楊 華，吳立志，李思成

(1.中國人民警察大學，河北 廊坊 065000； 2.山東省消防總隊，山東 濟南 250000)

我國是一個災害多發(fā)頻發(fā)的國家，為防范化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，2018年3月根據(jù)第十三屆人大一次會議批準，我國組建成立應急管理部。新組建的應急管理部整合了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局職責，以及國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責等13個部門的應急管理相關職責。此次我國應急管理部的組建，既參考了美國等國家在應急管理方面的一些先進理念和做法，又緊密結合了我國實際國情，可以說，此次應急管理部的組建是國際應急管理先進經(jīng)驗與中國實際相結合、突出中國特色、適應中國經(jīng)濟社會發(fā)展、符合中國國情的一次中國應急管理工作里程碑式的改革，標志著我國的應急管理工作進入了一個新時期。

世界各國關于應急管理體制問題均進行了不斷的探索。雖然日本、新加坡以及諸多西歐國家均找到了適合本國國情的應急管理體制，并在實際防災減災救災工作中取得了良好效果，但由于整體國家規(guī)模上與我國有較大差異，這些國家在應急管理體制方面的經(jīng)驗對于我國的借鑒意義并不大。美國是目前世界第一大經(jīng)濟體，陸地領土面積952萬平方公里位列世界第四，與中國陸地領土面積相當。美國也是地震、颶風、洪水、龍卷風、暴風、森林火災等多種類自然災害頻發(fā)的國家；同時由于經(jīng)濟活動頻繁，火災、道路交通事故、危險化學品災害事故等人為事故發(fā)生也較為頻繁；此外，不斷發(fā)生的恐怖事件也是美國面臨的特殊人為災害。因此，為了有效的保障國家和國民安全，美國政府在災害應急管理領域開展了長期而持續(xù)的實踐探索，通過對應急管理體制的改革，解決了曾經(jīng)困擾美國政府和人民的諸多應急管理突出問題。美國在應急管理體制方面的諸多探索和經(jīng)驗，對我國應急管理體制的不斷優(yōu)化、防災減災救災能力的提高，有十分寶貴的學習借鑒意義。

一、美國的國家應急管理體系

(一)美國聯(lián)邦應急管理局成立背景及歷史沿革

美國采取聯(lián)邦應急管理局(Federal Emergency Management Agency, FEMA)統(tǒng)一領導下的國家應急管理體系。美國聯(lián)邦應急管理局(FEMA)隸屬于美國國土安全部(Department of Homeland Security)。由美國總統(tǒng)卡特將11個部門的應急管理職能整合組建而成[1]。1979年組建時，聯(lián)邦應急管理局吸收合并了聯(lián)邦保險局(Federal Insurance Administration)、國家消防局(National Fire Prevention and Control Administration)、國家氣象局(National Weather Service)的防災職能、總務管理局(General Services Administration)的防災機構以及國家住房和城市發(fā)展部(Department of Housing and Urban Development)的聯(lián)邦災害救助管理職能。并且，聯(lián)邦應急管理局還負責監(jiān)督指導國家民防系統(tǒng)(Nation’s Civil Defense)，而這一職能以前是由美國國防部(Department of Defense)的國防民事準備局(Defense Civil Preparedness Agency)履行的。設置該機構的主要目的是對發(fā)生在美國并且當?shù)刂菡疅o法應對的災害的應急響應進行協(xié)調(diào)指揮，這其中體現(xiàn)了“分級負責，屬地管理為主”的指導思想。一般性災害由州政府負責，對于特別重大災害，災害發(fā)生州的州長必須宣布緊急狀態(tài)令，并正式向總統(tǒng)提出申請，正式要求聯(lián)邦應急管理局和聯(lián)邦政府對災害做出響應。對于州長必須正式向總統(tǒng)及聯(lián)邦政府提出申請這一要求的惟一例外情況是，災害事故發(fā)生的主體或地點是聯(lián)邦財產(chǎn)或聯(lián)邦資產(chǎn)。例如，1995年發(fā)生在俄克拉荷馬城艾爾弗雷德默拉聯(lián)邦大廈的轟炸事故以及2003年哥倫比亞號航天飛機解體失事事故。在這種情況下，聯(lián)邦應急管理局對事故直接做出響應，無需事故發(fā)生州的州長提出申請。對于災后恢復和災后重建的切實支持，也是聯(lián)邦應急管理局的一個主要職責。聯(lián)邦應急管理局向州政府和當?shù)卣峁I(yè)領域的專家技術支持，并且通過與美國小企業(yè)管理局(Small Business Administration)合作向個人提供低息貸款，為基礎設施的重建和救濟資金提供資金支持。除此之外，聯(lián)邦應急管理局為整個美國的應急人員提供培訓資金。聯(lián)邦應急管理局的職能正如其部門格言 “在災害前、災害中以及災害以后，幫助你”一樣，涵蓋了與災害發(fā)生幾乎所有相關的職責與業(yè)務。

1996，美國總統(tǒng)克林頓任期內(nèi)，該機構被提升為內(nèi)閣級別[2]。隨后由于2011年發(fā)生“9·11”恐怖襲擊，2003年美國總統(tǒng)布什為了加強美國本土防衛(wèi)應急能力，組建成立美國國土安全部。聯(lián)邦應急管理局被并入新成立的國土安全部。自此，聯(lián)邦應急管理局成為國土安全部應急準備和響應指揮部(Emergency Preparedness and Response Directorate of Department of Homeland Security)的一部分，擁有全職雇員約2 600多人。但是并入國土安全部后，失去獨立性的聯(lián)邦應急管理局在實際應急管理工作中發(fā)揮的作用并不理想，特別是2005年新奧爾良卡特里娜颶風災害救援不利，在美國國內(nèi)和國際上造成了較大的負面輿論效應。美國國內(nèi)的專家學者以及普通民眾紛紛呼吁賦予聯(lián)邦應急管理局更大的行動指揮、資金使用和物資調(diào)配權力。于是2007年3月31日，聯(lián)邦應急管理局再次被調(diào)整為相對獨立的聯(lián)邦緊急事務管理機構，聯(lián)邦應急管理局局長可直接向美國總統(tǒng)匯報、直接對美國總統(tǒng)負責，但該局仍掛靠在美國國土安全部。由于聯(lián)邦應急管理局在防災、減災、救災以及災后恢復重建等多個領域發(fā)揮著重要作用，美國政府對該局十分重視，為該局提供了充足的經(jīng)費保障，以2013年為例，聯(lián)邦應急管理局的年度預算為130億美元[3]。

(二)美國聯(lián)邦應急管理局組織構架

為了便于應急處置和災害響應，聯(lián)邦應急管理局將美國國土劃分為10個任務區(qū)，并大致按照由北向南、由東到西的順序依次編號為第1至第10任務區(qū)，如圖1所示[4]。

圖1 美國聯(lián)邦應急管理局任務區(qū)劃分

根據(jù)聯(lián)邦應急管理局2018年2月23日公布的最新機構設置，現(xiàn)任應急管理局局長布洛克隆2017年4月由美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普任命。應急管理局分別設置局長(Administrator)1名，常務副局長(Deputy Administrator)1名，助理局長(Assistant Administrator)7～8名。局機關設置的首席法律顧問辦公室、美國國土安全部宗教和鄰里關系中心直接向局長匯報工作。局長以下設置正、副參謀長(Chief of Staff)各一名，參謀長負責對首都地區(qū)協(xié)調(diào)辦公室、政策和方案分析辦公室、外事辦公室、財務辦公室、殘障綜合協(xié)調(diào)辦公室、平等權利辦公室六個辦公機構進行管理。應急管理局由一名專職副局長負責任務行動支持業(yè)務，主要支持部門包括首席行政官辦公室、首席信息官辦公室、首席采購官辦公室、首席人力資源官辦公室以及首席安全官辦公室。應急管理局分別下設國家消防局、應急響應和災后恢復辦公室、聯(lián)邦保險和減災管理局，以及全國10個任務區(qū)。其中國家消防局是美國應急救援工作的主力軍和常備專業(yè)力量。應急管理局組織構架如圖2所示。

圖2 美國聯(lián)邦應急管理局組織構架

聯(lián)邦應急管理局的應急響應是基于各個領域相對獨立的專隊來開展相關業(yè)務的，例如國家災害醫(yī)療系統(tǒng)(National Disaster Medical System)、城市搜索救援隊(Urban Search and Rescue)、災害醫(yī)療救助隊(Disaster Medical Assistance Team)、災害遇難者善后行動響應專隊(Disaster Mortuary Operations Response Team)等。此外，聯(lián)邦應急管理局志愿者團(FEMA Corps)也是災害應急處置和災后恢復重建的一支骨干力量，該志愿者團成員在18～24歲之間。該志愿者團是美國國家和社區(qū)服務機構美國志工團(Americorps)與應急管理局的一種新的合作模式[5]。應急管理局志愿者團的定位是“敬業(yè)、訓練有素、可靠的災害應急力量”。2013年6月，約150名首屆應急管理局志愿者團學員在密西西比州的維克斯堡營區(qū)畢業(yè)。應急管理局志愿者團除了以8～12人的小組展開任務行動外，平時還要遵循美國志工團成員的一些要求，比如每周至少進行3次體能訓練，參與國家和社區(qū)服務日活動以及全國的個人社區(qū)服務項目等活動。志愿者團成員需要全職為應急管理局工作10個月，在這期間可以獲得每天4.75美元的餐費補助和10個月共計4 000美元的生活補貼。服務滿10個月、共1 700 h的志愿者將被授予一個“教育獎”。[6]

二、美國的應急管理培訓體系

美國國家應急管理培訓體系以國家應急管理學院(Emergency Management Institute, EMI)為核心，主要分為三個層次。第一層次是以聯(lián)邦應急管理局主導的國家層面的培訓工作，主要依托其下屬的國家應急管理學院(EMI)開展。第二層次的培訓工作，由各級政府相關部門設立的消防、醫(yī)療急救等專業(yè)培訓學院開展，主要針對應急救援隊伍技能培訓。而第三層次是部分高校設立的應急管理培訓中心，主要負責應急管理教育人才的培養(yǎng)、科學研究與合作培訓。

國家應急管理學院(EMI)是美國最權威、最有影響力的國家級應急管理教育培訓機構，也是集應急教育培訓、演練和咨詢?yōu)橐惑w的國家級綜合性平臺。位于國家應急培訓中心(National Emergency Training Center, NETC)內(nèi)。國家應急培訓中心(NETC)隸屬于應急管理局，由美國國家消防局、國家消防學院和國家應急管理學院共有。該中心坐落于馬里蘭州埃米茨堡鎮(zhèn)，培訓中心占地面積約650畝，內(nèi)設有完備的教室、實驗室、學生宿舍、學習資源中心和餐飲娛樂設施，中心所有設施均屬于聯(lián)邦應急管理局[7]。國家應急管理學院提供的100多門課程，內(nèi)容涵蓋應急預警、風險評估、應急規(guī)劃、應急處置、災后恢復重建管理和媒體溝通、應急志愿者管理等多個領域，平均每年培訓規(guī)模達15 000人次。培訓的對象包括各級政府官員、聯(lián)邦應急管理局的員工和聯(lián)邦合作伙伴、應急管理志愿者等，還有來自于50多個國家的應急管理團體。

國家應急管理學院不僅可以模擬多種聲光電技術相結合的應急管理案例，開展案例分析、桌面討論、情境模擬、角色扮演為主的應急預案演練，而且可以通過網(wǎng)絡開展國際繼續(xù)教育培訓聯(lián)合組織(IACET)和美國教育委員會(ACE)承認的遠程教育課程。在國際合作與學術交流方面，國家應急管理學院目前與國際上一些專門應急管理機構如國際應急管理協(xié)會(IAEM)、國家應急管理協(xié)會(NEMA)、美國公共工程協(xié)會(APWA)、美國土木工程師協(xié)會(ASCE)和美國工程管理協(xié)會(ASEM)等均有密切交流合作。并且組織了一系列應急管理者、應急指揮官員、實訓官員、應急項目管理專家和高校專家學者等廣泛參與的業(yè)務和學術研討會。

三、美國的應急救援隊伍

美國的應急救援隊伍以職業(yè)制消防隊伍為主力軍。美國國家消防局成立于1974年。國家消防局的建立，是為了響應和解決1973年美國全國火災防控委員會發(fā)布的專題報告“美國在燃燒”所提出的問題[8]。該報告的作者估計，美國每年火災造成12 000人死亡，300 000人重傷，每年財產(chǎn)損失114億美元(注：該報告于1973年首次發(fā)布后，部分數(shù)據(jù)后期已作校正更新，根據(jù)美國國家消防局根據(jù)全國火災報告系統(tǒng)NFIRS的數(shù)據(jù)估算，1973年以上三項數(shù)據(jù)分別約為6 200人，100 000人，直接經(jīng)濟損失27億美元)。該報告提出了90項建議，其中就包括建議成立一個聯(lián)邦機構，統(tǒng)一規(guī)范協(xié)調(diào)各州各自為政、標準不一的火災防控工作，幫助解決全國范圍內(nèi)日益嚴重的致命火災問題[9]。因此，美國國家消防局在次年成立。根據(jù)1974年實施的美國聯(lián)邦消防法的規(guī)定，國家消防局對許多與消防有關的聯(lián)邦工作項目負有管理職責，如系統(tǒng)性的收集與火災事件有關的統(tǒng)計數(shù)字(通過全國火災報告系統(tǒng)NFIRS)、公共消防教育宣傳、消防基金和資金的管理和使用信息發(fā)布等。并且向公眾提供家庭消防安全信息以及經(jīng)過審批認可的消防安全公共場所名單。同時國家消防局還負責位于馬里蘭州的國家應急培訓中心(NETC)的日常管理工作。國家應急培訓中心所屬的國家消防學院和國家應急管理學院兩個學校，每年對大量來自美國和世界各地的消防隊員和應急管理人員進行培訓，受訓人員可以通過參加這些學院的課程來進一步提高應急救援能力和應急管理水平。由于美國采取聯(lián)邦制的政府體制，隸屬于聯(lián)邦政府的國家消防局，并不對各州消防局行使領導職責，各州消防機構的工作直接向各州州長負責。

在美國各類災害事故中，因火災死亡的人數(shù)位居第三，僅次于車禍和各類犯罪的死亡人數(shù)。因此，美國對于消防工作非常重視。消防隊伍作為隸屬于聯(lián)邦應急管理局的國家應急救援力量常備主力軍，美國對其所屬的職業(yè)制消防員進行了完全的職業(yè)化管理。通過嚴格的篩選和培訓保證了消防隊伍的業(yè)務水平，同時采取多種激勵機制讓消防員成為令人尊重和向往的職業(yè)。

根據(jù)美國國家消防協(xié)會(National Fire Protection Association，NFPA )2017年4月發(fā)布了關于2015年美國消防的最新數(shù)據(jù)[10]，美國共有消防員1 160 450名，其中職業(yè)制消防員約345 600名，約占消防員總數(shù)的30%，其余為志愿消防員。美國職業(yè)制消防員的數(shù)量近幾十年來隨著社會的發(fā)展不斷增長，1986年時，美國的職業(yè)制消防員數(shù)量為237 750名；到2015年，職業(yè)制消防員數(shù)量幾乎增長到1986年時的1.5倍，達到345 600名[10]。目前，美國每千人平均職業(yè)制消防員達1.54個，部分發(fā)達地區(qū)達2個以上；如果將志愿制消防員計算在內(nèi)，美國人口中每千人平均消防員數(shù)量可達3.36個。而我國目前，每千人平均現(xiàn)役消防員數(shù)量僅為0.13名，這一數(shù)字尚且小于美國人口每千人平均消防站數(shù)量——0.183個[10]，由此可見，我國在每千人消防力量這項數(shù)據(jù)上，與美國還有比較大的差距。

美國各州政府對消防工作十分重視。消防服務支出從1980年到2014年(以2015年美元為基準扣除通貨膨脹)增長迅速，1980年美國地方消防直接支出為164億美元，而2014年，美國地方消防直接支出達442億美元。美國的消防隊伍所承擔的法定任務面廣，職責多元化。除擔負滅火救援任務外，其他自然災害事故救援、交通事故救援、應急醫(yī)療救護等搶險救援與社會救助任務均由消防隊伍承擔。在美國，共有13 500個消防機構對外提供院前急救服務基礎生命支持(BLS)，約占全國消防機構的45.4%；4 617個消防機構不僅提供院前急救服務，而且提供高級生命支持(ALS)[10]。而且從轄區(qū)人口來看，轄區(qū)人口在5萬人以上的消防機構，90%以上均提供基礎生命支持或高級生命支持服務[10]。

四、我國應急救援機制建設的啟示

由上述內(nèi)容可見，美國應急管理體制十分注重災害應急管理全要素、全流程多個環(huán)節(jié)的綜合聯(lián)動，這給我國應急救援機制建設提供了參考和借鑒，也帶來了一些啟示：第一，應著力打造垂直扁平化的應急指揮體系，強調(diào)應急指揮效率。從美國成立聯(lián)邦應急管理局的嘗試來看，聯(lián)邦應急管理局成立的主要目的就是為了解決美國作為一個聯(lián)邦制國家在全國防災救災工作組織散亂、政出多門、協(xié)調(diào)困難的實際問題。而這類問題，恰恰也是我國目前在應急管理、應急救援機制方面面臨的實際問題。第二，應注重綜合防災減災，統(tǒng)籌災前、災中、災后恢復系統(tǒng)聯(lián)動。由美國聯(lián)邦應急管理局的經(jīng)驗來看，該局不僅負責災害發(fā)生時的應急救援組織指揮，同時負責災前的各類災害防范、監(jiān)測、預警、宣傳教育等工作以及災后重建涉及到的賠償、補償、捐贈物資分配、善后工作等多項職責。我國在未來的應急管理工作中，也應借鑒這一綜合防災減災思路，做好災前、災中、災后各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第三，強調(diào)“分級負責，屬地管理”的指導思想。在美國的應急管理工作中，對于一般性災害由州政府負責應急處置，而對于特別重大災害，經(jīng)州長宣布緊急狀態(tài)并向聯(lián)邦政府正式申請，聯(lián)邦應急管理局將作為組織指揮部門參與災害應急處置。而我國《突發(fā)事件應對法》中同樣要求：國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。第四，應注重發(fā)揮民間和社會組織的力量。在美國的應急管理體系中，無論是通過志愿者團隊發(fā)揮救災處置、宣傳、善后工作，還是發(fā)揮保險行業(yè)的作用開展災后恢復工作，亦或是依靠為數(shù)眾多的志愿制和義務制消防員參與協(xié)助應急救援工作，均充分發(fā)揮了市場機制和民間、社會組織的力量，構筑起全民參與、立體生動的災害防控網(wǎng)。這一點對于我國構建全方位、立體化的公共安全網(wǎng)也有重要的參考借鑒意義。

我國此次組建應急管理部，同樣是力圖使我國災害管理實現(xiàn)常態(tài)化，力圖整合多部門職責、從頂層設計出發(fā)從而使災害應對措施更為全面，破除公共安全領域“九龍治水，單兵出擊”的困局，使各方應急力量“五指并一拳”，形成有效合力，從而建立一套統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制。中國特色應急管理體制建立后，如何在運行與開展實際工作過程中不斷進行體制優(yōu)化、如何不斷提高防災減災救災能力，是我們需要不斷思考與探索的問題。對于這一問題，此前美國在應急管理體制方面的諸多探索、經(jīng)驗和教訓，值得我國應急管理部門學習和借鑒。