢臺、唐山、石家莊、衡水、保定、邯鄲和北京。其二，京津冀地區(qū)也是我國比較早開展大氣污染跨域協(xié)同治理的地區(qū)，目前已經(jīng)形成了包括“七省區(qū)八部委”在內(nèi)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。以此機(jī)制為依托，京津冀地區(qū)在一些重大活動中業(yè)已開展了多次協(xié)同實踐。因此，以一個大氣跨區(qū)域污染狀況最為嚴(yán)重且協(xié)同治理建制相對完善、協(xié)同經(jīng)驗相對豐富的地區(qū)作為案例研究對象，更能夠展現(xiàn)大氣污染跨域協(xié)同這一治理方式在實踐中的運行狀況和效果。

(三)分析框架：“結(jié)構(gòu)-過程-效果”模型

在協(xié)同治理的研究領(lǐng)域，研究者多是從綜合的視角來構(gòu)建不同組織間或組織內(nèi)部不同部門之間集體行動的解釋框架。如John M Bryson和Barbara C Crosby(2006)[18]從起始條件、過程、結(jié)構(gòu)和治理、偶然事件與約束條件、結(jié)果與責(zé)任這五個方面構(gòu)建了跨部門協(xié)同的分析框架。臺灣學(xué)者王千文(2009)[19]將公私協(xié)力運作框架分為四個階段和兩類影響變量。Ansell和Gash(2008)[20]通過對137個不同國家、不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行“連續(xù)近似分析”,搭建了一個由起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計和協(xié)同過程四個部分構(gòu)成的理論模型，即SFIC分析模型。

在綜合性的分析框架中，OECD所提出的“結(jié)構(gòu)—過程”模型影響力較大[21]?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”模型非常適合用于解釋“協(xié)同是什么”這一基本命題，其中協(xié)同結(jié)構(gòu)側(cè)重于構(gòu)建協(xié)同的組織載體，即為實現(xiàn)跨域協(xié)同而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排，協(xié)同過程側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和輔助技術(shù)工具[22]?！敖Y(jié)構(gòu)—過程”模式在闡述協(xié)同是什么方面是一個高度概括性的解釋框架，但是缺少對于協(xié)同效果的關(guān)注。因此，在應(yīng)用于具體情境和問題時，需要對此框架進(jìn)行進(jìn)一步拓展。

基于此，本文在“結(jié)構(gòu)—過程”模型的指導(dǎo)下，結(jié)合京津冀大氣污染治理的現(xiàn)實情境，將協(xié)同效果的考量納入其中，構(gòu)建了一個整合性的分析框架(見圖1)。其中，協(xié)同結(jié)構(gòu)包括包含了對京津冀協(xié)同機(jī)構(gòu)中的組織類型和機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、參與主體、組織運作形態(tài)等內(nèi)容。同時由于制度與結(jié)構(gòu)往往是緊密聯(lián)系的，因此在這部分還對協(xié)同的相關(guān)法律制度進(jìn)行了探討。協(xié)同過程圍繞京津冀大氣污染跨域協(xié)同的具體運行機(jī)制展開，包括協(xié)同工作過程中的方式和程序、協(xié)同目標(biāo)確定、協(xié)同任務(wù)的橫向和縱向分解等內(nèi)容。協(xié)同結(jié)果主要考察主要大氣污染物濃度值的變化情況。

三、京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的整體圖景

(一)跨域協(xié)同結(jié)構(gòu)：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組

2013年10月23日，為貫徹落實《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》、《大氣污染防治行動計劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》等政策文件中關(guān)于建立區(qū)域大氣污染協(xié)作機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，北京市、天津市、河北省、環(huán)保部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等省市部委在京召開首次工作會議，建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組(下簡稱“協(xié)作小組”)?！皡f(xié)作小組”的成員單位由“七省區(qū)八部委”構(gòu)成，組長1名，副組長4名，成員16名，具體組成如表1：

圖1 京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理分析框架

表1 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組構(gòu)成成員

在具體工作機(jī)制方面，協(xié)作小組下設(shè)辦公室，作為協(xié)作小組的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)作小組的決策落實、聯(lián)絡(luò)溝通、保障服務(wù)等日常工作。辦公室主任由北京市副市長和環(huán)境保護(hù)部副部長兼任，辦公室常務(wù)副主任由北京市環(huán)境保護(hù)局局長和環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治司司長擔(dān)任，辦公室副主任由七省區(qū)市環(huán)境保護(hù)廳(局)長擔(dān)任。協(xié)作小組辦公室在各省區(qū)市和有關(guān)部委內(nèi)設(shè)立聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)聯(lián)系各成員單位大氣污染防治工作。各省區(qū)市環(huán)保廳(局)和各部委相關(guān)司局的負(fù)責(zé)同志擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員為協(xié)作小組辦公室成員。同時，協(xié)作小組辦公室委托隸屬于北京市環(huán)境保護(hù)局的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”，負(fù)責(zé)“協(xié)作小組”辦公室文電、會務(wù)、信息等日常運轉(zhuǎn)工作以及大氣污染防治協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控的具體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作(見圖2)。

圖2 京津冀大氣污染跨域協(xié)同結(jié)構(gòu)圖

在運作形式方面，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組主要通過“小組會議”或“專題會議”的形式開展具體的協(xié)同工作。參加“小組會議”或“專題會議”的成員主要是協(xié)作小組構(gòu)成單位——“七省市八部委”的相關(guān)人員。因此，“小組會議”或“專題會議”實際上是一種“省部級聯(lián)席會議”。會議的主要任務(wù)是將協(xié)作小組的相關(guān)成員召集在一起，就京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的重要問題進(jìn)行協(xié)商和決策，并在會議上確定合作協(xié)調(diào)的具體工作安排。

(二)跨域協(xié)同過程：協(xié)同目標(biāo)與任務(wù)的分解與執(zhí)行

與結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制不同，程序性協(xié)同機(jī)制(運行機(jī)制)側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨“跨界問題”時的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺、促進(jìn)協(xié)同的財政工具和控制工具的選擇等方面[21]。

1．協(xié)同目標(biāo)與任務(wù)的確定

京津冀地區(qū)在大氣污染跨域協(xié)同的任務(wù)安排與分工、協(xié)同的工作重點等主要通過京津冀大氣污染防治協(xié)作小組會議或?qū)ｎ}會議確定。在“小組會議”或“專題會議”上，小組各成員單位就京津冀大氣污染聯(lián)合防控的重點工作或重大活動期間的空氣質(zhì)量保障方案進(jìn)行協(xié)商、討論，并將一致協(xié)商所達(dá)成的會議結(jié)果以京津冀大氣污染防治協(xié)作小組辦公室文件的形式向小組成員單位發(fā)布。例如，《京津冀及周邊地區(qū)亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障方案》、《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》等。通過“協(xié)作小組”會議或?qū)ｎ}會議確定了協(xié)同的主要目標(biāo)和任務(wù)后，成員單位根據(jù)小組會議確定的協(xié)同目標(biāo)和分工出臺各自在工業(yè)污染、機(jī)動車尾氣污染、燃煤、揚塵等方面的方案、意見或計劃，并通過縱向分解與橫向分解的形式進(jìn)行落實。

以APEC會議期間京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理為例，在協(xié)作小組會議確定《京津冀及周邊地區(qū)亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障方案》后，北京、天津和河北三地根據(jù)保障方案的協(xié)同任務(wù)分配成立省(市)級總指揮部，負(fù)責(zé)制定本省(市)的空氣質(zhì)量保障方案，再根據(jù)省(市)-地(區(qū))-縣(區(qū))的縱向分解和指揮長-分指揮長的橫向分解兩種形式確定各級政府的協(xié)同任務(wù)分工、組織安排、責(zé)任落實和具體實施。

2．以行政層級為基礎(chǔ)的縱向任務(wù)分解

在京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的過程中，協(xié)同成員單位所分擔(dān)的協(xié)同任務(wù)首先是以行政層級為基礎(chǔ)的縱向形式在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行分解。以APEC會議期間的河北省協(xié)同任務(wù)落實為例，在京津冀大氣污染防治協(xié)作小組會議確定了APEC期間河北省的任務(wù)分擔(dān)后，河北省在省層面制定了《河北省亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障方案》。在協(xié)同任務(wù)的縱向分解上，河北省按照省-市-縣三層確定協(xié)同分任務(wù)。市、縣層面根據(jù)河北省確立的省級《河北省亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障措施》分層確定各自的保障措施。例如河北省衡水市根據(jù)《河北省亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障措施》制定《衡水市亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障措施》，衡水市下面的景縣再根據(jù)《河北省亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障措施》和《衡水市亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障措施》制定《景縣亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障措施》。具體見圖3。

3．以指揮長—分指揮長制為基礎(chǔ)的橫向任務(wù)分解

在橫向協(xié)同層面，京津冀采取了由省地市官員牽頭負(fù)責(zé)，相關(guān)的職能部門進(jìn)行協(xié)同參與的指揮長負(fù)責(zé)制進(jìn)行橫向任務(wù)分解。在這個機(jī)制之下，指揮長與分指揮長明確分工責(zé)任，協(xié)同配合工作，共同執(zhí)行協(xié)同工作任務(wù)。還是以APEC會議期間河北省協(xié)同任務(wù)落實為例，省級層面，成立了由副省長張杰輝任總指導(dǎo)的河北省“2014年亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障工作”指揮部，省政府分管副秘書長、省公安廳、省環(huán)境保護(hù)廳主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任分指揮長，各設(shè)區(qū)市和定州、辛集市政府、省政府有關(guān)部門為指揮部成員單位。指揮部下設(shè)辦公室(設(shè)在環(huán)境保護(hù)廳)，會議期間有關(guān)成員實行集中辦公。不同的分指揮長負(fù)責(zé)不同的領(lǐng)域的協(xié)同工作安排，具體見圖4。在市、縣層面，參照省級層面的橫向分工模式，也分別成立指揮長-分指揮長的橫向任務(wù)分解形式。

圖3 京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的縱向任務(wù)分解圖

圖4 京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的橫向任務(wù)分解圖

由此可見，從橫向?qū)用鎸徱暎谕七M(jìn)實施《亞太經(jīng)合組織會議空氣質(zhì)量保障措施》的協(xié)同工作過程中，無論是省級層面，還是市、縣級層面，橫向部門之間的協(xié)同都是按照保障措施中各項工作職責(zé)，由一位省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)整體負(fù)責(zé)該工作，再由一個或數(shù)個牽頭單位以及負(fù)責(zé)人具體開展該工作，其他相關(guān)的部門進(jìn)行工作的配合。實際上，這種由主要責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、責(zé)任部門牽頭，各個職能部門分工配合進(jìn)行工作的模式，在政府內(nèi)部非常普遍，當(dāng)涉及行政轄區(qū)范圍內(nèi)跨部門業(yè)務(wù)時，這種方式是政府最常采用的合作方式[23]。

(三)跨域協(xié)同效果：大氣質(zhì)量的改善與反彈

從2013年正式建制以來，京津冀大氣污染的跨域協(xié)同治理在中央和地方的雙重推動下進(jìn)展不斷，相關(guān)的機(jī)制建設(shè)也不斷推進(jìn)。但是從協(xié)同的整體效果來看，從2013年10月建制到2017年5月，京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所改善，但改善幅度不大，只是在某些特殊時段大氣質(zhì)量狀況明顯好轉(zhuǎn)。

從PM2.5、PM10、SO2、NO2的月均濃度數(shù)據(jù)來看，從2013年10月到2017年5月，京津冀地區(qū)大氣主要污染物月均濃度呈現(xiàn)波動下降態(tài)勢，夏季污染物濃度偏低、秋冬季污染物濃度偏高(見圖5)。但是就總體而言，從2013年10月到2017年5月，京津冀主要污染物濃度的變化幅度并不是太大，以PM2.5為例，2013年12月京津冀地區(qū)PM2.5的月均濃度值是149(微克/立方米)，2014年12月下降到99微克/立方米，但是2015年又上升到143(微克/立方米)。在整體變化幅度不是太大的情況下，也有一些特殊時間段的污染物濃度同比下降非常明顯。例如2014年的11月、12月；2015年8月、9月。通過對照可以發(fā)現(xiàn)，這兩個時間段恰值三項重大活動的舉辦期間，即2014年11月5日-2014年11月11日在北京舉辦的“APEC會議”、2015年8月22日-2015年8月30日的“國際田聯(lián)世界田徑錦標(biāo)賽”以及2015年9月3日的“中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動”。事實上，從京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組的工作內(nèi)容來看，保障這三項重大活動期間的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)是“協(xié)作小組”的重要政治任務(wù)?！皡f(xié)作小組”召開了多次會議來確保重大活動期間小組成員在空氣質(zhì)量保障方案的制定和落實，例如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作會議(2014年5月15日)、協(xié)作小組第三次會議(2014年10月24日)、協(xié)作小組第四次會議(2015年5月19日)、協(xié)作小組專題會議(2015年8月17日)。

此外，通過進(jìn)一步對比津冀地區(qū)大氣主要污染物濃度的月度數(shù)據(jù)和日度數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，雖然重大活動期間大氣主要污染物污染濃度下降幅度非常大，但是在重大活動結(jié)束后，污染物濃度出現(xiàn)了比較大的反彈。以2015年“抗戰(zhàn)閱兵”為例，從8月20日至9月3日，北京市主要大氣污染物平均濃度為PM2.5(17.8微克/立方米)、PM10(25.3微克/立方米)、SO2(3.2微克/立方米)、NO2(22.7微克/立方米)，均達(dá)到了監(jiān)測以來的最低值。但是，閱兵結(jié)束后，9月中旬主要污染物濃度出現(xiàn)明顯反彈，其中9月17日的PM2.5、PM10的濃度值分別高達(dá)146微克/立方米、163微克/立方米[24]。

綜上，可以對京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的效果作出以下評價：其一，從重大活動舉辦期間的主要大氣污染物濃度來看，通過一系列協(xié)同方案和措施的執(zhí)行，京津冀地區(qū)的主要大氣污染物濃度相比同期有了較大幅度的下降，空氣質(zhì)量得到很大改善。從這個層面審視，大氣污染跨域協(xié)同治理確實是應(yīng)對京津冀跨域大氣污染的有效機(jī)制。其二，從2013年10月建制以來京津冀大氣污染物的月均數(shù)據(jù)以及重大活動結(jié)束后的大氣污染物濃度反彈數(shù)據(jù)來看，大氣污染跨域協(xié)同治理在“非重大活動”或“非重大政治任務(wù)期間的”的效果并不是非常明顯。

四、進(jìn)一步審視：“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同及其背后的制度邏輯

有學(xué)者將我國政府間協(xié)同模式分為三種形式。其一是以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式；其二是以“部際聯(lián)席會議”為代表的橫向協(xié)同模式；其三是圍繞專項任務(wù)展開的橫向協(xié)同模式[23]。從京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的整體圖景來看，京津冀之間的跨域協(xié)同無論是在協(xié)同結(jié)構(gòu)、協(xié)同過程還是在協(xié)同結(jié)果方面，都表征為一種以保障重大活動或?qū)ｍ椚蝿?wù)為目的的協(xié)同，就其本質(zhì)而言，是一種應(yīng)急式的“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同。

圖5 京津冀地區(qū)大氣主要污染物濃度月度數(shù)據(jù)圖(單位：微克/立方米)數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站公布的74城市月度空氣質(zhì)量狀況報告制圖

從社會治理的角度而言，這種“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同的治理方式在我諸多領(lǐng)域中都有運用，可以說是我國當(dāng)前公共事務(wù)治理的一種主要的“道”。雖然，“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同的治理范式具有諸多優(yōu)勢，例如：可以實現(xiàn)“集中力量辦大事”、保證任務(wù)期間取得相當(dāng)大的成效、促進(jìn)問題的快速解決等，但是這種治理方式的負(fù)面作用卻也相當(dāng)顯著：比如高額的協(xié)同成本、效果的短暫持續(xù)、問題的反復(fù)發(fā)作等[23]。京津冀大氣環(huán)境治理的快速反彈，就是這種應(yīng)急式“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同負(fù)面作用的最好例證。因此，“任務(wù)驅(qū)動型”并非當(dāng)前公共事務(wù)治理的良策。那么，由此引發(fā)的追問是：目前京津冀大氣污染的跨域協(xié)同緣何是一種應(yīng)急式的“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同？形成此種協(xié)同模式背后的制度機(jī)理是什么？下文將對此進(jìn)行分析。

(一)協(xié)同立法的抽象規(guī)定與合法性缺失

奧斯特羅姆認(rèn)為基于“憲法”層面的制度設(shè)置在集體選擇的環(huán)境中尤為重要[25]。從京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的立法層面審視，相關(guān)的立法規(guī)定或設(shè)置至少存在兩個方面的問題：模糊性與合法性問題。就模糊立法而言，從我國現(xiàn)有的法律框架來看，關(guān)于京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的立法分為中央立法和地方立法兩個層次。中央層面的相關(guān)立法主要見于《環(huán)境保護(hù)法》(2015)和《大氣污染防治法》(2016)，地方層面的立法主要體現(xiàn)在京津冀三地的大氣污染防治條例中，包括《北京市大氣污染防治條例》(2014)、《天津市大氣污染防治條例》(2015)、《河北省大氣污染防治條例》(2016)。從具體的法律或條例條款來看，對于京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的相關(guān)規(guī)定多是原則性或目標(biāo)式的籠統(tǒng)規(guī)定。在地方立法方面，雖然北京市、天津市、河北省都在其大氣污染防治條例中對區(qū)域大氣污染協(xié)同治理作出了規(guī)定，但是對于協(xié)同的資金安排由誰負(fù)責(zé)？協(xié)同機(jī)制的人員又有哪些部門構(gòu)成？等諸如此類的核心問題都缺少必要的細(xì)致規(guī)定。

就協(xié)同立法的合法性方面，目前我國的立法形態(tài)分為兩種，分別是中央立法形態(tài)和地方立法形態(tài)。京津冀在大氣污染上的協(xié)同立法涉及京、津、冀三地的聯(lián)合立法問題，是一種嶄新的區(qū)域立法形態(tài)，不屬于上述兩種立法形態(tài)之中。根據(jù)公法領(lǐng)域“法無授權(quán)即違法”的設(shè)定，區(qū)域立法形態(tài)應(yīng)屬違法[26]。由于缺乏事實上的合法性，因此，京津冀三地在大氣污染防治上的協(xié)同立法更多的是在一種相對松散、彼此約束力不強(qiáng)的條件下進(jìn)行的。在相關(guān)責(zé)任條款闕如的情境下，在實踐中難免會出現(xiàn)三地在大氣污染上的立法協(xié)同僅僅停留在淺層與表面的協(xié)商與咨詢，而無深度的策進(jìn)與合作的局面[27]。

(二)跨域協(xié)同結(jié)構(gòu)的“位勢差異”與規(guī)范性不足

1．協(xié)同結(jié)構(gòu)中京津冀三地政府的“位勢差異”

從協(xié)同形式上看，京津冀三地在大氣污染治理上的協(xié)同是一種橫向的跨區(qū)域協(xié)同形式，這種協(xié)同形式特別強(qiáng)調(diào)不同協(xié)同主體在身份和地位上的對等性，這里的對等性不僅意味著形式上的對等性，更關(guān)乎實質(zhì)上的對等。雖然京津冀三地在協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)中具有組織形式上的平等性，但是，三地在具體的談判和博弈過程中，中央政府對于三地的政治安排以及定位不同造就了三地事實上的“位勢差異”。無論是對于協(xié)同的積極態(tài)度還是較強(qiáng)的協(xié)同過程駕馭能力，其基本前提都是協(xié)同主體之間的對等性[28]。但是，在上述政治不對等的安排下，天津市與河北省在大氣跨域協(xié)同治理中往往處于被動或從屬地位，這種從屬地位在事實上降低了天津與河北兩地在協(xié)同過程中的駕馭和治理資源的配置能力，弱化了天津尤其是河北參與跨域協(xié)同治理的積極性。

2．“協(xié)作小組”機(jī)構(gòu)設(shè)立的規(guī)范化不足

從京津冀大氣污染跨域協(xié)同的實踐來看，三地跨域協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)初步建立，即京津冀及周邊地區(qū)大區(qū)污染防治協(xié)作小組。“協(xié)作小組”由“七省區(qū)八部委”的相關(guān)人員組成，并下設(shè)辦公室，辦公室由北京市政府和環(huán)保部負(fù)責(zé)。從組織形態(tài)來看，“協(xié)作小組”在機(jī)構(gòu)規(guī)范化方面存在很大不足。規(guī)范化不足首先表現(xiàn)在“協(xié)作小組”并不是一個常設(shè)性機(jī)構(gòu)，而是一個會議導(dǎo)向型機(jī)構(gòu)，主要通過會議形式來決定京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的重點工作或空氣質(zhì)量的保障方案。規(guī)范不足的第二個表現(xiàn)在于“協(xié)作小組”缺乏必要的權(quán)威性，“協(xié)作小組”下設(shè)的辦公室雖然由北京市政府和環(huán)保部負(fù)責(zé)，但是辦公室主要委托隸屬于北京市環(huán)保局的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”來處理日常運轉(zhuǎn)工作和協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)。作為一個處級機(jī)構(gòu)，“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”在協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)行政層級較高的省部級機(jī)構(gòu)時，必然會遇到諸多困難和挑戰(zhàn)，其協(xié)調(diào)的權(quán)威性也存在很大質(zhì)疑[29]。規(guī)范性不足的第三個表現(xiàn)在于“協(xié)作小組”責(zé)任機(jī)制的缺失，“協(xié)作小組”應(yīng)承擔(dān)何種協(xié)同責(zé)任？如何認(rèn)定協(xié)同效果？是由“協(xié)作小組”來承擔(dān)協(xié)同失靈的后果還是分別承擔(dān)？這些關(guān)鍵性的問題都缺乏明確的規(guī)定。

3．“協(xié)作小組”運作形式的規(guī)范化不足

“協(xié)作小組”的運作形式主要是“協(xié)作小組會議”或“協(xié)作小組專題會議”。在實際的運行過程中，協(xié)作小組會議的召開具有相當(dāng)程度的隨機(jī)性，且多是為了保障重大活動的空氣質(zhì)量而召開。從會議召開的具體時間和頻次來看，協(xié)作小組會議呈現(xiàn)明顯的隨機(jī)性，對于會議召開的時間，人員要求等都沒有明確的規(guī)定。由于缺乏制度約束，對于以各種借口推脫、不參與會議的情況無能為力，且即使會上簽署了共同協(xié)議，也很容易出現(xiàn)會下各打各的算盤的情況，協(xié)作小組會議的作用仍然有待檢驗。從協(xié)作小組會議的內(nèi)容來看，小組會議具有很強(qiáng)的“重大活動導(dǎo)向性”。業(yè)已召開的幾次小組會議或?qū)ｎ}會議多是為了保障重大活動期間的空氣質(zhì)量，例如2014年7月召開的辦公室會議以及協(xié)作小組第三次會議都是為了保障APEC會議期間的空氣質(zhì)量，第四次協(xié)作小組會議和2015年8月召開的協(xié)作小組專題會議也是為了保障中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年紀(jì)念活動期間的空氣質(zhì)量。

(三)協(xié)同過程的“非均衡性”與協(xié)同意愿分野

1．發(fā)展水平的差異造成協(xié)同資源的“非對稱”

在京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的過程中，不僅京津冀三地的政治地位不對等，而且三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上也存在較大“梯度落差”，這種“梯度落差”導(dǎo)致了京津冀三地在大氣污染協(xié)同治理中的資源“非對稱”。首先是大氣治理資金的非對稱。大氣污染的治理需要大量的治理資金作為支撐。對于京津冀地區(qū)而言，三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異也會體現(xiàn)到大氣治理資金的投入上。北京作為首都和經(jīng)濟(jì)中心，對于大氣污染治理的投入是津冀兩地是無法比擬的。2014年上半年，北京市市長王安順對外透露，北京計劃投入7600億元治理PM2.5，這一巨額治理資金遠(yuǎn)非河北可比[30]。其次是大氣治理能力的非對稱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異不僅造成京津冀三地在大氣治理上資金投入的差異，而且也使得三地在大氣污染治理人員、技術(shù)和水平上存在較大落差。

2．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分殊導(dǎo)致協(xié)同成本與協(xié)同收益的“非均衡性”

Matthew Flingers(2002)[31]將跨部門協(xié)同所面臨的障礙總結(jié)為六個方面，其中投入和收益的不對等是最為主要的障礙。從京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的實際情況審視，京津冀三地在協(xié)同治理過程中的成本與收益關(guān)系存在極大的“非均衡性”。

就協(xié)同成本而言，京津冀三地差異化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成了協(xié)同過程中的成本投入不對等。工業(yè)污染是京津冀地區(qū)大氣污染的主要污染源，基于此，從京津冀整體區(qū)域?qū)用?，對工業(yè)污染的防控和治理就成為大跨區(qū)域協(xié)同治理的重中之重。那么，工業(yè)比重較高的河北和天津在工業(yè)污染控制上就面臨很大壓力。為了保障整個京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，河北與天津勢必對“兩高”行業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的“關(guān)、限、?！?，此舉對于天津尤其是河北的GDP造成很大影響。與此同時，在現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，河北省又面臨很大的工業(yè)化發(fā)展壓力。2015年河北的人均地區(qū)生產(chǎn)總值只有4萬，但是北京和天津已經(jīng)超過10萬，是河北的兩倍多。不僅如此，根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的調(diào)查報告顯示，在國際大都市北京和天津的周圍，環(huán)繞著河北的3798個貧困村，32個貧困縣，即環(huán)京津貧困帶[32]。如此，京津冀大氣協(xié)同治理，關(guān)閉、限制兩高行業(yè)，河北省不僅付出高額的治理成本，還有更多隱形的發(fā)展成本和民生成本。因此，在參與協(xié)同所付出的成本方面，河北省協(xié)同成本與代價最高，天津次之，北京最小。就協(xié)同收益而言，京津冀三地也存在較大不對等。京津冀大氣污染協(xié)同治理的收益包括直接收益和間接受益。直接收益主要體現(xiàn)在大氣質(zhì)量的改善方面，前已所述，京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制在非重大任務(wù)或非重大活動期間對三地空氣質(zhì)量改善程度有限。就間接受益而言，北京的間接受益主要體現(xiàn)在大氣質(zhì)量改善后獲得的中央認(rèn)可和國際聲譽(yù)，河北和天津則主要體現(xiàn)為來自于協(xié)同過程中北京的大氣治理技術(shù)、人才和部分資金支撐。例如京、津分別與河北四市建立結(jié)對合作機(jī)制，北京支持廊坊、保定4.6億元、天津支持唐山、滄州4億元用于大氣污染的防治工作[33]。然而這些支持資金相對于天津、河北巨大的治理成本而言顯然非常有限。由此可見，京津冀三地在協(xié)同中的成本投入和收益存在很大失衡，這種失衡的直接結(jié)果就是河北在協(xié)同參與中的“不主動、不積極、不愿意”。

3．大氣治理的基數(shù)差距增加了協(xié)同過程的復(fù)雜性

京津冀三地在大氣污染治理的基礎(chǔ)差距主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是大氣主要污染源的差異；其二是大氣治理標(biāo)準(zhǔn)差異。首先，就主要污染源而言，根據(jù)三地環(huán)境保護(hù)公報的數(shù)據(jù)顯示，北京、天津、河北大氣污染物主要來源分別為機(jī)動車尾氣排放、工業(yè)排放和燃油排放。不同的污染源所需要的污染控制措施是不同的，因此，三地在污染源上的差異性在客觀上給三地實施協(xié)同控污措施帶來了很大難度，缺乏實際的合作抓手。其次，就大氣治理標(biāo)準(zhǔn)而言，同樣的污染企業(yè)，按照北京標(biāo)準(zhǔn)可能必須搬走或關(guān)閉，按照天津的標(biāo)準(zhǔn)可能需要嚴(yán)格治理，而在河北，當(dāng)前情況下，過于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)將使企業(yè)喪失競爭力。正如有學(xué)者所言“如果要求河北跟北京一樣的標(biāo)準(zhǔn)，河北省經(jīng)濟(jì)所受的影響可能是顛覆性的”[34]。

(四)協(xié)同取向中的“思維定式”

在某種意義上，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，表面上協(xié)同的是“行動”，深層上協(xié)同的是“思想觀念”。但是，在實際協(xié)同過程中，京津冀三地的“屬地”的思維定式仍然相當(dāng)嚴(yán)重。前文已述，我國大氣污染治理的總體模式是基于行政區(qū)劃界限的屬地主義模式。以行政區(qū)劃的形式將治理對象以地域界限進(jìn)行分割雖然有利于地方政府對本區(qū)域范圍內(nèi)的事物進(jìn)行針對性治理，但是由于地方政府間缺乏有效的交流、協(xié)商機(jī)制，各地方政府部門對本轄區(qū)外的情況并不了解，在政策制定時，即便除去地方本位的因素，技術(shù)細(xì)節(jié)上也無法處理全局角度的問題，而只能停留在本位層面，缺乏整體發(fā)展戰(zhàn)略，直接帶來治理過程和結(jié)果的碎片化?！皩俚厮季S定式”不僅會增加京津冀三地在協(xié)同過程中的阻礙，還會造成三地對于大氣污染協(xié)同治理的信任缺失。根據(jù)北京大學(xué)環(huán)境與工程學(xué)院的一項調(diào)查研究顯示：雖然67%的城市將大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控列入了大氣污染防治的優(yōu)先執(zhí)行項目中，然而值得深思的是，盡管重點區(qū)域省級環(huán)保部門普遍認(rèn)識到區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的必要性，但認(rèn)為無法通過自身努力促成合作，在“十二五”大氣污染控制的手段優(yōu)先排序中，除了廣東省，其余14地市均將聯(lián)防聯(lián)控置于最末幾位，其中北京為最末位[35]。

五、結(jié)論與政策建議：“常態(tài)性”協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

跨區(qū)域大氣污染問題是當(dāng)下我國公共事務(wù)治理領(lǐng)域無法回避且需要有效回應(yīng)的棘手問題，它既關(guān)涉到區(qū)域之下廣大民眾的生存條件問題，又與區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的良性運行與發(fā)展休戚相關(guān)。大氣污染的跨區(qū)域傳輸對于大氣污染治理所造成的困境不僅是一個理念層面的困境，從根本上而言更是一種治理體制和治理結(jié)構(gòu)的困境。就本質(zhì)而言，京津冀大氣污染的跨域協(xié)同治理不是簡單的污染治理過程，而是通過相應(yīng)的制度調(diào)整與制度創(chuàng)設(shè)，打破行政區(qū)劃的“邊界限制”，實現(xiàn)跨區(qū)域的聯(lián)合治理。然而，在現(xiàn)行的體制框架、治理結(jié)構(gòu)以及運行機(jī)制下，要實現(xiàn)良好的跨域協(xié)同并非易事。從目前的運行狀況看，京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理還只是一種任務(wù)導(dǎo)向型的協(xié)同治理模式，雖然在重大活動或任務(wù)期間能夠保障大氣主要污染物濃度的大幅下降，有效提升空氣質(zhì)量。但是，在重大活動或重大政治任務(wù)結(jié)束后，污染物濃度迅速反彈，且從近幾年的大氣污染數(shù)據(jù)來看，在非重大活動期間，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善的程度有限。

由此，京津冀地區(qū)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實踐至少說明了兩個問題：其一，京津冀地區(qū)大氣污染局勢并非不可控制，“APEC藍(lán)”和“閱兵藍(lán)”的取得說明了采取跨域協(xié)同治理的方式確實可以有效改善跨域大氣污染狀況。其二，“任務(wù)驅(qū)動式”、“應(yīng)急式”的跨域協(xié)同治理方式并非解決京津冀大氣污染問題的良策，要切實提升京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量，須實現(xiàn)“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同到“常態(tài)型”協(xié)同的轉(zhuǎn)變。需要注意的是，“常態(tài)性”協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建并不是簡單將重大活動期間的應(yīng)急協(xié)同措施常態(tài)化，如若簡單將重大活動期間的協(xié)同方略和措施變?yōu)槌B(tài)性的政策安排，京津冀地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會受到不可估量的影響，且由大規(guī)模的“關(guān)、停、限”所導(dǎo)致的失業(yè)問題，也會造成京津冀地區(qū)的社會穩(wěn)定風(fēng)險。因此，要建立京津冀地區(qū)大氣污染跨域協(xié)同治理的常態(tài)機(jī)制，需要從長遠(yuǎn)的角度綜合考慮當(dāng)前的憲政框架體系、合作結(jié)構(gòu)與具體的機(jī)制，并將京津冀三地政府之間的利益計算囊括其中。

(一)制度改進(jìn)：合法性與制度細(xì)節(jié)的設(shè)定

塞謬爾·亨廷頓(1989)[36]在評價一個政府時指出：“制度化程度低下的政府不僅是一個弱政府，而且還是一個壞政府”。類似的評價在某種意義上也適用于大氣污染的跨域協(xié)同機(jī)制：制度化低下的跨域協(xié)同機(jī)制在一定程度上是一個低效的機(jī)制。京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理在制度化方面的不足首先表現(xiàn)為立法的制度化不足，包括協(xié)同立法的合法性缺失以及立法的模糊性特征。因此，制度改進(jìn)一方面要提升京津冀在大氣污染協(xié)同治理立法的合法性，另一方面，要在既有的法律框架下，增強(qiáng)對于法律細(xì)節(jié)的設(shè)定。首先，就提升協(xié)同立法合法性而言，要在立法層面突破中央立法形態(tài)和地方立法形態(tài)在應(yīng)對區(qū)域事物上的局限性，賦予區(qū)域立法形態(tài)以合法性。其次，就增強(qiáng)制度設(shè)置細(xì)節(jié)而言，要在既有的立法框架下，對關(guān)于協(xié)同實踐的具體方面進(jìn)行細(xì)化設(shè)定。包括對于協(xié)同的具體定位、協(xié)同組織結(jié)構(gòu)的設(shè)立、具體分工及運行的制度標(biāo)準(zhǔn)、參與協(xié)同的主體職責(zé)等細(xì)節(jié)層面的具體設(shè)定。

(二)結(jié)構(gòu)優(yōu)化：“協(xié)作小組”的重新設(shè)計

基于公共事務(wù)治理的治理效率與各管理機(jī)構(gòu)的整合度、協(xié)調(diào)度有著極大相關(guān)性的理解，協(xié)同治理在研究中更加關(guān)注組織機(jī)構(gòu)的研究，認(rèn)為打破傳統(tǒng)組織之間的界限是改進(jìn)公共治理的效率和效能的關(guān)鍵，并在整個管理過程中起著決定性的作用。因此，在大氣污染的協(xié)同實踐中，建立正式的、常態(tài)性的、具有實際約束力的區(qū)域性協(xié)同治理機(jī)構(gòu)非常必要。雖然京津冀業(yè)已建立“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”來推進(jìn)京津冀的大氣協(xié)同實踐，但是，“協(xié)作小組”并不具備正式機(jī)構(gòu)應(yīng)有的相關(guān)條件，“協(xié)作”小組的組成人員都是兼職，既不掛牌子也不單獨確定人員編制、不核撥經(jīng)費，不確定機(jī)構(gòu)規(guī)格。因此，重構(gòu)現(xiàn)行的“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，賦予其常態(tài)性與規(guī)范性。首先，以法律的形式而非行政命令的形式確定“京津冀大氣污染防治協(xié)作小組”的具體定位問題，包括人員配備、編制、經(jīng)費安排等問題。其次，在現(xiàn)有的執(zhí)行辦公室下，另設(shè)規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同辦公室、協(xié)同執(zhí)法辦公室、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)辦公室、信息協(xié)同辦公室、財務(wù)辦公室，這些辦公室與既有的區(qū)域大氣污染防治專家委員會共同承擔(dān)京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的各項工作。同時，將原來的北京市環(huán)保局下設(shè)的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”所承擔(dān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)由聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)辦公室承擔(dān)。

(三)利益協(xié)調(diào)與利益補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計

利益在大氣污染跨域協(xié)同治理的邏輯構(gòu)造中，處于核心地位。對政府而言，利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實質(zhì)的關(guān)系。政府間關(guān)系首先是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、公共行政關(guān)系[37]。當(dāng)前，如何破解三地在大氣污染協(xié)同治理上的“利益差”，構(gòu)建“互惠”的利益格局是影響京津冀協(xié)同成敗的關(guān)鍵。具體而言，可以從以下兩個思路來構(gòu)建京津冀三地在大氣污染治理上的“互惠性”利益格局：

方案一：建立基于“受益者支付”的利益補(bǔ)償機(jī)制。首先將京津冀三地的治理責(zé)任和治理任務(wù)進(jìn)行分割。分割后，雖然北京依然承擔(dān)最大的治理責(zé)任，但是基于效率的考慮，將北京的部分治理任務(wù)分擔(dān)給治理成本較低的河北。其次，通過“受益者”支付的形式將京津冀三地的大氣治理任務(wù)與治理成本進(jìn)行分離，即，采取區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，由北京支付河北在其法定減排任務(wù)之外所額外承擔(dān)的治理任務(wù)所花費的成本，從而避免河北由于承擔(dān)額外的治理任務(wù)而形成利益受損，提升河北在協(xié)同治污上的積極性。

方案二：設(shè)立京津冀大氣污染治理的共同基金。為了減少京津冀三地在大氣污染跨域協(xié)同治理中的“非均衡性”，可以由“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”設(shè)立旨在提升京津冀地區(qū)大氣質(zhì)量的專項基金：即設(shè)立京津冀大氣污染治理的共同基金。將基金中的資金籌集和使用分配作為調(diào)節(jié)京津冀地區(qū)發(fā)展不平衡的杠桿，協(xié)調(diào)三地在大氣治理利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益上的平衡。在資金籌集和使用過程中，要充分考慮污染影響和減排貢獻(xiàn)，體現(xiàn)區(qū)域間的差異，充分發(fā)揮共同基金的經(jīng)濟(jì)激勵作用。例如，在京津冀大氣環(huán)境目標(biāo)之下設(shè)置三地的污染減排量，根據(jù)減排任務(wù)的完成情況劃撥專項基金，設(shè)置任務(wù)完成程度和基金獲取額度之間的關(guān)系系數(shù)，超額完成任務(wù)的地區(qū)給予相應(yīng)的獎勵，而對于未完成地區(qū)進(jìn)行更多的融資任務(wù)攤派。

(四)破解思維定式：構(gòu)建京津冀協(xié)同文化

在跨域協(xié)同治理的實踐中，構(gòu)建以合作為基礎(chǔ)的協(xié)同文化的重要性對于減少協(xié)同過程中的沖突，提升協(xié)同的共識具有重要作用。正如福山(1998)[38]所言：“正規(guī)的法律和強(qiáng)有力的政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現(xiàn)代社會獲得成功……要依賴某種共享的文化價值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩薄ｋm然京津冀三地一直存在密切的地緣政治關(guān)系，但是由于在協(xié)同過程中的利益分野以及相關(guān)利益補(bǔ)償和協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，京津冀在大氣污染協(xié)同治理上并未形成良性的合作文化。在協(xié)同過程中，三地之間的競爭、沖突、猜疑充斥其中。要構(gòu)建協(xié)同文化，一方面要營造京津冀三地政府間的良性協(xié)同思維，北京要更多地強(qiáng)調(diào)共贏思維而不是簡單的援助思維，河北要更多地樹立自主思維，而不是僅僅依賴外援。另一方面，要把握“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”的重要機(jī)遇，加強(qiáng)京津冀在經(jīng)濟(jì)、文化、交通、生態(tài)環(huán)保等多個領(lǐng)域的合作發(fā)展，塑造京津冀三地整體的合作協(xié)同理念。