范艷紅 林科彤

[摘 要]農(nóng)村低保政策在一定程度上保障了農(nóng)村貧困村民的基本生活權(quán)利，但在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了偏差。筆者通過(guò)對(duì)X村的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影響政策執(zhí)行偏差的因素主要有政策內(nèi)容、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體和監(jiān)管機(jī)制4個(gè)方面。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保；政策執(zhí)行；執(zhí)行偏差

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.073

[中圖分類號(hào)]D632.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）22-0-03

0 引 言

自2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在我國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)[2007]19號(hào)，）以來(lái)，農(nóng)村最低生活保障制度（后文簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群體的救助，但在執(zhí)行的過(guò)程中也出現(xiàn)了不同形式的政策偏差，如錯(cuò)保、漏保，人情保和關(guān)系保等現(xiàn)象。低保政策執(zhí)行的偏差問(wèn)題不僅違背了該政策的公共性目標(biāo)，也激發(fā)了基層社會(huì)矛盾。因此，本文通過(guò)研究X村低保政策執(zhí)行中的存在的問(wèn)題，探討了如何建立有效的措施以保障政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的統(tǒng)一。

本文通過(guò)田野調(diào)查的方式，采用結(jié)構(gòu)化和開(kāi)放式深度訪談的研究方法，從2017年12月至2018年6月期間，研究者分別對(duì)村委會(huì)里3名村干部和多位村民進(jìn)行了多次深度訪談，并對(duì)X村的村干部及普通村民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)放132份問(wèn)卷，有效回收問(wèn)卷為100份。X村位于M市北部，全村農(nóng)業(yè)以種植水稻為主，其中水田53.5 hm2、山地613.1 hm2，下轄3個(gè)自然村，共有709戶，總計(jì)2 863人。

1 政策執(zhí)行的含義

政策執(zhí)行是一種互動(dòng)的過(guò)程，這些目標(biāo)在相互作用過(guò)程的行動(dòng)之間建立和適應(yīng)；政策執(zhí)行是為了實(shí)現(xiàn)先前政策決定中確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部門(mén)或私人部門(mén)中個(gè)人（或全體）所采取的行動(dòng)。因此，政策執(zhí)行就是把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為政策實(shí)際的途徑，而影響政策有效執(zhí)行的因素主要包含政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行客體、政策內(nèi)容本身和政策監(jiān)管機(jī)制4個(gè)方面。

2 農(nóng)村低保政策執(zhí)行的重要性

2.1 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正

公正指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等……要求有效消除和降低富人與窮人之間的兩極分化，維護(hù)弱勢(shì)群體的基本權(quán)利。農(nóng)村低保政策作為社會(huì)保障體系里的主要組成部分，推進(jìn)和完善了我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)方式。農(nóng)村低保政策自2007年在全國(guó)推廣至今，有效保障了廣大農(nóng)村貧困農(nóng)民的基本生活，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公正，維護(hù)了弱勢(shì)群體的基本權(quán)利。

2.2 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

基尼系數(shù)是用來(lái)考察居民收入分配差異狀況的一個(gè)指標(biāo)，其高低可以直接反映社會(huì)成員間的貧富差距。貧富差距過(guò)分懸殊會(huì)帶來(lái)一系列危險(xiǎn)：首先，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和和諧建設(shè)，低收入人群對(duì)社會(huì)愈發(fā)產(chǎn)生不滿甚至做出“反社會(huì)”等極端行為，引起社會(huì)動(dòng)蕩；其次，影響社會(huì)的消費(fèi)水平甚至是整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)水平。因此，推進(jìn)農(nóng)村低保政策有助于縮小貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2.3 提升國(guó)民幸福感

“各級(jí)干部要時(shí)刻把老百姓的安危冷暖放在心上，把造福人民作為最大的政績(jī)，讓人們生活更加幸福美滿。”習(xí)主席在執(zhí)政期間，多次提到“幸?！倍?，我國(guó)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、文化和軍事等方面在世界上都屬于強(qiáng)國(guó)水平，在快速發(fā)展的同時(shí)，國(guó)民的幸福感卻呈下降趨勢(shì)。地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、貧富差距大、部分地區(qū)的溫飽沒(méi)有解決和治安等問(wèn)題，是造成幸福感較低的重要原因。

因此，推進(jìn)農(nóng)村低保政策發(fā)展，保障人民的根本利益，滿足人民的根本需求，在這個(gè)發(fā)展差異巨大的時(shí)代里盡可能讓全體人民共享社會(huì)發(fā)展的成果，有利于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，提升國(guó)民的幸福感。

3 X村低保政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

3.1 政策執(zhí)行主體存在偏差

政策執(zhí)行主體存在的偏差主要包括以下兩個(gè)方面。

（1）低保工作人員數(shù)量不足且工作任務(wù)繁重，缺乏必要的培訓(xùn)。據(jù)調(diào)查，X村只有1人負(fù)責(zé)將近3 000人的低保政策落實(shí)執(zhí)行過(guò)程。整個(gè)村委會(huì)加上村長(zhǎng)只有4人，主要負(fù)責(zé)民政工作的干部只有1人，該名干部不僅要低保、五保、老齡殘聯(lián)等工作，有時(shí)候還得負(fù)責(zé)包村工作，因此不能把所有精力都投放在低保工作上。同時(shí)，村里也沒(méi)有低保專干，負(fù)責(zé)農(nóng)村低保的村干部沒(méi)有接受過(guò)相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)。

村干部對(duì)低保政策的了解只停留在工作本身，不能夠很好地去領(lǐng)會(huì)政策的內(nèi)涵和精神。村干部只是為了應(yīng)付完成工作去執(zhí)行政策，不主動(dòng)去學(xué)習(xí)政策和提升政策覺(jué)悟，對(duì)政策內(nèi)涵也沒(méi)有深入領(lǐng)悟，村干部與上級(jí)鎮(zhèn)政府民政部門(mén)的溝通不充分，僅限于在必要時(shí)交接低保工作，信息資源沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享，造成了一定的信息不對(duì)稱。這些“懶惰”的思想隨著執(zhí)行融入政策中，直接導(dǎo)致政策效果出現(xiàn)偏差。

（2）低保決策中村干部的自由裁量權(quán)使用不當(dāng)，導(dǎo)致出現(xiàn)人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象。在與X村村民進(jìn)行訪談時(shí)，基本上所有村民都反映存在“人情保”和“關(guān)系?！钡默F(xiàn)象。通過(guò)查閱公開(kāi)的低保戶名單并對(duì)低保戶、村民的訪談和查看X村族譜，發(fā)現(xiàn)其中有13戶低保家庭有親戚、熟人或者有認(rèn)識(shí)的人在縣級(jí)做干部。在低保政策執(zhí)行的過(guò)程中，村委一半按照自己的意志確定名額，決策過(guò)程不公開(kāi)，村民也無(wú)法參與，而鄉(xiāng)土社會(huì)又是熟人社會(huì)，不可避免地出現(xiàn)人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象。

3.2 政策執(zhí)行客體存在認(rèn)知偏差

政策執(zhí)行客體存在的認(rèn)知偏差主要包括以下兩個(gè)方面。

（1）村民對(duì)低保政策認(rèn)知不足。X村村民大多為初中畢業(yè)，而文化程度較高的青年大都不愿意留在家鄉(xiāng)，留村的大多是孤寡老人和留守兒童，他們對(duì)低保政策文件的理解只停留在表面，或者是道聽(tīng)途說(shuō)，大多村民對(duì)低保政策存在不同的誤解。由于工村民的文化水平較低，村干部常常是說(shuō)了幾遍也不理解，因此極少為村民進(jìn)行政策宣講。有超過(guò)80%的村民不清楚申請(qǐng)低保所需要提交的手續(xù)，其中有幾戶非常困難的家庭正是由于不清楚低保的程序和條件，因此出現(xiàn)了“漏?！爆F(xiàn)象。

（2）一些貧困村民對(duì)低保政策存在依賴思想和騙保行為。有不少村民對(duì)低保產(chǎn)生了一種依賴思想，簡(jiǎn)單地認(rèn)為低保就是補(bǔ)貼給窮人的，自己窮，因此能領(lǐng)取低保，便不思進(jìn)取、消極懶惰。另一些村民甚至鋌而走險(xiǎn)，想方設(shè)法通過(guò)各種手段騙取低保資格，如偽造材料等。

3.3 低保政策的規(guī)章制度不完善

低保政策的規(guī)章制度不完善，主要是指農(nóng)村低保政策文件大多為地方性規(guī)章，國(guó)家層面的立法仍是空白，導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí)，政策中存在對(duì)低保對(duì)象定位不精準(zhǔn)的情況。村民的收入多樣化，經(jīng)濟(jì)來(lái)源不穩(wěn)定，變動(dòng)快，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入不容易核查。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在一部分貧困村民沒(méi)能享受低保。有15戶家庭由于年均人收入高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線而無(wú)法申請(qǐng)低保，研究者對(duì)其中的兩個(gè)家庭做了詳細(xì)訪談。

A家庭共有8人，其中3人外出工作加上家里的補(bǔ)貼人月均收入為608元左右，超出了所規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線，每次申請(qǐng)低保都被退回。但接受訪談的家庭A戶主很無(wú)奈地說(shuō)：“家里有老有殘疾，每月用于醫(yī)療買(mǎi)藥的費(fèi)用就將近500元，這幾年借了不少債務(wù)，再省吃儉用也很難供明年即將念大學(xué)的兒子，不知如何是好?！?/p>

B家庭共有4人，只有戶主在村里跟著包工頭做工人，靠每月1500元的收入養(yǎng)活臥病的母親和兩個(gè)兒子。兩名成年的兒子不工作，還常常要家里的錢(qián)。該家庭2016申請(qǐng)低保就被村委會(huì)以家里有超半數(shù)具有勞動(dòng)能力的人為由拒絕了。

還有8戶左右家庭因?yàn)榧依镉腥嘶贾卮蠹膊』虬l(fā)生了交通意外，另有5戶家庭是由于去年的特大水災(zāi)失去家園和田地，從而處于低保邊緣。這幾類群體不能申請(qǐng)低保的原因有兩個(gè)，一是家里人均收入高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線，二是家里有接近半數(shù)具有勞動(dòng)能力的人。雖然這些家庭都有一定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，但是相對(duì)于整個(gè)家庭來(lái)說(shuō)，負(fù)擔(dān)和支出實(shí)在是過(guò)于沉重，如果沒(méi)有得到政府資金或物質(zhì)上的支持，他們的生存將會(huì)成為很大的問(wèn)題。

3.4 政策執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制不健全

X村缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)政主體在執(zhí)行的過(guò)程中“明目張膽”地進(jìn)行某些違法行為。一方面，針對(duì)低保政策過(guò)程中出現(xiàn)的貪污受賄或違法行為缺乏懲處機(jī)制；另一方面，對(duì)于假裝貧困家庭騙保的人也沒(méi)有處罰的依據(jù)。監(jiān)管機(jī)制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村低保政策執(zhí)行的工作難以穩(wěn)定和規(guī)范，“人情?！焙汀瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而直接導(dǎo)致政策執(zhí)行的效果大打折扣。例如，有的家庭有車有房也有低保，有些家庭的子女在市區(qū)做老板，也能領(lǐng)取低保。

4 完善X村農(nóng)村低保政策執(zhí)行效果的對(duì)策

4.1 加強(qiáng)政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力度

（1）保證執(zhí)政主體的數(shù)量。從國(guó)內(nèi)農(nóng)村低保政策落實(shí)較好的地區(qū)中可以發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)都有一個(gè)專業(yè)、高效的工作小組。農(nóng)村低保工作量大且煩瑣，像X村的低保工作人員只有一名的時(shí)候根本應(yīng)接不暇，因此經(jīng)常出現(xiàn)“錯(cuò)保”“漏?！爆F(xiàn)象。廣東省的農(nóng)村低保政策里沒(méi)有明確規(guī)定工作人數(shù)，但各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際工作量和低保人數(shù)進(jìn)行分配，面向社會(huì)公開(kāi)招聘農(nóng)村低保工作人員，并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)的差異配備相應(yīng)的人員。

（2）保證執(zhí)政主體的質(zhì)量。保證質(zhì)量要重視兩個(gè)方面，即執(zhí)政主體的綜合素質(zhì)和公正意識(shí)。在面向社會(huì)公開(kāi)選拔的時(shí)候要注重農(nóng)村低保的專業(yè)知識(shí)，在錄用工作人員后及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，針對(duì)村干部在決策中的自由裁量權(quán)應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)規(guī)范。一方面，確定低保名單時(shí)應(yīng)實(shí)行回避制度，即實(shí)現(xiàn)“無(wú)知之幕”的決策狀態(tài)，另一方面，應(yīng)讓村民直接參與確定最終名單，實(shí)現(xiàn)決策公開(kāi)。

4.2 提高政策執(zhí)行客體的認(rèn)知度

為了提高X村村民對(duì)農(nóng)村低保政策的認(rèn)知度和參與度。首先，X村可以制定低保政策宣傳小冊(cè)子，詳細(xì)并通俗易懂地介紹該政策的目的、意義和具體流程。其次，要加強(qiáng)宣傳力度，村干部除了在村委會(huì)門(mén)口張貼書(shū)面公示外，由于農(nóng)村地區(qū)交通不便、居住分散，存在很多留守老人和兒童，因此要靈活地通過(guò)不同渠道去宣傳低保，如短信、微信、電話等方式，使農(nóng)村低保政策真正走進(jìn)每一戶家庭。再次，針對(duì)騙保和依賴低保的思想要及時(shí)進(jìn)行思想教育。讓村民真正了解低保政策的意圖，只有村民都了解農(nóng)村低保，都清楚這項(xiàng)政策的所有項(xiàng)程序，才能為開(kāi)展農(nóng)村低保工作奠定良好的思想基礎(chǔ)。

4.3 完善低保政策的規(guī)章制度

我國(guó)的農(nóng)村低保政策于2007年開(kāi)始向全國(guó)推廣，但目前較為規(guī)范的法規(guī)只有1996年頒發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》和2014年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《社會(huì)救助暫行頒發(fā)》。我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，地理環(huán)境亦千差萬(wàn)別，農(nóng)村低保政策在各地也出現(xiàn)了諸多新問(wèn)題，原有的法規(guī)早已不適應(yīng)不同地區(qū)出現(xiàn)的不同問(wèn)題。因此，根據(jù)目前及未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題制定新的農(nóng)村低保政策法律法規(guī)乃是當(dāng)務(wù)之急，防止人為故意鉆漏網(wǎng)。

首先，要制定基本的法律法規(guī)體系，明確規(guī)定農(nóng)村低保對(duì)象、低保等級(jí)、領(lǐng)取金額、申請(qǐng)程序及資料等，同時(shí)也要制定相關(guān)的懲處法律法規(guī)，嚴(yán)格打擊農(nóng)村低保政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“暗箱操作”行為。其次，根據(jù)不同地區(qū)的差距出臺(tái)具體的規(guī)章制度，廣東省城市化發(fā)展較快，各鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)狀況和地域風(fēng)俗各不相同，針對(duì)不同地區(qū)出現(xiàn)的不同問(wèn)題，制定具有指導(dǎo)性意義的規(guī)章。

4.4 健全政策執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制

低保政策的貫徹執(zhí)行必須符合公平的正義，即包括形式正義和實(shí)質(zhì)正義。政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種偏差，都是由于形式正義和實(shí)質(zhì)正義沒(méi)有得到保障。因此，政府應(yīng)該盡快制定關(guān)于農(nóng)村低保政策執(zhí)行的監(jiān)管機(jī)制來(lái)保障實(shí)現(xiàn)公平正義。監(jiān)管機(jī)制應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

（1）成立村鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)督委員會(huì)。委員會(huì)可以聘請(qǐng)退休的老干部、老黨員擔(dān)任或青年學(xué)生志愿者，主要負(fù)責(zé)聽(tīng)取和收集農(nóng)村低保政策方面的問(wèn)題，監(jiān)督低保工作中存在的違法行為。

（2）不定期檢查。在鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)中抽調(diào)一些人成立突擊檢查小組，不定期審核地方有關(guān)部門(mén)的農(nóng)村低保工作，包括低保資金使用情況、走訪低保家庭和核實(shí)申請(qǐng)低保材料等，及時(shí)排查不符合低保戶的情況和資金使用不當(dāng)情況。

（3）拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道。除了政府內(nèi)部監(jiān)督，還應(yīng)該面向群眾廣開(kāi)監(jiān)督渠道，并且是多樣化的，比如開(kāi)通投訴電話熱線、微信公眾號(hào)、微博等。

5 結(jié) 語(yǔ)

筆者通過(guò)對(duì)X村低保政策執(zhí)行偏差的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)低保政策本身是一項(xiàng)好政策，但存在不會(huì)自動(dòng)如期執(zhí)行的情況。政策執(zhí)行會(huì)受政策內(nèi)容、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體和監(jiān)管機(jī)制的影響，只有通過(guò)規(guī)范影響政策執(zhí)行偏差的各個(gè)因素，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策意圖。

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