楊曉世

（272000 濟(jì)寧市法律援助中心 山東 濟(jì)寧）

一、前言

根據(jù)最高人民法院、司法部《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)辦法》）規(guī)定，以及省司法廳的部署,確定濟(jì)寧市作為刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的省內(nèi)試點(diǎn)單位。為了在理論和行動(dòng)上進(jìn)行準(zhǔn)備，在開展這項(xiàng)工作之前，對(duì)審判階段律師辯護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，找出難點(diǎn)和不利因素，以期在推行之初就能在數(shù)據(jù)的支持下對(duì)各縣市區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)并利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷改進(jìn)。本文試圖通過實(shí)證研究的方法對(duì)濟(jì)寧市目前刑事案件審判階段律師辯護(hù)情況進(jìn)行分析、討論。希望能對(duì)今后開展此項(xiàng)工作有所裨益。

二、濟(jì)寧市刑事案件審判階段律師辯護(hù)情況的現(xiàn)狀分析

刑事案件審判階段律師辯護(hù)全覆蓋(以下簡稱全覆蓋）確定在濟(jì)寧試點(diǎn)后，市法律援助中心組織專門人員趕赴這項(xiàng)工作開展比較早的省市進(jìn)行了參觀學(xué)習(xí)，又將全覆蓋工作作為調(diào)研重點(diǎn)，先后赴汶上縣、鄒城市、嘉祥縣、魚臺(tái)縣進(jìn)行了專題調(diào)研，并以聯(lián)席會(huì)議、電話聯(lián)系等方式與法院的同志進(jìn)行了溝通與交流。下面，依據(jù)2017年度濟(jì)寧市刑事案件審判階段律師辯護(hù)情況做圖表分析。詳見表一。

目前，刑事案件審判階段律師出庭率并不高。被告人及被告人親屬委托辯護(hù)的案件加上人民法院通知辯護(hù)的案件以及被告人及被告人親屬申請法律援助獲批的案件與全部審判階段刑事案件相比，占比不高，這其中原因有多方面。主要?dú)w結(jié)為以下幾點(diǎn)：①頂層設(shè)計(jì)對(duì)法律援助制度的定位存在誤區(qū)；②法律援助介入途徑不暢。辦案機(jī)關(guān)未切實(shí)履行告知和轉(zhuǎn)交義務(wù)，在全覆蓋之前，辦案機(jī)關(guān)對(duì)于告知被告人有權(quán)申請法律援助不積極，對(duì)于轉(zhuǎn)交被告人的法律援助申請更是認(rèn)為是自己給自己找麻煩。2017年度濟(jì)寧市全市刑事轉(zhuǎn)交申請類案件數(shù)80件（含公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院）只占全部刑事案件數(shù)891件的不到十分之一,占全部申請類刑事案件數(shù)492件的六分之一①?？词厮鳛榱b押場所也并沒有將全部法律援助需求轉(zhuǎn)遞給法律援助工作站，只對(duì)那些表示認(rèn)罪遵守監(jiān)舍紀(jì)律的罪犯提出的法律援助申請予以轉(zhuǎn)交，甚至將法律援助當(dāng)成一種遵守監(jiān)規(guī)的獎(jiǎng)勵(lì)。被告人絕大部分已經(jīng)喪失人身自由，在當(dāng)?shù)貨]有親屬的被告人，無法代為申請法律援助；③被告人及其親屬對(duì)法律援助普遍不信任，認(rèn)為不收費(fèi)的辯護(hù)不起作用；④被告人及其親屬獲得法律援助的途徑不暢；⑤刑事訴訟法以及法律援助條例對(duì)于獲得法律援助的條件設(shè)定的過高；⑥刑事案件可以獲得法律援助知曉率尚不是很高。

三、濟(jì)寧市開展全覆蓋的有利條件與存在的困難

據(jù)悉，省政法委主要領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)就在山東省范圍內(nèi)開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋做了重要批示，市司法局將與市中級(jí)人民法院就全覆蓋聯(lián)合行文，要求全市法院遵照執(zhí)行，這就解決了法律依據(jù)和政策依據(jù)的問題。截至2018年4月止全市共有執(zhí)業(yè)律師1156名，律師資源相對(duì)豐富，特別是執(zhí)業(yè)三年以上并具有刑事辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)的律師占比較大，許多律師特別是常年從事刑辯業(yè)務(wù)的律師主動(dòng)與市法律援助中心聯(lián)系要求入選全覆蓋首批律師庫。這對(duì)于目前開展全覆蓋工作非常有利。但是，在看到有利條件的同時(shí)，我們也存在著無法回避的困難。

（一）法律援助經(jīng)費(fèi)保障不夠

如果真正做到全覆蓋，就目前調(diào)研的情況來看，全市將增加刑事案件至少3393件，按照每件案件發(fā)放最低1000元補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，全市財(cái)政至少要增加3393000元的投入，其中市級(jí)財(cái)政至少要增加819100元的財(cái)政投入。就目前各縣市區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)投入情況來看，單獨(dú)爭取難度很大。如果省司法廳、省高院能聯(lián)合省財(cái)政廳下文要求各地市及縣級(jí)財(cái)政下?lián)軐ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)保障全覆蓋則難度降低很多。加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障是重中之重，否則巧婦難為無米之炊。

表一

（二）律師資源分布不均勻

濟(jì)寧市全市1156名律師其中約有755名集中在濟(jì)寧市駐地的任城區(qū)（市直409多、任城區(qū)346）執(zhí)業(yè)，77名律師集中在經(jīng)濟(jì)總量排名第二的兗州區(qū)執(zhí)業(yè)，76名律師在經(jīng)濟(jì)總量排名第一的鄒城市執(zhí)業(yè)，兩區(qū)一市的律師占到了全市律師的近一半。然而有的縣,例如嘉祥縣全縣只有12名執(zhí)業(yè)律師，但是該縣下一步需要承擔(dān)的援助案件平均每名律師至少要達(dá)到28件。這就為承辦刑事法律援助案件帶來比較大的困難。詳見表二。

按照上述比率初步測算,全市在案件數(shù)及被告人數(shù)保持與2017年度持平的情況下，最低需要新增法律援助辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)3393090元，其中濟(jì)寧市級(jí)財(cái)政需要至少增加819100元的法律援助辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。

四、濟(jì)寧市開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的思考

開展全覆蓋之后法律援助機(jī)構(gòu)的工作模式要隨之發(fā)生改變。如何既要擴(kuò)大刑事法律援助的覆蓋面，又要保證辦案質(zhì)量和辦案效率，在推行全覆蓋之初,就要全面考慮和把控，設(shè)計(jì)好措施與制度。

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，建立刑辯律師準(zhǔn)入和退出機(jī)制

無論是擴(kuò)大辦案數(shù)量還是提高辦案質(zhì)量，最終都是落在具體的律師身上，只有打造過硬的刑事辯護(hù)律師隊(duì)伍全覆蓋才有保障。首先，刑事辯護(hù)不應(yīng)淪為年輕律師“試手”的途徑，應(yīng)該從執(zhí)業(yè)年限、刑事辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)等方面確立標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立刑事辯護(hù)律師名冊，由法律援助機(jī)構(gòu)隨機(jī)選取，為當(dāng)事人提供有效的法律服務(wù)。濟(jì)寧市法律援助中心擬建立刑事辯護(hù)全覆蓋律師名冊，參照《試點(diǎn)意見》遴選50名執(zhí)業(yè)三年以上、具有刑事辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)、熱心公益的律師組建立刑事辯護(hù)全覆蓋律師名冊，并制定相應(yīng)的指派機(jī)制和文件傳送機(jī)制，確保法院——法律援助中心——刑辯律師之間指定、指派、承辦審判階段刑事案件的渠道高效暢通，以及保障律師的閱卷和會(huì)見。其次，我們要給入冊的律師不斷提供免費(fèi)的刑辯專業(yè)培訓(xùn)，以切實(shí)提升業(yè)務(wù)水平。三是逐步摸索刑事援助律師退出機(jī)制，讓不合格、不盡職、不履行承諾的援助律師退出隊(duì)伍。

（二）完善辦案流程和監(jiān)督機(jī)制，保障辦案質(zhì)量

由于刑事案件在縣域內(nèi)與律師數(shù)量相比數(shù)額相對(duì)較多，而縣域內(nèi)具有承辦刑事案件特別是復(fù)雜刑事案件的律師更少，為保證辦案質(zhì)量，對(duì)于適用普通程序的案件、適用速裁程序的案件、認(rèn)罪認(rèn)罰案件應(yīng)指派不同資歷水平的律師承辦。對(duì)于可能判處無期徒刑、死刑的案件、涉及未成年人的案件、申訴案件等案件承辦人員資質(zhì)條件更要從嚴(yán)把握,必要時(shí)建立無期徒刑、死刑案件刑辯律師名冊、未成年人案件刑辯律師名冊等分冊。縣域內(nèi)律師不足的，由市法律援助中心建立全市刑辯律師名冊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市刑辯律師資源，由市直律師事務(wù)所以及律師資源豐富的縣區(qū)所屬律師事務(wù)所調(diào)配律師承辦本轄區(qū)外的案件。所產(chǎn)生的費(fèi)用由案件所在縣（市、區(qū)）承擔(dān)。同時(shí)法律援助中心在以往采取的案件旁聽、回訪、征詢意見及案件質(zhì)量評(píng)估等質(zhì)量監(jiān)督工作基礎(chǔ)上要探索新的監(jiān)督機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

表二

（三）修訂案件補(bǔ)貼和評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)律師積極性

首先，現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，與兄弟省市相比甚至不如經(jīng)濟(jì)排名在后的省市。濟(jì)寧市的現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是兩年前制定的，而且當(dāng)時(shí)制定的標(biāo)準(zhǔn)就低于山東省的每件1890至5040元的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)增長機(jī)制沒有落實(shí),補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行動(dòng)態(tài)增長。為了進(jìn)一步激勵(lì)律師積極參與全覆蓋試點(diǎn)工作，提高律師辦案積極性，持續(xù)提高律師辦案質(zhì)量，人民法院和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門增加經(jīng)費(fèi)，把開展全覆蓋工作的經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，保證審判階段刑事案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于山東省省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)。

其次，現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要完善。對(duì)于刑事案件的補(bǔ)貼發(fā)放分為兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是合格卷，二是優(yōu)秀卷，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同，優(yōu)秀卷占比不高，基本都是按照合格卷標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放辦案補(bǔ)貼。在不區(qū)分案件質(zhì)量的情況下，這些案件顯然工作量不同，案件的基礎(chǔ)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所差異，需要制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分，否則會(huì)造成苦樂不均，勢必挫傷律師的積極性。

最后，修訂案件評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，加大案件辯護(hù)效果的分?jǐn)?shù)。

（四）將刑事申訴案件納入刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋

在與濟(jì)寧市中級(jí)人民法院審判監(jiān)督庭進(jìn)行座談時(shí)，該庭希望將申訴案件納入全覆蓋范圍，省高院已將濟(jì)寧中院列為刑事申訴案件律師代理試點(diǎn)單位。濟(jì)寧市法律援助中心已經(jīng)初步同意納入。刑事申訴案件將成為刑事案件新的增長點(diǎn)。

（五）理順與值班律師制度的關(guān)系

目前，值班律師的地位不清楚，缺乏配套規(guī)定，希望立法機(jī)關(guān)盡快對(duì)值班律師制度給予一個(gè)準(zhǔn)確的定位。在此之前，筆者傾向認(rèn)為，值班律師因?yàn)椴幌碛虚喚頇?quán)，所起到的作用受限制，只能算作準(zhǔn)辯護(hù)人，具有一定的辯護(hù)因素，但不是真正意義上的辯護(hù)人。但值班律師可以轉(zhuǎn)變成辯護(hù)人，在提供法律幫助之后對(duì)于案情比較復(fù)雜、重大，被告人可能判處的刑期比較長的案件可以引導(dǎo)被告人申請法律援助，值班律師可以直接代為申請或轉(zhuǎn)交，法律援助機(jī)構(gòu)再提供進(jìn)一步的辯護(hù)。

總之，全覆蓋標(biāo)志著我國法律援助事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也是法律援助的應(yīng)有之意和必然要求，開展這項(xiàng)工作對(duì)于保障人權(quán)、防止冤假錯(cuò)案將起到不可替代的作用。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于濟(jì)寧市2017年度法律援助統(tǒng)計(jì)報(bào)表五