文昌

在新的歷史時期，中國面臨的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標、主要任務與以往已有很大不同，產(chǎn)業(yè)政策該做怎樣的調整，以實現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，推動高質量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強國，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，是值得研究的重大課題。

與此同時，近年來，我國大力實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，進一步激發(fā)市場主體活力，經(jīng)濟發(fā)展的新動能不斷積聚，成為帶動經(jīng)濟增長的重要力量。下一步，需要聚焦經(jīng)濟新動能的核心內容和運行規(guī)律，不斷完善制度和政策環(huán)境，推動經(jīng)濟新動能不斷發(fā)展壯大，為高質量發(fā)展奠定堅實基礎。

高質量發(fā)展階段需要怎樣的產(chǎn)業(yè)政策

賈根良（中國人民大學經(jīng)濟學院教授）：

我國自改革開放以來，產(chǎn)業(yè)政策在推動經(jīng)濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)轉向高質量發(fā)展階段。在這一階段，產(chǎn)業(yè)政策的作用是否如有些學者認為的那樣已經(jīng)不重要了？我認為依然重要，但產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)生相應的轉變，需要實施一種更為精準和智慧的新產(chǎn)業(yè)政策。

根據(jù)“微笑曲線”，自上世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟全球化和離岸外包的迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)價值鏈分工為特征的新國際分工：發(fā)達國家掌控產(chǎn)業(yè)的價值鏈高端，而發(fā)展中國家則處于價值鏈低端。與上世紀70年代相比，21世紀產(chǎn)業(yè)價值鏈高端與低端之間附加值的差距急劇拉大了。以工業(yè)價值鏈為例，制造和組裝階段屬于價值鏈低端，價值鏈高端屬于制造和組裝之前和之后的階段。在價值鏈分工出現(xiàn)之前，以整個產(chǎn)業(yè)作為政策實施對象的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策也能獲得價值鏈高端的高附加值，這是日本和韓國產(chǎn)業(yè)成功的原因。但在價值鏈分工出現(xiàn)后，這種以產(chǎn)業(yè)部門為政策實施對象的產(chǎn)業(yè)政策不再有效。因此，在全球價值鏈分工的今天，我國以整個產(chǎn)業(yè)作為對象的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策（包括支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策），實際上就變成了支持本土企業(yè)從價值鏈低端參與新國際分工。在這種情況下，由于企業(yè)進入的是附加值越來越低的環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策最終會導致產(chǎn)能過剩的出現(xiàn)。

但不能因此對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的作用一概否定，因為它畢竟為我國建立起了世界上門類最齊全的制造業(yè)基礎，解決了“有沒有”的問題，這就為我們現(xiàn)在解決“好不好”的問題奠定了基礎。習近平總書記指出，高質量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是經(jīng)濟發(fā)展從“有沒有”轉向“好不好”。那么，什么樣的產(chǎn)業(yè)政策才能適應我國高質量發(fā)展階段的需要，從而解決“好不好”的問題呢？顯而易見，高質量發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策或者說新產(chǎn)業(yè)政策，應該以支持高質量經(jīng)濟活動為目標。

首先，新產(chǎn)業(yè)政策扶植和支持的對象應集中在價值鏈高端，再也不能像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣籠統(tǒng)地將產(chǎn)業(yè)作為政策實施的對象，更不能將價值鏈低端作為產(chǎn)業(yè)政策的重點。新產(chǎn)業(yè)政策的實施對象不再是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)部門，而是日益以全球價值鏈的特定活動和生產(chǎn)組織的戰(zhàn)略定位為中心；從“微笑曲線”看，發(fā)展中國家的經(jīng)濟“追趕”就表現(xiàn)為從價值鏈低端向高端的“轉型升級”，這意味著我國過去以產(chǎn)業(yè)為軸心的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策將逐步轉向以“價值鏈”為重點的產(chǎn)業(yè)政策。這是新產(chǎn)業(yè)政策的第一個內涵。

其次，新產(chǎn)業(yè)政策的重點是包括研發(fā)政策在內的創(chuàng)新政策，并以掌握和廣泛推廣自主核心技術為核心，因此比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策更為重視創(chuàng)新，這是“新產(chǎn)業(yè)政策”的第二個內涵。在這方面習近平總書記有很多論述，例如，“抓住了創(chuàng)新，就抓住了牽動經(jīng)濟社會發(fā)展全局的‘牛鼻子”；“只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發(fā)展的主動權”。從“微笑曲線”的三個階段可以看出，制造前階段與新技術、新工藝、研發(fā)、創(chuàng)新有關；而制造階段基本上是以要素投入為主，這是我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策實施的對象；而制造后的階段則主要是由市場導向的企業(yè)和消費者所支配。新產(chǎn)業(yè)政策應該主要集中在制造前的階段，因為在以價值鏈分工為特征的新國際分工時代，對于一國的國際競爭力來說，創(chuàng)新和新技術特別是核心技術是最重要并可能是唯一重要的因素。黨的十九大報告指出，“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力”，當然它也是我國高質量發(fā)展階段的第一驅動力。值得指出的，創(chuàng)新和掌握核心技術離不開創(chuàng)新的商業(yè)化，因此，新產(chǎn)業(yè)政策并非只集中在制造前階段，它同樣可以在制造后階段發(fā)揮重要作用，如通過政府創(chuàng)新采購以及創(chuàng)新商業(yè)化的支持措施加快我國攻克并廣泛采用自主核心技術。

最后，高質量發(fā)展階段仍然要求在價值鏈制造階段實施產(chǎn)業(yè)政策，支持價值鏈制造階段的高質量發(fā)展，并從根本上解決我國環(huán)境和生態(tài)友好發(fā)展的問題，這是新產(chǎn)業(yè)政策的第三個內涵。許多人將價值鏈制造階段籠統(tǒng)地看作是“低質量經(jīng)濟活動，造成這種誤解的重要原因之一，是世界上絕大多數(shù)國家包括我國過去基本上都是依靠要素投入從事制造活動，這種粗放式的制造活動導致了我國在許多傳統(tǒng)工業(yè)上雖然也處在價值鏈高端，但卻因產(chǎn)品的性能不夠好、壽命不夠長而成為低端產(chǎn)品，原因就在于我國制造活動的“三基”（機械基礎件、基礎制造工藝和基礎材料）不過關。為此，新的產(chǎn)業(yè)政策在價值鏈的制造階段可以大有作為，那就是要致力于攻克“三基”難題，推動企業(yè)提高制造工藝水平，協(xié)助企業(yè)改進管理實踐。更重要的，在價值鏈制造階段，政府可以實施環(huán)境和生態(tài)友好發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)政策。習近平總書記指出，“主要依靠資源等要素投入推動經(jīng)濟增長和規(guī)模擴張的粗放型發(fā)展方式是不可持續(xù)的”。老路走不通，新路在哪里？就在科技創(chuàng)新上，就在加快從要素驅動、投資規(guī)模驅動發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅動發(fā)展為主的轉變上。這種新的發(fā)展理念為價值鏈制造階段的新產(chǎn)業(yè)政策提供了理論基礎。

構建高質量發(fā)展導向的產(chǎn)業(yè)政策體系