齊明杰

1949年新中國成立，蔣介石政權(quán)敗退臺灣，海峽兩岸遂進入分治局面。此時，雖然新中國政府已經(jīng)有效控制著中國的絕大部分，但由于冷戰(zhàn)原因及西方陣營對共產(chǎn)黨政權(quán)的敵視和封鎖，新中國獲得的外交承認并不多。偏安臺灣的國民黨當局不僅非法占據(jù)著中國在聯(lián)合國的合法席位，而且還依然得到大多數(shù)國家的“外交”承認。

1971年11月，中華人民共和國代表團首次出席聯(lián)合國大會。前排左一為代表團團長喬冠華。

近70年來，隨著國際形勢和兩岸實力對比的巨大變化，臺灣當局的國際生存環(huán)境也發(fā)生了天翻地覆的變化。這種變化最直接、最顯著的指標即是其“邦交國”數(shù)目的大量減少和國際空間的大幅收縮。

蔣介石時期的“漢賊不兩立”政策及對“一個中國”的堅守

1949年10月1日中華人民共和國成立，蔣介石政權(quán)于當年12月遷至臺灣，也將中國的絕大部分“建交國”都帶到了臺灣。截至1949年底，與臺灣當局存有“邦交國”關(guān)系的國家47個，其中與美國等24國維持“大使級外交關(guān)系”、與阿富汗等17國維持“公使級外交關(guān)系”、與尼加拉瓜等六國維持“領(lǐng)事級非正式外交關(guān)系”。當時聯(lián)合國只有59個會員國，敗退臺灣的國民黨當局的國際影響力不可謂不大。剛剛成立的新中國，正式建交的國家只有10個，主要是蘇聯(lián)等社會主義國家。但是臺當局好景不長，轉(zhuǎn)年即遭遇了第一波“斷交”潮，先后有巴基斯坦、英國、錫蘭、阿富汗、挪威、丹麥、瑞典、瑞士、荷蘭等九國與其“斷交”轉(zhuǎn)而承認新中國政府，臺當局“邦交國”下降至38個，隨后又開始緩慢回升。至1959年底，聯(lián)合國的會員國增加到了82個，正式與新中國建交的國家增至25個，而臺當局的“邦交國”數(shù)緩慢回升至46個。這其中，其通過與日本、西班牙恢復(fù)“大使級”外交關(guān)系，與柬埔寨等八國新建“外交關(guān)系”，新增了10個“邦交國”，但埃及、伊拉克分別與其“斷交”并與中國建交。在其既有的“邦交國”中，與梵蒂岡和巴拿馬、危地馬拉等國升級為“大使級外交關(guān)系”。整個20世紀60年代，臺當局利用東西方冷戰(zhàn)局勢，在亞非廣大新生國家中發(fā)展了較多“邦交國”，在1969年一度達到70個，此時與中國建交的國家數(shù)目為50個。這一時期，臺當局先后與法國、古巴等九國“斷交”，與塞內(nèi)加爾、中非和達荷美（今貝寧）等國家反復(fù)上演“建交”“斷交”“復(fù)交”戲碼。在已“建交”的國家中，與哥倫比亞等11國的關(guān)系得到加強，升級為“大使級外交關(guān)系”?？梢?，在20世紀50～60年代，臺當局的“邦交國”數(shù)目和國際生存空間仍然大幅領(lǐng)先。

自1970年2月起，在“尼克松主義”的推動下，東西方緩和的大幕開始拉開，以中國為代表的第三世界的力量在不斷加強。1971年10月第26屆聯(lián)大會議通過2758號決議，決定恢復(fù)中華人民共和國的一切權(quán)利，承認中華人民共和國政府的代表為中國在聯(lián)合國組織的唯一合法代表，把臺當局代表從聯(lián)合國組織及其所屬一切機構(gòu)中驅(qū)逐。隨之而來的是1972年2月美國總統(tǒng)尼克松訪華，并簽署《中美聯(lián)合公報》（即“上海公報”）。

2018年8月21日，中國國務(wù)委員兼外交部長王毅在北京與薩爾瓦多外長卡斯塔內(nèi)達舉行會談。會談后，兩國外長簽署了《中華人民共和國和薩爾瓦多共和國關(guān)于建立外交關(guān)系的聯(lián)合公報》。

基于上述國際形勢的急劇變化，臺當局遭遇了自己的第二次，同時也是最大的一次“斷交”潮。時間從1970年下半年開始，由加拿大、意大利兩個西方大國領(lǐng)銜。1971年，智利、奧地利、土耳其、比利時、秘魯、黎巴嫩、墨西哥等12國緊隨其后與臺“斷交”。1972年，日本、澳大利亞、新西蘭等13國與臺“斷交”。截至蔣介石去世的1975年底，臺當局“邦交國”只剩下27個。1979年1月1日美國與臺灣當局“斷交”后，臺“邦交國”只剩下22個，各大國及地區(qū)重要國家?guī)缀跖c臺當局都不存在“邦交關(guān)系”。與此形成鮮明對比的是，至1979年底，聯(lián)合國的會員國增至152個，與中國建交的國家數(shù)目為117個。而臺當局則不僅被逐出聯(lián)合國機構(gòu)，還被包括美、日等眾多昔日盟友背棄。

值得肯定的是，蔣介石執(zhí)掌的臺當局雖然遭遇了如此巨大的“外交”挫敗，但他始終奉行“一個中國”政策。在蔣介石的心目中，中國是包括大陸和臺灣在內(nèi)的中國，臺灣只是“中華民國”的一個省，這反映到“外交”領(lǐng)域即是“漢賊不兩立”政策。正是這一信念，使得蔣介石領(lǐng)導(dǎo)下的臺灣當局在當一些國家與中國建交時，即主動宣布“斷交”，拒絕在國際上搞“雙重承認”和“雙重代表權(quán)”。

蔣經(jīng)國時期的“多方位外交”政策

1978年5月，蔣經(jīng)國擔(dān)任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。此時臺當局的“邦交國”除沙特、韓國和南非外，其余均為非洲、中南美洲、加勒比海和南太平洋地區(qū)的小國、島國。面對如此嚴峻的“外交”環(huán)境，蔣經(jīng)國治下的臺當局提出“多方位外交”原則。

首先，爭取與“無邦交國”或新獨立國家建立“邦交關(guān)系”。臺當局先后與圖瓦盧、瑙魯、圣文森特和格林納丁斯、所羅門群島等國建立或恢復(fù)“大使級、領(lǐng)事級外交關(guān)系”。但蔣經(jīng)國當局在開辟新“外交關(guān)系”的同時，也遭遇了哥倫比亞、科特迪瓦等六國的“斷交”。截至1987年蔣經(jīng)國去世前夕，臺當局的“邦交國”為23個，同一時期與中國正式建交的國家達128個。

其次，在與“無邦交國”互設(shè)代表處上加大力度。臺當局一方面在“無邦交國家”廣泛設(shè)立代表處，至1989年，臺當局已經(jīng)在42個“無邦交關(guān)系的國家”設(shè)立了64個辦事處或代表處，并與120個國家維持實質(zhì)上的經(jīng)濟、文化、科技等方面聯(lián)系;另一方面積極爭取“無邦交關(guān)系的國家”在臺灣設(shè)立代表處。1982年，“無邦交國家”在臺灣設(shè)立官方或半官方機構(gòu)22家，其中包括美國的“在臺協(xié)會”、日本的“交流協(xié)會”。同時，還推動臺灣駐外機構(gòu)更名，使其顯得更正式、更官方，也更能維護駐外機構(gòu)和人員的權(quán)益。比如，駐馬來西亞辦事處由原來的“遠東貿(mào)易旅游中心”更名為“臺北經(jīng)濟文化中心”等。

再次，深化美臺“非官方”實質(zhì)性關(guān)系。在1979年1月中美簽署《建交公報》不久，1979年初美國頒布“與臺灣關(guān)系法”，授權(quán)繼續(xù)維持美國人民與臺灣人民間的商務(wù)、文化及其他各種關(guān)系。他們在政治上拉攏美國保守派，積極爭取美國各階層的友誼，積極開展“政府性”采購，從經(jīng)濟上平衡臺美貿(mào)易，通過軍購在安全上依賴美國。通過不懈努力，臺美關(guān)系在穩(wěn)定中獲得不斷發(fā)展。特別是在里根總統(tǒng)時期，臺灣當局甚至可假白宮顧問之手，將自己的意見直接送達里根。

綜上，如果說被逐出聯(lián)合國之前，臺灣當局更加注重“外交承認”這個“面子”的話，在被逐出聯(lián)合國之后，尤其是進入20世紀80年代以后，則更加注重對外交往的“里子”。在堅持“一個中國”和“漢賊不兩立”原則的前提下，更加注重采取靈活彈性務(wù)實的“外交政策”。

李登輝、陳水扁時期的“務(wù)實外交”“金援外交”及對“一個中國”原則的背離

首先，積極推動“建交”“復(fù)交”活動。1988年李登輝當政后，推行一條對抗大陸、分裂國家的路線，直至1999年提出“兩國論”，使得兩岸關(guān)系嚴重惡化。李登輝推行“務(wù)實外交”和“銀彈外交”政策，于1988年10月設(shè)立“海外經(jīng)濟合作發(fā)展基金”，主要目的是在欠發(fā)達國家中尋求“雙重承認”。其中最典型的是1989年其與格林納達、伯利茲“建交”時，這兩國均與中國存有正式外交關(guān)系（中國及時終止了與這兩國的外交關(guān)系，粉碎了李登輝當局搞“雙重承認”的伎倆）。同樣是在臺當局強大的“經(jīng)援外交”攻勢和利誘下，從1989年開始直至整個20世紀90年代，臺當局與尼加拉瓜、利比里亞、布基納法索、岡比亞、塞內(nèi)加爾、乍得等國家頻繁上演恢復(fù)“邦交關(guān)系”的戲碼，其中乍得、布基納法索、利比里亞、萊索托、尼日爾等國家為再一次“恢復(fù)邦交”，而塞納加爾已經(jīng)是第三次“恢復(fù)邦交”，中非共和國更是三次“復(fù)交”、三次“斷交”。20世紀90年代中期，臺當局曾一度使“邦交國”維持在30個，中國的建交國幾乎每年都會被臺當局挖去1?2個。

其次，謀求重返聯(lián)合國或積極參與國際組織。在重返聯(lián)合國方面，臺灣當局以重金援助中南美洲一些“邦交國”，換取他們在聯(lián)合國每年為臺當局提案表達訴求。到1995年，在聯(lián)合國提案的價碼已經(jīng)漲至10億美元。這也讓一些臺當局的“邦交國”嘗到了甜頭。在參與其他國際組織方面，臺當局不再堅持以“中華民國”為唯一的會籍名稱，而更多地代之以“中華臺北”或“臺澎金馬獨立關(guān)稅區(qū)”等。截至1998年，臺當局以“中華臺北”名義參與的國際組織會籍為11個，在64個“無邦交”國家設(shè)立96個辦事處，有42個國家在臺灣設(shè)立了46個民間辦事處。

再次，陳水扁當局的“烽火外交”和“迷航外交”。陳水扁2000年上臺后，在追求“臺獨”方面相比李登輝有過之而無不及。陳水扁當局推行“外交”為“臺獨”服務(wù)的理念，把對外關(guān)系置于兩岸關(guān)系之上，推動“為臺灣正名”，大搞“去中國化”，推動臺灣加入只有主權(quán)國家才能加入的國際組織，同大陸爭奪“邦交國”，在“邦交國”建立“邦交預(yù)警”和“搶救邦交”機制。陳水扁當局的這些“臺獨”言論和做法導(dǎo)致了兩岸關(guān)系的高度緊張，也招致大陸的全面反擊。2006年5月，陳水扁在出訪巴拉圭的途中一度因為相關(guān)國家接連拒絕其過境加油而遭遇“迷航外交”“流竄外交”的可恥局面，最終輾轉(zhuǎn)37小時才抵達巴拉圭。這期間，臺灣雖新增了三個“邦交國”，卻“斷交”了10個。至2008年陳水扁卸任前，臺當局的“邦交國”只剩下了23個。

馬英九時期的“兩岸休兵”及其“國際空間”的實質(zhì)性拓展

首先，“邦交國”基本維持穩(wěn)定。2008年5月，國民黨人馬英九就任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。在兩岸關(guān)系上，馬英九堅持“九二共識”，認同兩岸同屬一個中國。在對外交往中采取“活路外交”，主張兩岸間進行“外交休兵”，不再互挖墻腳，不追求雙重承認，也不追求“兩個中國”;同時推行“積極外交”政策，集中資源加強與“邦交國”關(guān)系，提升與區(qū)域重要國家的交往層級。大陸雖對馬英九“不統(tǒng)、不獨、不武”政策和“一中各表”的主張始終持保留意見，但是對其旗幟鮮明地認同一個中國、主張同大陸積極發(fā)展關(guān)系則表示贊賞，對其提出的“外交休兵”予以事實上的配合。馬英九主政八年間，臺當局的“邦交國”中僅有岡比亞于2013年單方面宣布斷交，從而使得“邦交國”數(shù)目從23個減少至22個，可謂“邦交國”關(guān)系最為穩(wěn)定的時期。即使是岡比亞單方面與臺“斷交”，中國政府也并未急于與其復(fù)交。

其次，對國際事務(wù)的參與取得新突破。在大陸的默許或協(xié)助下，馬英九當局的國際參與度也達到了前所未有的高度。在“奧運模式”“亞洲開發(fā)銀行模式”“亞太經(jīng)合組織模式”“世界貿(mào)易組織模式”以外，兩岸還通過務(wù)實協(xié)商，合理解決了臺灣參與世界衛(wèi)生組織等國際組織問題。2009年5月，臺灣以“中華臺北”身份成為世界衛(wèi)生組織的觀察員。這也是1971年臺當局被驅(qū)逐出聯(lián)合國之后，首次重返聯(lián)合國系統(tǒng)。2013年9月，臺灣以“中華臺北民航局”名義，以理事會主席客人身份列席第38屆國際民航大會。

再次，與各大國的實質(zhì)性“外交”關(guān)系得到深化。與美國關(guān)系方面，臺當局持續(xù)購買防御性武器，與美簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，深化與美國的共同利益。同日本簽訂“東海協(xié)定”。截至2016年馬英九卸任前，臺當局除在22個“邦交國”中設(shè)有22個駐外“大使館”和兩個“領(lǐng)事館”以外，在“非邦交國”中則設(shè)有56個駐外代表處、34個駐外國城市辦事處，駐國際組織代表處和代表團各一個，總計駐外機構(gòu)達116個。其中在美國，除在華盛頓設(shè)有代表處之外，還在洛杉磯等12地設(shè)有辦事處。在日本，除設(shè)有駐東京代表處，還在福岡等地設(shè)立了五個辦事處。

當前蔡英文當局拒不承認“九二共識”導(dǎo)致臺灣國際空間不斷變小

2016年1月臺灣第三次發(fā)生政黨輪替，民進黨領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文上臺。她拒不承認“九二共識”政治基礎(chǔ)，拒不認同兩岸同屬一個中國的核心內(nèi)涵，在臺灣島內(nèi)變著花樣推行“法理臺獨”“文化臺獨”和“柔性臺獨”，在國際上企圖聯(lián)合美日對抗大陸。在理念上，蔡英文將馬英九時期“將兩岸關(guān)系置于臺灣對外關(guān)系之上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩⑴_灣對外關(guān)系置于兩岸關(guān)系之上”，企圖“由世界走向中國”。在路線上，將馬英九時期的“活路外交”變?yōu)椤叭嵝浴_獨外交”。在政策上，將“倚美聯(lián)日抗大陸”作為其對外政策的主軸，同時積極謀求加入國際政府間及非政府組織。但蔡英文的這一系列做法所帶來的后果是其“邦交國”的大量減少和國際空間的大幅收縮。

首先，“邦交國”數(shù)量大幅減少。蔡英文2016年6月24日赴中南美洲“邦交國”訪問，提出“踏實外交”概念，希望透過分享、學(xué)習(xí)與合作，尋求實質(zhì)的互惠關(guān)系。但如果說馬英九期間，大陸為維護兩岸和平發(fā)展的積極氛圍而多次拒絕臺當局“邦交國”的話，在蔡英文當局拒不承認“九二共識”及一個中國核心內(nèi)涵的當下，則已經(jīng)沒必要再展示善意。自2016年12月以來，先后有圣多美和普林西比、巴拿馬、多米尼加、布基納法索和薩爾瓦多與臺當局“斷交”轉(zhuǎn)而與中國建交。當前，臺當局的所謂“邦交國”已經(jīng)下降至歷史最低位的17個，蔡英文也因此成為丟失“邦交國”最快的臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人?？梢灶A(yù)期，隨著中國在國際和地區(qū)事務(wù)中的影響力不斷提升，特別是“中非合作論壇”“中國—加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇”“一帶一路”等區(qū)域合作機制已逐漸對相關(guān)地區(qū)國家產(chǎn)生了巨大吸引力，臺當局在這些地區(qū)的所謂“邦交國”繼續(xù)減少將是不爭的事實，甚至蔡英文辦公室發(fā)言人黃重諺也承認臺當局存在“零邦交”的可能。

其次，駐外代表機構(gòu)處境艱難。除“邦交國”之外，臺灣116個駐外機構(gòu)也面臨一系列挑戰(zhàn)。從2017年年初開始，先后有尼日利亞、越南、印尼等國要求臺當局代表處搬遷或降級。其中，尼日利亞政府以近乎羞辱的方式強制要求臺當局駐尼代表處“中華民國商務(wù)代表團”更名、摘牌、遷址、削權(quán)、減人，從而使其機構(gòu)降格、萎縮。還有多個臺當局“非邦交國”提出要更改臺當局駐當?shù)卮硖幟Q，去掉“中華民國”或“臺灣”字樣，有的甚至直接被裁撤。若下一步有更多的駐外代表機構(gòu)被強令降格甚至裁撤的話，則臺當局的所謂“對外關(guān)系”將加速崩盤。

再次，“國際參與”難以為繼。對于臺灣參與國際組織活動問題，首先有聯(lián)合國2758號決議，強調(diào)中華人民共和國政府的代表為中國在聯(lián)合國組織的唯一合法代表。臺當局要想?yún)⑴c政府間國際組織，必須要和大陸達成一致或者默契，在不造成“兩個中國”“一中一臺”的前提下予以適當安排。馬英九時期臺灣參與世界衛(wèi)生大會、國際民航大會無不是采取此種方式。這種安排可謂是在馬英九當局認同兩岸同屬一個中國前提下對臺灣展現(xiàn)出的巨大善意，也已經(jīng)達到了大陸所能做的極限。在當前蔡英文當局拒不承認“九二共識”，拒不接受“兩岸同屬一個中國”，且處心積慮搞柔性“臺獨”、冷對大陸的情況下，人們看不到臺當局參與國際政府間會議的出路在哪里。蔡英文當局前任“外交部長”李大為2016年底在答復(fù)臺“監(jiān)察院”詢問有關(guān)臺當局參與國際組織所面臨的困難及因應(yīng)作為時坦言，受聯(lián)合國大會2758號決議及大陸堅持一中原則影響，除WTO、APEC外，要參與其他國際組織，除非獲得北京允許，否則有相當?shù)睦щy。

縱觀兩岸的情況，臺灣的“邦交國”越來越少，這是兩岸實力對比發(fā)展變化的結(jié)果，也是國際形勢發(fā)展變化的結(jié)果。盡管“臺獨”勢力處心積慮，但他們沒有能力也沒有實力分裂祖國。在當前蔡英文當局拒不承認“九二共識”和“一個中國”原則的情況下，臺當局所謂“國際空間”的日益萎縮將會繼續(xù)。

（作者為中央黨校2016級博士研究生、中國人權(quán)研究會研究員）