王歡 鄭曠怡

[摘 要]2013年以來，一些地方政府主動承認數(shù)據(jù)造假并下調(diào)經(jīng)濟數(shù)據(jù)，引起了廣泛關注。文章梳理了目前主動承認經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假事件，分析了其直接原因、機理和影響，并從地方政府債務角度對經(jīng)濟數(shù)據(jù)“擠水分”的現(xiàn)象進行了解釋。認為地方政府債務規(guī)模的擴張和相應投資效率的低下是導致地方政府下調(diào)經(jīng)濟數(shù)據(jù)的主要原因，而這一問題背后的癥結是地方政府預算的軟約束問題。

[關鍵詞]地方政府債務；擠水分；預算軟約束

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.36.010

1 研究背景

2013年以來，一些地方政府主動承認數(shù)據(jù)造假并下調(diào)經(jīng)濟數(shù)據(jù)，引起了廣泛關注。2017年以來地方政府調(diào)整經(jīng)濟數(shù)據(jù)，不同于以往的局地小范圍調(diào)整，呈現(xiàn)出短時間內(nèi)多個省級行政單位集中調(diào)整數(shù)據(jù)，且金額較大的特征。文章主要分析自2017年以來這類規(guī)模較大的經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。

2 各省主動承認經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的直接原因

各省主動承認經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的原因包括兩個層次：一個是經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的原因，另一個是主動承認經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的原因。這里先分析各省主動承認經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的直接原因。

2.1 統(tǒng)計制度調(diào)整方面的原因

2017年6月26日，中央深改組第三十六次會議審議通過了《地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)一核算改革方案》，規(guī)定自2019年起，地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)一核算制度將進行較大幅度的改革，主要包括以下方面，如表1所示。

因此地區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)存在問題的省份迫于即將到來的統(tǒng)一核算和追責壓力，不得不主動將問題提前披露出來。

2.2 上級已經(jīng)提前發(fā)現(xiàn)并掌握了較嚴重的地方數(shù)據(jù)造假情況新聞來源： http：//money.163.com/18/0115/23/D87S6E3V002580S6.html，2018年2月28日瀏覽。

2017年6月，中央第二巡視組對內(nèi)蒙古和吉林反饋“回頭看”情況時，已經(jīng)指出“有的地方經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假”；而在2014年7月、2016年5月巡視組對遼寧的兩次反饋中均指出“一個時期遼寧全省普遍存在經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假問題”。2017年底，早在天津濱海新區(qū)“擠水分”之前，天津當?shù)氐墓俜矫襟w曾發(fā)表評論員文章表示要舍得“擠水分”。新聞來源： http：//www.tj.gov.cn/xw/bdyw/201712/t20171227_3618837.html，2018年2月28日瀏覽。

2.3 政治環(huán)境的變化

黨的十九大報告指出，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段”，“高質(zhì)量發(fā)展”是十九大報告給今后一段時期定下的發(fā)展總基調(diào)。2017年度中央經(jīng)濟工作會議認為，“推動高質(zhì)量發(fā)展是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求”，要加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價、政績考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境。在高質(zhì)量發(fā)展導向下，數(shù)據(jù)注水動力減弱。

中央已明確表示對數(shù)據(jù)造假“零容忍”。2016年10月，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過的《關于深化統(tǒng)計管理體制改革 提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實性的意見》，以及有關部門配套出臺的統(tǒng)計違紀違法懲處條例，都對確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性做出了明確要求，對數(shù)據(jù)造假的嚴懲形成了針對地方政府的強大改革壓力。

2017年底的中央經(jīng)濟工作會議首次未提及經(jīng)濟增速目標，未來經(jīng)濟將從關注總量增長到注重質(zhì)量的轉變。在這種發(fā)展基調(diào)變化的前提下，地方政府也敢于公布總量數(shù)據(jù)上的注水分。地方政府未來要保持此前的高速增長難度越來越大。此外，2017年度中央經(jīng)濟工作會議同時要求各級黨委和政府要引導廣大干部樹立正確政績觀。新形勢下，地方政府主動承認經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假成為理性選擇。

2.4 財政方面的原因

（1）地方財政收入銳減。2014年7月至2015年5月，遼寧財政收入增速不斷下滑；2017年7月以來，內(nèi)蒙古和天津財政增速不斷下滑，從10%以上高位跌落到負增長區(qū)間（-8.59%和-5.6%），上述地區(qū)的財政壓力可想而知，如圖1所示。

（2）地方債務管理越來越嚴格，不規(guī)范的業(yè)務模式面臨調(diào)整壓力。2017年以來，多部委聯(lián)合出臺文件就地方債務管理進行規(guī)范，限制政府購買服務和債務終身追責等措施，使得地方平臺融資壓力越來越大。而近期針對銀信合作和委托貸款等監(jiān)管規(guī)范對非標業(yè)務產(chǎn)生巨大沖擊，考慮到非標項目中很大一部分對接的是地方基建項目，因此對地方而言無異于雪上加霜。

（3）營業(yè)稅改征增值稅后造假難度加大。2016年以前全面實行“營改增”以前，營業(yè)稅歸屬地方稅務局征收，如果地方對GDP、財稅收入數(shù)據(jù)虛增，對地方財力影響不大，外界不易查證?！盃I改增”后，由國家稅務局征收，增值稅為中央和地方共享稅，大部分增值稅收入上繳中央。如果財稅數(shù)據(jù)夸大虛增，則意味著上繳中央的財稅部分更大，而留給自身的地方預算收入大幅縮水，這對地方意味著經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假將付出真金白銀的代價。

3 地方政府調(diào)整統(tǒng)計數(shù)據(jù)的深層次原因

上面對地方政府調(diào)整統(tǒng)計數(shù)據(jù)的直接原因進行了分析，應當看出，這些原因在全國層面是普遍存在的，但為何目前僅有少部分地區(qū)主動調(diào)整經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)？因此，應當繼續(xù)挖掘上述省份經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的深層次原因，尋找經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假地區(qū)的共性。

經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假地區(qū)至少有如下共同點值得關注。

3.1 經(jīng)濟增長高度依賴政府投資驅動

改革開放以來，以GDP為核心的經(jīng)濟增長成就是官員考核的最重要指標之一。在這種導向下，由于投資特別是政府投資對拉動經(jīng)濟增長見效最快，地方政府官員為了加速經(jīng)濟發(fā)展，通過投資拉動經(jīng)濟就成為快速提升績效的重要手段。

如果用固定資產(chǎn)投資規(guī)模與GDP的比值來衡量各省經(jīng)濟對固定資產(chǎn)投資的依賴程度，則2011年和2016年各省經(jīng)濟增長對政府投資的依賴程度如圖2所示。

2011年和2016年，我國的資本形成率分別是48.00%和44.20%。相比東部發(fā)達地區(qū)，西部不發(fā)達地區(qū)基礎設施空間較大，GDP規(guī)模較小，因而資本形成率普遍較高。2011年，內(nèi)蒙古、遼寧和天津的投資率均超過60%，遠高于全國水平，說明其經(jīng)濟增長對投資的依賴性較大。一旦融資出現(xiàn)問題，后續(xù)經(jīng)濟增長的壓力將加大。

已經(jīng)主動承認經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的省市——天津、內(nèi)蒙古、遼寧，和2011年相比，2016年投資率均有較大幅度的下降，說明上述地區(qū)通過加大投資來拉動經(jīng)濟增長已經(jīng)遇到了某種困境，筆者認為困境主要來自持續(xù)增大的財政壓力。

3.2 政府投資效率較低

在政府可選擇的投資方向中，見效快、形象好、風險小的方向往往只有少數(shù)幾種，導致地方政府很容易通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方式出現(xiàn)重復建設和過度投資。比如，20世紀80年代多個地方同時大舉投資輕紡產(chǎn)業(yè)，90年代多個地方爭相“跑馬圈地”建設開發(fā)區(qū)，21世紀初多個地方將光伏作為支柱產(chǎn)業(yè)等。不認真進行市場調(diào)研和產(chǎn)業(yè)分析的低水平重復建設無疑會拉低投資效率。

有學者（孫成龍，2015）選取2008—2012年全國30個省份的觀測值的平均值來評價公共投資效率結果，表明中東部地區(qū)（含東北）中，天津、內(nèi)蒙古和遼寧的技術效率分別為0.426、0.358和0.496，明顯低于其他地區(qū)。并且，上述地區(qū)的規(guī)模收益情況在計量經(jīng)濟學意義上均顯示為邊際規(guī)模遞減。

3.3 地方政府債務率過高

分稅制改革以來，中國地方政府可支配的一般公共預算的財政支出約等于地方政府財政收入、中央政府對地方政府的轉移支付、中央政府對地方政府的稅收返還以及新增地方政府凈債務之和。根據(jù)地方政府債務余額的定義，地方政府當年債務余額為上年債務余額與今年新增凈債務之和，而當年新增凈債務則等于當年一般公共預算的財政支出與地方政府財政收入、中央政府對地方政府的轉移支付、中央政府對地方政府的稅收返還的差額。這就是預算內(nèi)地方政府債務余額與預算內(nèi)財政收支之間的動態(tài)關系。

根據(jù)財政部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年末遼寧的債務率（預算內(nèi)地方政府債務余額/一般預算公共收入）達到了387.63%，內(nèi)蒙古2016年末負債率則為281.55%，天津2016年末負債率為106.97%，負債率在全國屬于較高水平。

上面僅考慮了預算內(nèi)債務余額，而政府債務的一大特征就是具有隱蔽性。如果按照國家審計署2013年公布的全國性審計報告，地方政府債務分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務，實際的債務增長情況和債務率將更加驚人。

綜上，從更深層次去分析個別地方調(diào)整經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)的原因后可以發(fā)現(xiàn)，上述地方具有經(jīng)濟增長高度依賴政府投資、政府投資效率低下、政府財政壓力巨大的共同特點。這幾個因素共同作用，上述地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)陷入了某種困境，不符合新時代高質(zhì)量發(fā)展要求。

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