葉強(qiáng)

8月31日，英國(guó)皇家海軍“海神之子”號(hào)船塢登陸艦由日本駛往越南途中，未經(jīng)中國(guó)政府允許，擅自進(jìn)入中國(guó)西沙群島領(lǐng)海。中國(guó)海軍依法對(duì)英艦實(shí)施查證識(shí)別，并予以警告驅(qū)離。

中國(guó)國(guó)防部和外交部指出：“西沙群島是中國(guó)固有領(lǐng)土”;“英方派軍艦擅自進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海挑釁，違反中國(guó)法律及相關(guān)國(guó)際法，侵犯中國(guó)主權(quán)，損害中國(guó)安全利益，極易引發(fā)?？找馔馐录?，中方對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)，向英方提出嚴(yán)正交涉”。英國(guó)軍方則表示，英艦是在“完全遵守國(guó)際法與國(guó)際規(guī)范”的情況下行使“自由航行權(quán)”。

就在英艦進(jìn)入中國(guó)西沙群島領(lǐng)海的同日，美國(guó)海軍“里根”號(hào)航母戰(zhàn)斗群和日本海上自衛(wèi)隊(duì)在南海海域舉行了聯(lián)合演習(xí)。有分析認(rèn)為，英國(guó)此舉是有意為之，旨在配合美在南海開(kāi)展所謂“航行自由行動(dòng)”，表明英美共同立場(chǎng)。不過(guò)，除立場(chǎng)宣示外，英艦此番擅闖西沙領(lǐng)?；蚓吒顟?zhàn)略意圖。

醞釀已久的介入行動(dòng)

2018年4月22日，英國(guó)皇家海軍“海神之子”號(hào)登陸艦抵達(dá)雅加達(dá)港開(kāi)始對(duì)印度尼西亞進(jìn)行訪問(wèn)。四個(gè)多月后的8月31日，正是這艘軍艦闖入中國(guó)西沙群島領(lǐng)海。

表面上看，英艦此次行動(dòng)是此前美國(guó)海軍在這一海域開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”的翻版。根據(jù)《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第3條，中國(guó)政府以“直線基線”劃定西沙群島領(lǐng)?；€;該法第6條同時(shí)規(guī)定，外國(guó)軍艦進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海須經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)。英方認(rèn)為其軍艦并未進(jìn)入西沙群島單個(gè)島礁12海里范圍內(nèi)，但中方指出其已進(jìn)入以直線基線劃設(shè)的整個(gè)西沙群島領(lǐng)海范圍。中英雙方對(duì)以直線基線劃設(shè)大陸國(guó)家遠(yuǎn)洋群島領(lǐng)?；€的合法性問(wèn)題存在不同主張，對(duì)外國(guó)軍艦進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海的管制措施亦存分歧。然而，兩國(guó)在部分海洋法規(guī)則解釋和適用方面的分歧早已存在，英方在這個(gè)時(shí)候走上前臺(tái)配合美國(guó)挑戰(zhàn)中國(guó)南海主權(quán)和管轄權(quán)，顯然并非僅是因?yàn)閲?guó)際法立場(chǎng)分歧。

實(shí)際上，英國(guó)所秉持的現(xiàn)實(shí)主義外交傳統(tǒng)決定了其對(duì)外決策絕非心血來(lái)潮之舉，也不會(huì)僅停留在理念和政策宣示層面。盡管英國(guó)在亞太地區(qū)的角色并未引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，但近年其介入亞太事務(wù)的決心和行動(dòng)明顯上升。

2014年發(fā)布的《英國(guó)國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，英國(guó)在亞太地區(qū)有著“重要政治和經(jīng)濟(jì)利益”，而這其中，亞太海域航道安全和暢通更具特殊重要的意義。2015年1月，英日兩國(guó)首次建立“2+2”外交和防務(wù)磋商機(jī)制。同年，英國(guó)議會(huì)將“東亞與東南亞地區(qū)的潛在沖突”與“英俄關(guān)系”“英國(guó)的歐盟成員身份”并列為外交核心議題。

綜合各種官方文件和國(guó)會(huì)聽(tīng)證的論述，英國(guó)將其在本地區(qū)的政策歸納為三點(diǎn)：第一，對(duì)主權(quán)爭(zhēng)議不持立場(chǎng);第二，英國(guó)是亞太安全的利益攸關(guān)方;第三，依據(jù)1971年《五國(guó)聯(lián)防協(xié)議》（FPDA，五國(guó)為英國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭）在安全領(lǐng)域全力支持本地區(qū)的盟友和伙伴。

2016年7月12日，也就是在菲律賓提交的“南海仲裁案”裁決公布的當(dāng)天，英國(guó)下議院發(fā)布題為“南海爭(zhēng)端”的報(bào)告，將英國(guó)的立場(chǎng)界定為“在領(lǐng)土歸屬和海域劃界問(wèn)題上不持立場(chǎng)的同時(shí)，堅(jiān)定維護(hù)包括在任何沿岸國(guó)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)在內(nèi)的自由航行的權(quán)利”。報(bào)告再次提及英國(guó)在《五國(guó)聯(lián)防協(xié)議》中的責(zé)任，即“共同應(yīng)對(duì)外部威脅”。同年10月，英軍赴日舉行首次聯(lián)合訓(xùn)練，之后又參加了美韓聯(lián)合軍演，成為首個(gè)參加朝鮮半島軍演的歐洲國(guó)家。

繼東北亞事務(wù)后，去年起英國(guó)將關(guān)注重點(diǎn)投向南海。2017年7月，時(shí)任國(guó)防大臣法倫宣布英國(guó)將向南海地區(qū)派遣航母進(jìn)行巡航;今年2月，國(guó)防大臣威廉森訪澳時(shí)提議兩國(guó)在南海開(kāi)展聯(lián)合巡航;6月，威廉森在新加坡參加香格里拉對(duì)話期間宣稱，英國(guó)將派軍艦在南海與法國(guó)進(jìn)行聯(lián)合巡航;7月，威廉森在與澳防長(zhǎng)會(huì)談時(shí)再次表示英國(guó)將派遣航母到南海與澳海軍開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。據(jù)最新報(bào)道，英國(guó)還計(jì)劃派遣軍艦長(zhǎng)期部署在新加坡，以實(shí)現(xiàn)在南海的常態(tài)化軍事存在。

英國(guó)的“印太”？

英國(guó)高調(diào)介入亞太事務(wù)，與其“脫歐”啟動(dòng)后對(duì)外政策調(diào)整存在直接關(guān)聯(lián)。

自20世紀(jì)上半葉英國(guó)的全球殖民體系逐漸瓦解后，英國(guó)對(duì)外關(guān)系的優(yōu)先方向是美國(guó)、歐洲以及英聯(lián)邦成員國(guó)。亞太并非英國(guó)外交和防務(wù)政策的重點(diǎn)區(qū)域。然而近年來(lái)，英國(guó)意識(shí)到亞太新興市場(chǎng)國(guó)家將成為英國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。特別是2016年公投“脫歐”后，英國(guó)與歐盟的關(guān)系面臨諸多不確定性，英國(guó)甚至面臨在國(guó)際事務(wù)中被歐盟國(guó)家集體“拆臺(tái)”的被動(dòng)局面。因此，英國(guó)希望在歐洲以外的地區(qū)著力，重塑世界大國(guó)形象，重振對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)的影響力。基于這一目標(biāo)，英國(guó)政府提出“全球不列顛（Global Britain）”的概念，并將北美（主要是美國(guó)）、歐洲及周邊地區(qū)、以及“印太”地區(qū)作為未來(lái)英國(guó)對(duì)外關(guān)系發(fā)展的三大核心方向。

2017年以來(lái)，英國(guó)頻繁使用“印太地區(qū)”的概念來(lái)取代“亞太地區(qū)”的表述。這或許與美國(guó)提出“印太戰(zhàn)略”有關(guān)。但是，英國(guó)關(guān)注“印太”有著特殊傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)考量。

首先，地緣政治是英國(guó)對(duì)外政策的傳統(tǒng)因素?！坝√钡貐^(qū)在全球的地緣戰(zhàn)略地位日趨重要，政治格局也愈發(fā)復(fù)雜。英國(guó)在該地區(qū)提前布局有利于爭(zhēng)取戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。其次，歷史上，英國(guó)曾長(zhǎng)期在印太地區(qū)拓殖，熟悉本地區(qū)風(fēng)土人情，與地區(qū)國(guó)家的交往向來(lái)緊密，其政策的推行也容易得到相關(guān)國(guó)家配合。例如，新加坡、馬來(lái)西亞、印度、新加坡、澳大利亞、新西蘭等國(guó)在歷史上均曾為英國(guó)殖民地，有些仍為英聯(lián)邦成員，在政治、經(jīng)濟(jì)和文化上與英國(guó)存在密切聯(lián)系。同時(shí)，這些國(guó)家處于馬六甲海峽、龍目海峽和安達(dá)曼海等重要國(guó)際航道要沖，能將為英國(guó)的戰(zhàn)略部署提供諸多便利。因此，這些國(guó)家也必將成為英國(guó)版“印太戰(zhàn)略”的主要抓手。而激活作為冷戰(zhàn)產(chǎn)物的《五國(guó)聯(lián)防協(xié)議》，提升同馬來(lái)西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭的防務(wù)關(guān)系，是落實(shí)英國(guó)版“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這種戰(zhàn)略意圖也反映在2018年英國(guó)《國(guó)家安全能力回顧》中，它重申，英國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略重心將由本土轉(zhuǎn)向全球重點(diǎn)地區(qū)，以保護(hù)并促進(jìn)英國(guó)在世界范圍的戰(zhàn)略利益和經(jīng)濟(jì)利益。

心有余而力不足

不過(guò)，英國(guó)布局“印太”的戰(zhàn)略意圖能夠在多大程度及多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)付諸實(shí)現(xiàn)仍然需要打個(gè)問(wèn)號(hào)。雖然英國(guó)當(dāng)前做出了介入亞太地區(qū)事務(wù)的積極姿態(tài)，但捉襟見(jiàn)肘的財(cái)力和軍力使其難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)野心。另外，英國(guó)在安全領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急仍然集中在應(yīng)對(duì)崛起的俄羅斯軍事力量、西亞和北非局勢(shì)以及恐怖主義威脅。盡管如此，對(duì)于英國(guó)在印太地區(qū)逐漸增強(qiáng)的影響力，以及由此導(dǎo)致的域外國(guó)家介入本地區(qū)事務(wù)從而對(duì)既有地區(qū)安全架構(gòu)和安全環(huán)境造成潛在負(fù)面影響，我們?nèi)圆荒艿粢暂p心。

一段時(shí)間以來(lái)，在中國(guó)和東盟國(guó)家的共同努力下，南海局勢(shì)趨穩(wěn)向好。然而此次英艦擅闖西沙事件再次表明，南海局勢(shì)存在著新一輪國(guó)際化和軍事化的風(fēng)險(xiǎn)。2018年新加坡香格里拉對(duì)話會(huì)上，美、英、法、德、澳、日等國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)和防務(wù)高官異口同聲高唱“基于規(guī)則的地區(qū)秩序”調(diào)門，對(duì)中國(guó)的海上行為明里暗里進(jìn)行指責(zé)。同樣值得注意的是，7月中旬至9月初，法國(guó)空軍一支遠(yuǎn)程航空編隊(duì)也訪問(wèn)“印太”多國(guó)。未來(lái)，日、澳、印等印太地區(qū)國(guó)家與美、英、法等國(guó)各取所需、共同攪動(dòng)南海和平穩(wěn)定大局、驅(qū)動(dòng)南海形勢(shì)再度升溫的綜合性風(fēng)險(xiǎn)已在浮現(xiàn)。

（作者為中國(guó)南海研究院助理研究員、英國(guó)中央蘭開(kāi)夏大學(xué)國(guó)際法與比較法研究所研究助理）