施堅軒

8月24日，崇明區(qū)檢察院針對辦案中發(fā)現(xiàn)該區(qū)一農副產(chǎn)品配送公司安全管理疏漏，導致半年內發(fā)生2起致3人死亡的重大交通事故，向該公司制發(fā)了檢察建議，并在檢察院宣告室公開宣告。被建議單位法定代表人、總經(jīng)理及全體駕駛員等均到場接受建議書，同時區(qū)人大代表和政協(xié)委員旁聽公開宣告和釋法說理全過程。

“檢察建議原則上都要在規(guī)定的場所公開宣告并允許旁聽?！笔袡z察院近日召開檢察建議公開宣告工作推進會，在總結五年試點探索的基礎上出臺了《開展檢察建議公開宣告工作的規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定），明確通過第三方參與的方式，向被建議單位及社會釋法說理，進一步增強檢察建議的法律監(jiān)督權威。近年來，本市檢察機關把檢察建議作為強化法律監(jiān)督的重要內容，設立專門部門或者專門人員歸口統(tǒng)一管理，對外公開宣告送達，并與人大、政協(xié)、政府機構聯(lián)合督辦，抓落實促實效。2013年以來，全市檢察機關發(fā)出檢察建議3128件，其中公益訴訟及督促起訴一類檢察建議35件。

“三方”+“三化”不公開宣告是例外

本市檢察機關檢察建議公開宣告的試點，最早是從金山區(qū)檢察院開始的，2013年1月23日，該院對一起拆遷領域案件暴露出的涉案單位管理不到位、監(jiān)督制約不力等問題，由檢察長主持，承辦檢察官向涉案單位代表在法律監(jiān)督宣告室當面公開宣告和送達，涉案單位代表當場接受建議，并在送達回單上簽字，人大代表、市民群眾旁聽了整個過程。

金山區(qū)檢察院檢察長陶建平說，從那時起，該院就試點探索“三方+三化”的宣告模式，即建議方、被建議方和第三方充分參與以及公開宣告的場所化、儀式化、公開化，把以往“文來文往”的檢察建議變成面對面公開宣告，體現(xiàn)了檢察建議的嚴肅性和權威性，強化了落實責任，被建議單位往往更加重視。前不久，他們對近三年發(fā)出的檢察建議進行回訪調查發(fā)現(xiàn)，公開宣告的回復率和采納率均在98%以上，回復率高于全市平均值15個百分點。

金山區(qū)檢察院從試點至今，已有人大代表、社會公眾等154人次參與了檢察建議公開宣告旁聽活動，逐步實現(xiàn)公開宣告常態(tài)化和全覆蓋。前不久，該院對金山區(qū)“l(fā)·10"水污染案件暴露的監(jiān)管問題，向涉案單位公開宣告送達檢察建議，引起涉案單位及上級主管部門重視。不僅涉案單位接受整改建議，其上級主管部門也對全市港口企業(yè)多方面綜合監(jiān)管下發(fā)規(guī)范性文件。金山區(qū)人大常委會還在全市率先通過《關于加強區(qū)人民檢察院檢察建議工作的決定》。與此同時，浦東新區(qū)等基層檢察院也相繼采取選擇典型案例、接受社會評議、通報會等形式，開展檢察建議公開宣告試點工作。

據(jù)歸口負責檢察建議管理工作的市檢察院研究室主任胡春健介紹，今年7月16日出臺的規(guī)定就是總結了金山區(qū)檢察院檢察建議“三方+三化”公開宣告模式后在全市推廣的。規(guī)定對檢察建議公開宣告的目的、原則、范圍、主體、方式、場所及具體工作作出11條規(guī)范，以負面清單方式明確檢察建議公開宣告的范圍，要求全市檢察機關檢察建議送達方式以公開宣告為原則、不公開宣告為例外，對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等情況的檢察建議，可以不公開宣告。宣告場所可在檢察機關檢察建議宣告室等司法辦案場所進行，也可以到被建議單位上門宣告，或到雙方商定的工業(yè)園區(qū)、街道辦事處、學校等第三方場所宣告。檢察機關對公開宣告活動全程記錄，并統(tǒng)一歸檔各查。

近3億國有資產(chǎn)10天得以訴前保全

今年8月1日，黃浦區(qū)國資委主任沈丹娜冒著酷暑趕到黃浦區(qū)檢察院，口頭回復意見——他們根據(jù)檢察建議責成權利人啟動訴訟程序，法院已經(jīng)立案并對市值近3億元的國有財產(chǎn)作了訴前保全。

7月初，黃浦區(qū)檢察院在調查線索時發(fā)現(xiàn)，該區(qū)一家國有建筑公司幾年前在改制過程中，隱匿了一處市值近3億元的國有房產(chǎn)未登記，該房產(chǎn)已被轉制后的私企作為債務抵押物提起訴訟，由法院查封。進一步調查發(fā)現(xiàn)，雙方當事人又對抵押權履行達成和解，這意味著上述房產(chǎn)將轉移到私人名下。

黃浦區(qū)檢察院于7月10日發(fā)出檢察建議，督促該區(qū)國資委立即進行調查；為防止該房產(chǎn)被轉移，責成權利人依法申請訴前財產(chǎn)保全和提起確權訴訟；在全區(qū)復查國企改制中資產(chǎn)評估情況。黃浦區(qū)國資委連夜召開會議研究，調查收集資料，責成權利人啟動相關程序等。7月20日，法院立案并作出訴前保全，目前訴訟正在進行之中。

黃浦區(qū)檢察院第五部主任邵怡說，從這份檢察建議發(fā)出到法院對近3億元房產(chǎn)作出訴前保全僅10天，如果沒有黃浦區(qū)國資委的全力配合，想要達到這樣的效果是不可想象的。

市檢察院副檢察長龔培華認為，檢察建議的效果往往與被建議單位配合程度有關。對此，上海探索檢察建議多方面聯(lián)動、接受社會評議、聯(lián)合相關方面共同督辦等機制，尋求法律監(jiān)督雙贏多贏共贏的社會效果。早在2009年10月，市人大常委會就審議通過了關于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議，對檢察機關積極、規(guī)范地運用糾正違法通知書、檢察建議和通知立案等形式開展法律監(jiān)督作出規(guī)定。近年來，市檢察院又連續(xù)下發(fā)了《關于向同級人大報送檢察建議書的通知》等規(guī)范性文件，要求各級檢察院制發(fā)檢察建議的同時報送同級人大內司委。這些規(guī)定為聯(lián)合督辦落實檢察建議打下了基礎。此外，市檢察院與市人大內司委、市政府法制辦建立了聯(lián)合督辦制度。檢察院安排專人定期向人大內司委報告檢察建議工作情況，每季度末向市政府法制辦提供全市檢察機關向各級政府機關制發(fā)的檢察建議。對超過一個月未回復的檢察建議，由市政府法制辦開展逐案督辦。

“出租”孩子的家長被撤銷監(jiān)護權

今年兒童節(jié)前夕，最高檢發(fā)布了全國首例檢察機關督促異地撤銷監(jiān)護權典型案例，這件典型案例就是青浦區(qū)檢察院制發(fā)檢察建議的效果。

該院檢察官潘志峰在辦理一起指使“租來”的兒童實施盜竊的案件時，考慮到結案后被“出租”的孩子將被送回原籍，他們將會面臨怎樣的人生、是否還會再次被“出租”、“誰來作合適的監(jiān)護人”等問題，潘志峰他們去了千里之外的被“出租”兒童的家鄉(xiāng)實地調查，發(fā)現(xiàn)當?shù)匕殉鷥和俺鲎狻苯o不法人員賺取“租金”并非個別現(xiàn)象?；貋砗螅k案檢察官寫了詳細的調查分析報告和檢察建議，督促當?shù)卣畬Α俺鲎狻焙⒆淤嵢　白饨稹钡母改柑崞鸪蜂N監(jiān)護權之訴。按流程制作、審核、把關、簽發(fā)、送達直至當?shù)卣鹪V、法院判決，在近一年的時間里，該院還多次就證據(jù)標準、提起撤銷監(jiān)護權之訴的程序、涉案兒童監(jiān)護權等與當?shù)卣疁贤ā?017年底，當?shù)卣拥綑z察建議后向法院起訴，法院已判決撤銷4名家長的監(jiān)護權，另行指定監(jiān)護人。

胡春健說，檢察建議效力和作用的發(fā)揮，更多要依賴檢察建議本身的針對性、說服力等因素。為有效解決制發(fā)模式多樣、發(fā)文不統(tǒng)一、審核把關不嚴，甚至同一問題重復發(fā)檢察建議等問題，本市檢察機關明確檢察建議工作統(tǒng)一由法律政策研究部門歸口管理，確定專人負責審核。對檢察建議的選題、建議項目、事實和法律依據(jù)等，實行承辦部門、管理部門和院領導層層把關。全市檢察機關逐步統(tǒng)一了發(fā)文格式和編號，并實行全市統(tǒng)一備案，作到檢察建議案件化辦理，注重完善檢察建議的規(guī)范和內部工作機制。近年來，上海市檢察機關關于加強檢察建議工作的若干規(guī)定、關于進一步落實法律文書把關工作的通知等相繼出臺，檢察建議選題、把關、報各、專報等制度得以確立。

閔行區(qū)檢察院對檢察建議書、糾正違法通知書進行統(tǒng)一管理，制定了管理辦法。浦東新區(qū)檢察院研究室安排專人負責對每一份檢察建議進行初審，初審的主要內容包括制發(fā)的必要性、文書的說理性、文書的格式規(guī)范以及文字的精準性等。市檢察院定期對檢察建議進行分析、通報、評比，2015年以來對市檢察機關101份優(yōu)秀法律文書進行評選表彰，其中就包括了15份優(yōu)秀檢察建議。