谷青勇

住房保障是實現(xiàn)居民住有所居、促進經(jīng)濟社會持續(xù)良好發(fā)展的民生工程，是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和跨越“中等收入陷阱”的重要舉措。

隨著商品住房市場快速發(fā)展、房價持續(xù)攀升和保障性住房建設(shè)滯后，大量中低收入家庭住房可支付能力不斷下降，低收入家庭住房困難問題日益凸顯，群眾反應(yīng)強烈。

住房保障是實現(xiàn)居民住有所居、促進經(jīng)濟社會持續(xù)良好發(fā)展的民生工程，是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和跨越“中等收入陷阱”的重要舉措。新時期住房保障體系有哪些基本特征？如何增強住房保障體系的可持續(xù)性？

保障形式多樣化

住房保障政策是住房政策的重要組成部分，建立與房地產(chǎn)市場相融相通的住房保障體系，是房地產(chǎn)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展長效機制的重要內(nèi)容。因此，在2007年，國務(wù)院就出臺了相關(guān)意見，要求進一步強化住房保障體系的建設(shè)和分配。

首先，要求完善廉租住房制度，擴大覆蓋面，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。保障范圍由最低收入家庭擴大到低收入家庭。要求地方將一定比例的土地出讓凈收益作為廉租住房資金來源。同時，中央對財政困難地區(qū)給予預(yù)算內(nèi)廉租房投資專項補助。

其次，要求改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度。明確將城市低收入住房困難家庭作為經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象，并與廉租住房保障對象銜接。通過嚴格限制經(jīng)濟適用房上市交易管理和探索封閉運行等方式，抑制違規(guī)分配和不當獲益的空間。

同時，加快城市（工礦、林區(qū)、墾區(qū)）棚戶區(qū)改造，綜合考慮住房條件改善和困難家庭負擔水平，推進舊住宅區(qū)綜合整治，并提出多渠道改善農(nóng)民工居住條件，向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場所。

四是強化保障性安居工程建設(shè)力度。在2010年建設(shè)580萬套保障性住房基礎(chǔ)上，“十二五”規(guī)劃提出3600萬套保障性安居工程建設(shè)的任務(wù)目標。

五是住房保障體系進一步完善。在廉租住房、經(jīng)濟適用住房以及棚戶區(qū)改造安置住房以外，“十二五”期間又推出了公租房等保障形式。公租房籌資渠道除財政資金以外，還積極引入銀行、住房公積金、保險等社會力量參與。

最后，加大對自住型和改善型住房消費的信貸支持力度。2008年后，為鼓勵和提振城鎮(zhèn)合理住房消費需求，應(yīng)對全球金融危機的影響，在金融方面，首次購房貸款購買普通自住房享受利率和首付比例優(yōu)惠，購買第二套改善型住房也給予貸款支持。同時，加大對中低價位、中小套型普通商品住房建設(shè)貸款的支持力度。

“硬骨頭”

隨著大量安居工程陸續(xù)建成，保障房的維護、租金收取、物業(yè)管理、社區(qū)治理等一系列后續(xù)管理運營問題日益凸顯。一些廉租房小區(qū)租金收取難、物業(yè)管理經(jīng)費嚴重不足。還有不少地方的安居工程沒有繳納住宅專項維修基金，未來公用設(shè)施設(shè)備的維修、更新改造都缺乏穩(wěn)定的資金來源。特別在東北地區(qū)，一年中取暖時間很長，取暖費收不上來，地方財政補貼壓力較大。另外，許多城市還沒有成立專門的保障性住房運營管理機構(gòu)，目前的運營管理機構(gòu)多數(shù)掛靠在當?shù)胤抗懿块T，缺乏穩(wěn)定的管理隊伍和運營資金。因此，保障房運營管理體系亟需完善。

此外，現(xiàn)行中國住房保障法律存在立法層級較低、法規(guī)可操作性亟需提高等問題。例如，已有棚改政策大都是以文件和通知、暫行辦法等形式發(fā)布，至今未出臺《城鎮(zhèn)住房保障條例》或《棚戶區(qū)改造條例》，在實施中缺乏法律剛性約束和政策權(quán)威性。

同時隨著大規(guī)模保障住房建設(shè)推進，住房保障項目的在建規(guī)模仍處于較高水平，這也對后續(xù)資金投入、土地供給以及管理水平提出了較高要求。住房保障作為一項長期的民生工程，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化推進，保障性住房建設(shè)也將持續(xù)一個時期。

鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)，尤其是為國家做出貢獻的傷殘人員，要優(yōu)先安排。保障住房中一類設(shè)計要符合特殊人群的需要，既要滿足功能需求也要價格合理，安居而后社會和諧。

不可否認的是，地方政府償債壓力很大。近年來，除了政府加大保障性安居工程建設(shè)財政投入外，開發(fā)性金融機構(gòu)和商業(yè)金融機構(gòu)也紛紛加大資金支持力度。目前這些項目陸續(xù)進入還貸周期，地方償債壓力凸顯。從后續(xù)項目情況看，地段較好、騰出土地較多、有商業(yè)開發(fā)價值的集中連片棚戶區(qū)已基本改造完成，今后的棚改項目大多是地塊不大、位置不佳、分布零散、商業(yè)開發(fā)價值低的“硬骨頭”，難以實現(xiàn)資金自我平衡。由于項目本身難以盈利，也很難吸引社會資本大量投入，即使有了長期低息的政策性資金支持，地方償貸壓力仍然很大。

住房保障體系轉(zhuǎn)型

住房保障是政府的重要職責所在，需要更好發(fā)揮政府作用，適時轉(zhuǎn)變住房保障方式，增強住房保障體系的可持續(xù)性。

一是更加重視從解決社會問題的角度解決住房保障問題。解決低收入家庭住房困難問題是政府的重要職責所在。要認識到住房保障問題并不是單純的住房問題，而是與低收入人群就業(yè)能力不足等問題密切相關(guān)的社會問題，要從多方面入手，將解決中低收入家庭住房困難問題與促進其家庭發(fā)展和社會融合統(tǒng)籌考慮，不斷提高包括住房保障政策在內(nèi)的各類公共政策的針對性、系統(tǒng)性和包容性，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和住房保障工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是盡快實現(xiàn)住房保障方式的轉(zhuǎn)型。在我國城鎮(zhèn)家庭戶均住房達到1.1套的新形勢下，建議盡快實現(xiàn)住房保障方式的轉(zhuǎn)型。在保障目標不變的前提下，綜合考慮住房保障對象的需求特點、保障成本和政府保障能力，在目前廉租房、經(jīng)濟適用房、兩限房和公租房以及租金補貼、公積金信貸支持等多種保障方式的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整和優(yōu)化住房保障供應(yīng)體系，逐步提高貨幣補貼在住房保障方式中的比例。在“十二五”集中、大規(guī)模建設(shè)保障性安居工程的基礎(chǔ)上，將住房保障方式逐步從實物建房為主轉(zhuǎn)向以貨幣補貼為主，多種保障方式相互補充的住房保障體系。

公租房方面，要盤活存量提高公租房使用率，因地制宜，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人才吸引等情況，分類處置存量公租房資源；要探索打通公租房與商品房的轉(zhuǎn)換渠道，在確保滿足中低收入家庭保障需求的情況下，可在部分城市探索“先租后售”的辦法出售一部分公租房。共有產(chǎn)權(quán)房方面，要在人口凈流入的大中城市新建一定數(shù)量的共有產(chǎn)權(quán)房，主要滿足新畢業(yè)大學(xué)生等新市民購房需求；要因地制宜鼓勵各地探索產(chǎn)權(quán)“分割”、“贖回”及“回購”等政策規(guī)定，在一定期限內(nèi)實行封閉運行。棚改安置房方面，在2018-2020年新改造1500萬套的目標任務(wù)下，各地要從實際出發(fā)科學(xué)確定貨幣化安置比例，房價上漲壓力大、住房庫存水平不高的城市，要嚴格控制貨幣化安置比例。

三是要盡快加強對保障房小區(qū)的綜合管理。2008年以來，我國新建的各類保障性住房累計超過4000萬套，極大改善了中低收入住房困難人群的居住條件。但也要認識到，從發(fā)達經(jīng)濟體保障性住房的發(fā)展歷程看，中低收入人群的集中居住也會帶來潛在的風(fēng)險，因此，要抓緊做好現(xiàn)有保障房的后續(xù)管理。第一，更加重視現(xiàn)有保障房的日常維護，防止保障房的品質(zhì)下降。第二，更加重視完善綜合配套，提升保障房社區(qū)周邊的教育、醫(yī)療、公共交通等條件，著力提高居民生活、工作、出行的便利性，為保障房社區(qū)提供更好的日常生活環(huán)境，通過完善綜合配套使一般城市家庭與保障對象共享城市公共服務(wù)，消除社會階層之間隔閡，促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。第三，住保障房的居民是要承擔社會義務(wù)的。用承擔社會義務(wù)的方法也可以甄別、篩選出一些不需要享受保障住房的居民家庭。第四，更加重視保障房的社區(qū)建設(shè)，鼓勵、引導(dǎo)居民參與社區(qū)的日常管理，通過有效的管理不斷提升保障房社區(qū)的綜合服務(wù)水平。建立技能培訓(xùn)中心，幫助保障房社區(qū)居民提高就業(yè)技能，并協(xié)助就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。組織積極健康的文化生活，形成樂觀向上的文化氛圍。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所）