□ 孫 慧

未來清潔取暖和環(huán)境治理仍是煤改氣發(fā)展的主力引擎；煤改氣發(fā)展方向?qū)l(fā)生微調(diào)，燃?xì)獗趻鞝t和鍋爐是主力增長(zhǎng)領(lǐng)域，燃?xì)獍l(fā)電進(jìn)入減速通道；購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手；經(jīng)濟(jì)性仍是制約煤改氣發(fā)展的關(guān)鍵因素。

煤改氣不僅在一定程度上緩解了大氣污染，減少了污染物的排放，讓大氣環(huán)境更加清潔，而且讓百姓實(shí)實(shí)在在享受到政府的惠民政策。李曉東 供圖

在“大氣十條”收官、清潔取暖開局等因素作用下，2017年煤改氣的典型特征是“超計(jì)劃完成”“氣源短缺”。2018年7月3日《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，河北等地也相繼出臺(tái)新的補(bǔ)貼政策。在新的形勢(shì)下，煤改氣如何發(fā)展是相關(guān)業(yè)界人士關(guān)心的問題。本文將重點(diǎn)圍繞這一主題，梳理煤改氣發(fā)展現(xiàn)狀、分析未來煤改氣發(fā)展方向，并給出相關(guān)的政策建議。

2017年煤改氣發(fā)展超預(yù)期

狹義上的煤改氣是指現(xiàn)有燃料 / 原料由煤炭改為天然氣；而廣義上的煤改氣不僅包括現(xiàn)有項(xiàng)目煤改氣，還包括新建項(xiàng)目，主要是指在原有政策環(huán)境中使用煤炭，而在現(xiàn)有政策環(huán)境下使用天然氣。本文分析的煤改氣特指廣義上的煤改氣。

煤改氣的利用方向主要有四個(gè)：燃?xì)怆姀S、燃?xì)獗趻鞝t、燃?xì)忮仩t和燃?xì)飧G爐。2017年，煤改氣相關(guān)的四個(gè)利用方向年天然氣消費(fèi)總量共657億立方米，約占大陸天然氣消費(fèi)總量2386億立方米的28%。其中，燃?xì)怆姀S是主要利用方向，2017年消費(fèi)量322億立方米，約占煤改氣消費(fèi)總量的49%；其次是燃?xì)忮仩t用氣，消費(fèi)量195億立方米，占比29.7%；燃?xì)獗趻鞝t居第三位，消費(fèi)115億立方米，占比17.5%；窯爐用氣約25億立方米，占比3.8%。

京津冀及周邊和汾渭平原共涉及的北京、天津、河北、山東、河南、山西和陜西七個(gè)省市（以下簡(jiǎn)稱“七省市”）是煤改氣消費(fèi)的重點(diǎn)地區(qū)，2017年共消費(fèi)天然氣249億立方米，約占全國煤改氣消費(fèi)總量的38%。

與全國相比，七省市煤改氣用氣結(jié)構(gòu)略有不同。由于北京、天津兩地燃?xì)怆姀S較多，電廠用氣仍居首位，消費(fèi)量106億立方米，占煤改氣消費(fèi)總量的42.7%；受益于農(nóng)村清潔取暖的推進(jìn)，壁掛爐用氣量超過鍋爐用氣，居第二位，壁掛爐消費(fèi)76億立方米，占比30.5%；鍋爐消費(fèi)量62億立方米，占比25.0%；窯爐用氣仍然較少，僅4億立方米，占比1.8%。

煤改氣四大發(fā)展趨勢(shì)

1.清潔取暖和環(huán)境治理仍是煤改氣發(fā)展的主力發(fā)展引擎。2017年12月5日，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017～2021年）》（“清潔取暖規(guī)劃”），規(guī)劃“2+26”城市2017～2021年累計(jì)新增天然氣供暖面積18億平方米，新增用氣230億立方米。其中，燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)新建 / 改造規(guī)模1100萬千瓦，新增用氣75億立方米；燃?xì)忮仩t新建 / 改造5萬蒸噸，新增用氣56億立方米；煤改氣壁掛爐用戶增加1200萬戶，新增用氣90億立方米；天然氣分布式能源增加120萬千瓦，新增用氣9億立方米。新增清潔取暖煤改氣需求主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，新增146億立方米，占比63%；農(nóng)村地區(qū)新增85億立方米，占比37%。

2018年7月3日，國務(wù)院正式印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》（“行動(dòng)計(jì)劃”），提出繼續(xù)實(shí)施燃煤鍋爐治理，要求縣級(jí)及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時(shí)10蒸噸以下的燃煤鍋爐。重點(diǎn)區(qū)域基本淘汰每小時(shí)35蒸噸以下燃煤鍋爐，每小時(shí)65蒸噸及以上燃煤鍋爐全部完成節(jié)能和超低排放改造。

2017年12月煤改氣后，保定市區(qū)東南13公里外的聶莊籠罩在天然氣供應(yīng)不足的陰影下。李曉東 供圖

與2013年印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“大氣十條”）相比，“行動(dòng)計(jì)劃”擴(kuò)大了燃煤鍋爐治理的深度和廣度，將淘汰每小時(shí)10蒸噸及以下燃煤鍋爐的范圍由地級(jí)及以上城市建成區(qū)擴(kuò)大至縣級(jí)及以上城市建成區(qū)；對(duì)重點(diǎn)區(qū)域淘汰燃煤鍋爐的容量由每小時(shí)10蒸噸以下提高至每小時(shí)35蒸噸以下；調(diào)整了重點(diǎn)區(qū)域涉及范圍，汾渭平原（涉及11個(gè)城市）首次進(jìn)入，珠三角退出，京津冀及周邊地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)則繼續(xù)保留；明確提出，集中資源推進(jìn)京津冀及周邊、汾渭平原等地區(qū)的散煤治理，2020年采暖季前，京津冀及周邊、汾渭平原的平原地區(qū)基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

而在大氣污染治理的重點(diǎn)地區(qū)，截至2017年底除北京城六區(qū)和南部平原基本實(shí)現(xiàn)“無煤化”外，天津僅中心城區(qū)、濱海新區(qū)和環(huán)城四區(qū)全部35蒸噸及以下燃煤鍋爐全部清零；河北僅設(shè)區(qū)市和省直管縣建成區(qū)35蒸噸及以下燃煤鍋爐全部淘汰；其他地區(qū)淘汰的鍋爐則仍以每小時(shí)10蒸噸及以下為主；汾渭平原的清潔取暖工作才剛剛開始。

因此，可以預(yù)見未來煤改氣仍有很大的增長(zhǎng)空間。

2.煤改氣發(fā)展方向?qū)l(fā)生微調(diào)。“行動(dòng)計(jì)劃”在天然氣的使用上，明確提出新增天然氣的氣量?jī)?yōu)先用于城鎮(zhèn)居民和大氣污染嚴(yán)重地區(qū)的生活和冬季取暖散煤替代，重點(diǎn)支持京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原；有序發(fā)展天然氣調(diào)峰電站等可中斷用戶，原則上不再新建天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)和天然氣化工項(xiàng)目。

一直以來，我國對(duì)天然氣發(fā)電如何發(fā)展未達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致天然氣發(fā)電成為近年來政策調(diào)整最為頻繁的天然氣利用領(lǐng)域。從2013年至今，熱電聯(lián)產(chǎn)從“不再新建”到“有序發(fā)展”再到“不再新建”，調(diào)峰電廠從“有序發(fā)展”到“鼓勵(lì)發(fā)展”再到“有序發(fā)展”。從2017年的《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》到2018年的“行動(dòng)計(jì)劃”，天然氣發(fā)電政策整體呈現(xiàn)收緊態(tài)勢(shì)，主要背景是近兩到三年國內(nèi)天然氣供應(yīng)整體仍然偏緊，國家希望將新增天然氣用于環(huán)保治理效果更加明顯的生活和冬季取暖領(lǐng)域。

因此，可以預(yù)見未來幾年內(nèi)，燃?xì)獗趻鞝t和鍋爐將逐漸成為煤改氣的主力增長(zhǎng)領(lǐng)域；燃?xì)獍l(fā)電用氣量雖然仍將成增長(zhǎng)趨勢(shì)，但核準(zhǔn)速度將大大減慢，整體進(jìn)入減速通道，新增用氣將以在建和已核準(zhǔn)電廠為主。初步判斷，2018～2020年七省市煤改氣的用氣需求將增加230億立方米。其中，燃?xì)忮仩t占比35%，壁掛爐占比32%，電廠占比29%，窯爐占比4%。

3.購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手。2017～2018年采暖季“氣荒”的原因之一是地方政府煤改氣推進(jìn)組織力度不大。部分地方政府在推進(jìn)煤改氣過程中層層加碼，未充分考慮資源落實(shí)程度，導(dǎo)致實(shí)際煤改氣用戶與國家計(jì)劃出現(xiàn)較大偏差。

表1 近幾年天然氣發(fā)電主要政策列表

從“清潔取暖規(guī)劃”到“行動(dòng)計(jì)劃”再到9月5日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（《若干意見》），無不強(qiáng)調(diào)煤改氣要堅(jiān)持“以氣定改”?！耙詺舛ǜ摹币呀?jīng)成為避免冬季“氣荒”和分清責(zé)任主體的主要手段之一。而供用氣雙方的購銷合同將成為“以氣定改”的主要抓手?！吨袊烊粴獍l(fā)展報(bào)告（2018）》提出要建立完善天然氣領(lǐng)域信用體系，對(duì)相關(guān)合同違約及保供不利的地方和企業(yè)，根據(jù)情形納入失信名單，對(duì)嚴(yán)重違約失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒。

同時(shí)，購銷合同也是企業(yè)市場(chǎng)行為合法合規(guī)的必然要求。從2016～2017年采暖季石油公司在國家價(jià)格權(quán)限范圍內(nèi)首次大規(guī)模調(diào)價(jià)至今，地方、用氣企業(yè)、石油公司三方在用氣價(jià)格、供應(yīng)氣量等方面上已博弈多次。這其中供用氣雙方是否簽訂購銷合同，合同條款是否合法合規(guī)起到關(guān)鍵作用。

4.經(jīng)濟(jì)性仍是制約煤改氣發(fā)展的關(guān)鍵因素。與煤炭相比，不管是在煤改氣領(lǐng)域，還是在其他利用領(lǐng)域，天然氣取暖經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力弱是不爭(zhēng)的事實(shí)。在現(xiàn)行條件下，煤改氣與補(bǔ)貼息息相關(guān)。改造環(huán)節(jié)需補(bǔ)貼，利用環(huán)節(jié)同樣離不開補(bǔ)貼。中央財(cái)政補(bǔ)貼力度多大，地方財(cái)政是否雄厚，直接制約煤改氣的發(fā)展規(guī)模。

一方面，國家層面的補(bǔ)貼力度在加大。2017年5月16日財(cái)政部《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，確定首批試點(diǎn)城市12個(gè)，3年示范期內(nèi)直轄市每年10億元、省會(huì)城市每年7億元，地級(jí)城市每年5億元，合計(jì)補(bǔ)貼總金額共219億元；2018年8月27日，第二批共23個(gè)試點(diǎn)城市公示，參照第一批補(bǔ)貼力度計(jì)算，3年補(bǔ)貼總金額約351億元。兩批試點(diǎn)城市共計(jì)35個(gè)，覆蓋絕大部分京津冀及周邊和汾渭平原相關(guān)城市（40個(gè)）。

另一方面，典型省份煤改氣補(bǔ)貼力度出現(xiàn)縮小勢(shì)頭。根據(jù)《河北省2018年冬季清潔取暖工作方案》，戶內(nèi)燃?xì)庠O(shè)備購置安裝投資省級(jí)補(bǔ)貼每戶最高不超過1350元，低于2017年廊坊的2700元 / 戶；村內(nèi)入戶管線投資補(bǔ)助省市兩級(jí)共2000元/戶，低于2017年廊坊和石家莊的4000元/戶；采暖用氣氣價(jià)補(bǔ)貼省市縣三級(jí)0.8元/立方米、最高補(bǔ)貼960元，考慮到居民和非居價(jià)格機(jī)制并軌后居民用氣價(jià)格的上漲，補(bǔ)貼力度低于上年。

表2 河北省煤改氣補(bǔ)貼力度變化

煤改氣相關(guān)政策建議

1.加快儲(chǔ)氣能力相關(guān)政策的落地。儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后一直是煤改氣發(fā)展的短板，也是采暖季“氣荒”的主要原因之一。2014年國家發(fā)改委第8號(hào)令《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（《辦法》）首次提出到2020年天然氣銷售企業(yè)擁有不低于其年合同銷售量10%的天然氣儲(chǔ)備量；縣級(jí)以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區(qū)域平均3天需求量的應(yīng)急儲(chǔ)氣能力。在天然氣尚未實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化運(yùn)作的大背景下，儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格尚未建立，調(diào)峰設(shè)施投資和儲(chǔ)氣費(fèi)用回收渠道不明確，企業(yè)建設(shè)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的積極性不高。而《辦法》頒布后，國家也并無相關(guān)的配套支持措施和考核辦法等政策出臺(tái)，導(dǎo)致《辦法》留于紙面。2018年4月26日國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見》再一次強(qiáng)調(diào)了2020年“供氣企業(yè)10%、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)5%、地方日均3天”的儲(chǔ)氣能力目標(biāo)；同時(shí)提出要構(gòu)建儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)，加強(qiáng)儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)情況的跟蹤調(diào)度，對(duì)推進(jìn)不力、違法失信等行為實(shí)行約談問責(zé)和聯(lián)合懲戒。

但從目前來看，2020年實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有較大難度，部分城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)對(duì)政策理解不到位，仍處于觀望狀態(tài)。建議國家一是進(jìn)一步出臺(tái)更為具體的配套支持措施和考核辦法，如儲(chǔ)氣能力建設(shè)補(bǔ)貼資金；二是盡快理順價(jià)格機(jī)制，加快促進(jìn)調(diào)峰市場(chǎng)化運(yùn)作，逐步建立儲(chǔ)氣調(diào)峰服務(wù)市場(chǎng)。

2.燃?xì)忮仩t“低氮改造”正式提上日程，“低氮排放”國家標(biāo)準(zhǔn)急需出臺(tái)。從2016年社會(huì)對(duì)天然氣氮氧化物排放的質(zhì)疑開始，燃?xì)忮仩t“低氮改造”逐漸走入人們的視野。2018年“行動(dòng)計(jì)劃”首次從國家層面提出燃?xì)忮仩t要基本完成低氮改造，這意味著燃?xì)忮仩t大面積實(shí)施“低氮改造”正式提上日程。但目前，什么是“低氮改造”還沒有統(tǒng)一的定義。

目前重點(diǎn)區(qū)域燃?xì)忮仩t氮氧化物排放執(zhí)行《我國鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB 13271-2014）》中的特別排放限值，具體為150毫克 / 立方米。2016年北京在全國率先開展了燃?xì)忮仩t低氮改造；自2017年4月1日起，北京市新建鍋爐氮氧化物排放濃度需控制在30毫克 / 立方米以內(nèi)，高污染燃料禁燃區(qū)內(nèi)的在用鍋爐氮氧化物排放濃度需控制在80毫克 / 立方米以內(nèi)；并配套制定了相應(yīng)的補(bǔ)貼政策。從北京實(shí)踐來看，國產(chǎn)低氮燃燒器在自控水平、氮氧化物達(dá)標(biāo)穩(wěn)定性等方面與進(jìn)口產(chǎn)品相比仍有一定差距。

由于“低氮改造”標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)對(duì)地方煤改氣鍋爐的設(shè)備選型、補(bǔ)貼力度等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，因此建議國家一是盡快修訂鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，給出“低氮排放”要求的氮氧化物排放濃度；二是同步實(shí)施燃煤鍋爐超低排放改造，盡可能使燃煤與燃?xì)獾牡趸锱欧盘幱谙嗤健?/p>

3.未來幾年對(duì)農(nóng)村煤改氣安全平穩(wěn)運(yùn)行予以重點(diǎn)關(guān)注。2017年“突擊整改”成為農(nóng)村煤改氣的標(biāo)簽之一，出現(xiàn)了管理混亂、質(zhì)量低劣等問題。一方面，部分企業(yè)拿到項(xiàng)目后，自身沒有設(shè)計(jì)、施工和管理能力，層層轉(zhuǎn)包，工程質(zhì)量水平不高；甚至出現(xiàn)煤改氣地區(qū)官員到廠家“搶貨”、壁掛爐整機(jī)廠家到配件廠家“搶貨”的現(xiàn)象。另一方面，農(nóng)村地區(qū)配套的壁掛爐大都屬于中低端產(chǎn)品，質(zhì)量相對(duì)較差，部分品牌后續(xù)的售后服務(wù)難以保障。

因此，建議國家未來幾年對(duì)農(nóng)村地區(qū)天然氣供氣管線和壁掛爐的安全運(yùn)維等工作予以重點(diǎn)關(guān)注，避免好事變壞事，也避免因設(shè)施不能正常使用出現(xiàn)“返煤”現(xiàn)象。